现代规制理念与我国价格规制现代化

参会嘉宾：国家发改委价格司、经济研究所、投资研究所、国土开发与地区经济研究所、社会发展研究所、市场与价格研究所综合运输研究所、经济体制与管理研究所以及气候中心、中国价格协会等院内外人员。

主持人：今天的主讲人是国家发改委市场与价格研究所研究员刘树杰，他长期从事价格相关领域的研究工作，曾主持研究并执笔《电价改革方案》，任“三峡电价核定”等若干重要方案的专家组组长、国家“十三五”能源规划专家委员会委员。今天他演讲的题目是现代规制理念与我国价格规制现代化。

刘树杰：我将从七个方面谈一谈现代规制理念与我国价格规制现代化。

第一个方面是界定价格规制。要界定价格规制，首先要了解规制的内涵、规制的分类、价格规制的本质特征、价格规制在政府职能中的定位。

一是规制的界定。规制的定义在学术界有多种表述，大致趋同。规制（regulation，也译管制、监管）是指政府或法律授权的公共机构依法（规）对市场失灵领域影响公共利益的生产、经营等相关活动（行为）的限定（直接干预）。规制通常分为两大类：一是社会性规制，二是经济性规制。社会性规制指对涉及公众健康、公共安全等关系社会发展的活动的限定，其内容包括食品及药品安全、公共设施安全、环境保护等。社会性规制的对象广泛，涉及经济和社会多个领域。经济性规制指对特许经营者销售收入等影响消费者经济利益的活动的限定。其内容主要包括价格、准入、服务质量、投资、财务等。经济性规制的主要对象是自然垄断行业。由于价格对垄断性行业与消费者间的利益关系影响最为直接，因而价格规制是垄断性行业规制的核心内容。

反垄断与经济性规制有较多相通之处，如保障交易公平、促进资源配置效率等，也有学者将反垄断纳入经济性规制范畴，称之为公平竞争规制或反垄断规制。但反垄断以竞争性产业为对象，以维护公平竞争为目的，以反串谋、反倾销、反不合理兼并、反滥用市场支配力等为主要内容。其对象、具体的目标和内容，均与前述经济性规制不同。为界限清晰起见，目前学界主流的处理方式，是将反垄断纳入竞争政策范畴而与规制并列。

二是价格规制的本质特征。价格规制是法律授权的规制机构对被规制者产品（或服务） 销售价格的限定。首先，价格规制基于法制。规制直接影响当事人的利益，因而必须依规而为。“规则面前人人平等”，在成熟市场经济国家，如规制者不守规则，被规制者可到法院起诉规制者。其次，价格规制对象是“自负盈亏”的非公机构。一些公共机构提供的付费物品（服务）也须有政府主管机构定价，但此定价为公共部门内部的价格管理而非价格规制。管理（manage）是对组织内部的资源优化行为。规制（regulation）是对组织外部的资源优化行为，“是对非政府资产的支配”（保罗·萨纽尔森）。所以，规制者与被规制者之间不是领导和被领导关系。再次，价格规制基于市场经济。计划经济不需要价格规制，只有在市场经济中，才会存在此消彼长的利益冲突，从而才需要价格规制。价格规制不是“价格的计划管理”（不能用计划经济的思维进行规制，如将价格视为随意可用“经济杠杆”），除非发生战争或严重的自然灾害，不能冻结公用事业价格，更不能动辄对竞争性行业进行限价。然后，价格规制属“事前”预防。重在公共利益“损害”的事前避免，而非事后判罚。规制应该在事前，监管的本质就是事前加以规定和限制。最后，价格规制介于行政与司法之间。价格规制具有强制性，执法色彩浓厚，但该项公共职能大多设于行政系统而并不归属司法机构。此外，价格规制的一些具体规则也通常由规制者制定，规制还具有部分“立法”功能。

三是价格规制在政府职能中的定位。规制是国家治理体系的重要组成部分。市场经济的“繁荣”与“有序”相辅相成，仅有竞争而无规制，任何“繁荣”都不可持续。规制也是“营商环境”的主要内容之一。世界银行专门有一个营商环境的研究机构在统计各国的电价时非常细致。服务质量的监管作为一种基础性的产业，或者是基础性的公共设施，确实是营商环境的重要组成部分。我国高速发展的原因之一就是因为我国的基础设施好。

价格规制是国家对微观（局部）经济活动的直接干预，不属于“宏观调控”。价格规制与宏观调控有四点不同。目标不同，宏观调控是经济整体的稳定性，价格规制是与利益关系的平衡及由此导致的资源配置效率。指标体系不同，经济总量指标有通胀率、经济增长率、失业率、国际收支，微观个体的财务指标有成本、利润、资产有效性等。对象不同，宏观调控针对所有经济主体，价格规制针对个别企业。手段不同，宏观调控有货币政策、财政政策，价格规制涉及指标限定及违者处罚。专业构成不同，宏观调控涉及宏观经济学，价格规制涉及微观经济学及其分支学科，如规制经济学、政治学、法学、相关行业工程技术。

第二个方面是解释实施价格规制的原因。由于关系公共利益、市场失灵以及法律的局限性，所以需要价格规制。首先，关系公共利益。过去物价局非常重要，重要的国家管，不重要的国家不管，抓大放小。只有市场不能解决的，才值得进行规制。其次，市场失灵。如果市场能够解决，无论多么“重要”，也不应价格规制。市场失灵的领域包括自然垄断、外部性、信息不对称、公平分配、经济整体的稳定性等。自然垄断源于成本的“弱增性”，该类行业独家经营比竞争更有效率。但独家经营使经营者有条件通过提高价格而不是效率获取利益，导致消费者的正当权益受到侵犯，并降低资源配置的效率。最后，法律的局限性。发生在专业性、技术性较強领域的利益争端和公共利益保护问题，法律条文难以细及，法官断案能力也相对较低。但规制机构可分专业设立，既有足够的专家，也可专注于特定领域，因而上述问题交给专业人员和专业机构解决，比法院更有效率。法庭解决问题通常为“事后惩罚”，但此时对公共利益的危害已经发生。而规制属“事前防范”，如对公用事业产品价格的限定，可事前消除垄断经营对公共利益的侵犯。所以，一些专业性较强的公共利益保护问题，比之“打官司”，规制可更多减少公共利益的损失。

早期的价格规制主要针对一些被称之为公用事业的行业，如铁路、港口、电信、供电、供水、供气、供暖等。现代科技（特别是信息技术）的突飞猛进，使自然垄断的范围大大缩小，价格规制的行业也相应大幅缩减。电信价格放开较早，其他行业也在部分环节或局域引入了竞争机制。

第三个方面是分析规制定价的政策目标与基本原则。规制定价的政策目标是效率与公平兼顾，使消费者以尽可能低的价格获得充足、可靠的产品（服务）供应。效率即资源优化配置，包括生产的效率和消费的效率。公平包括公平对待买卖双方，公平对待各类用户，尊重公民基本的生存权利、照顾弱势群体。

规制定价的基本原则有四点。首先，被规制企业有效率且可持续运营。管制定价应促使企业提高效率，并使之能够收回提供主营业务产品或服务所必须的成本支出并获取合理的投资回报，即所谓的“合理成本、合理利润”。其次，在各类用户间公平负担成本。价格结构（用户分类价格）确定，应使各类用户的购买价格与其消费特性所造成的相关产品成本耗费相符。然后，兼顾相关公共政策目标。如“普遍服务”“支持可再生能源发展”等。最后，便于理解和执行。

第四个方面是介绍规制定价的基本方法。在介绍基本方法前先讲几个常用的基本概念。

价格机制。价格机制是泊来品，是现代经济学的基本概念。价格机制是内在于市场经济体并保障其活力的基本机能（劳埃德·雷诺兹：“所谓市场经济，就是产权私有和价格机制”），是决定社会“生产什么、生产多少、怎样生产” 的资源配置机制。机制一词源于生物学，指存在于生物体内并支持其生命活动的某种机能。正如人体有平衡机能、免疫機能、再生机能一样，市场经济作为有机体也须有价格机制等支持其正常运行的平衡、免疫、再生等项机能。

价格形成机制。“自主产权”指影响价格形成的各要素及其相互关系。最早见于二十世纪七、八十年代胡昌暖主编的《社会主义价格学》，原意指价格是怎样确定的。价格改革走入市场化道路后，开始被学界及政府文献用于表示价格决定的规律或规则。

成本。会计成本，是指企业在经营过程中所实际发生的一切成本。包括工资、利息、土地和房屋的租金、原材料费用、折旧等。经济成本，包括使用资本的成本在内的所有正常耗费。经济成本=会计成本+正常利润（资本成本 ）。

机会成本。为把一定资源投入某一用途后所放弃的在其他用途中所能获得的利益。由于资源有限，任何的决策都是一种取舍，被舍弃选项中的最高价值者，即为该决策的机会成本。

资源优化配置。“成本一定下的效用最大”或“效用一定下的成本最小”的资源利用状态。总效用最大化的成本支出结构，即为最优的资源配置 。

供求关系。国内传统理解的“供求关系”，市场上的供给量和购买量间的关系。因而“供求关系”不是决定价格的根本原因，只能影响价格波动的程度，并据此断定西方经济学“供求决定价格”的理论庸俗。现代经济学说的“供求关系”，两条变动方向相反的曲线即供给曲线与需求曲线的关系，进一步说，就是恩格斯所说的“费用对效用的关系”。

下面介绍三个广为接受的现代理念。

基于成本定价。只有如此，规制机构所定价格才能为买、卖双方共同接受。企业才会做长期投资，消费者的消费行为才能适度，进而才能实现资源的优化配置。

平衡被管制企业与消费者的利益关系。消费者处于弱势地位，必须有价格规制保护其正当权益。企业的合理收入也应给予保障；否则会导致长期投资不足、供给的质量和可靠性下降，最终也会损害消费者利益。价格规制者相当于裁判或法官。

约束与激励相结合。成本约束是永恒的主题（成本是价格的基础）。被规制企业掌握规制者所不知道的可使效率提高的信息。这种信息的应用可增加社会财富。如允许被规制企业获得“信息租”，其效率提高的潜力就会被挖掘出来。 在“抽租”与激励之间取得平衡。“抽租与激励的平衡”：r=a+（1-b）×c，其中：r为被规制企业经过努力可获得的投资回报； a为约定管制期投资回报； c为企业经过努力而降低的成本； b为所降低的成本应分配给消费者的比率。当b=0时，r=a+c，规制机构向企业让渡成本下降的全部租金，虽然对企业的激励作用最强，但于消费者无益。反之，当b=1时，规制机构拿走企业成本下降的全部租金，消费者获益最大化，但对企业无激励作用。而当0

在基本概念和现代理念的基础上，下面介绍总收入（平均价格水平）的确定。

首先，“基于成本的规制”。这也称“服务成本管制”“回报率管制”“成本加成定价法”“公正报酬定价法”。基本模型为：准许收入=准许成本+准许利润。政策目标是避免被管制企业获得超额利润。优点是有利于鼓励投资，制度设计较简单。缺点是易导致过度投资（所谓的“A-J效应”），“利润是管住了，但并没有管住价格”。回报率管制模型的改进为：准许收入=准许成本+加权平均资金成本（WACC）。部分引入了激励机制，主要体现在对节约财务费用的激励。

其次，“基于绩效的规制 ”。基本的定价模型：“上限制”（ 也称“CPI-X”）。最高限价=基价×（1+通胀率-效率因子）+调整项。监管周期延至5年甚至更长，效率提高的收益可部分为企业所有。政策目标为促进效率提高，增加消费者实际的社会福利所得。优点是确有促进效率提高的激励作用，缺点是可能导致长期投资不足，管制框架设计较为复杂。其他激励性方法还有“招标制”“标尺竞争”“市场净回值定价”等。

最后，“价格结构的设计”。基本原则包括公平负担成本、便于理解和执行。基本框架为接入价格和共用网络价格、“两部制”与“单一制”、“阶梯式价格”（“拉姆齐定价”、交叉补贴）。交叉补贴是因一部分用户价格低于成本而导致另一部分用户价格高于成本的定价行为。

第五个方面是介绍定价规制的绩效保障。“经合组织”曾组织资深规制专家研究成员国的规制政策，这些专家给成员国政府的建议中，提出了好的规制应具备以下七个条件：

一是独立性，规制者独立行使职能。独立规制有两个理由。规制工作的专业性，规制是典型的专家治理领域，没有相关专业背景知识者不能胜任。规制者的裁判员、执法者角色，该角色决定其必须独立决策，规制者立场中立，规制过程与结果才能公平、公正。而规制者的立场中立，又以不受外部干预为前提。规制独立性有两个层次。第一个层次：职能（专业性，包括目标、工具、人员）独立，不要和其它政府职能混同，由专业人士处理专业问题。第二个层次：规制不为政治家选举利益所左右。在选举政治国家，政治家为捞选票可能做出偏向消费者而损害被管制企业正当利益的机会主义决定，进而损害包括消费者在内的整个社会的长期利益。为避免这种政治干预规制的现象发生，在发达市场经济国家，“政、监分离”即规制机构从政府部门中独立出来也已渐成趋势。规制机构负责人或与政府任期相错，或规制机构直接向议会负责。

二是公正、明晰的规则和程序。规则是规制者行为的依据，是被规制者、消费者权益的保障，是科学与公正的规则以公众的广泛参与为前提。程序，程序公正是结果公正的前提，规制决定具有法庭裁决性质，规制决定须经过哪些环节、应听取哪些人的意见、是否开听证会等，都应明确并完全履行。

三是职能完备及充足的可用资源。职能完备是任何一个政府机构的效率基础。本应由一个机构行使的职能，如分散于其他部门，不仅协调成本高、决策时效差，而且一定会导致决策错误。价格规制需以投资规制、质量规制、财务规制为基础。尽管价格规制是公用事业规制的核心，但价格形成的基础是成本。尤其是公用事业，大多属资本密集型行业，投资大，资产沉淀性强，如果投资不能得到有效控制，则价格的合理化就失去了根基。充足的可用资源，包括专家治理（足够的数量及合理的结构）和可靠的经费来源。

四是可预见。规制机构行为的可预期性。要有利于被经营者的长期投资，“下游产业”及消费者的长远规划。一个“朝令夕改”的规制，投资者和消费者均感无所适从。

五是公众参与。利益相关方有权参与，弥补规制者信息之不足。

六是决策透明。指规制机构决策依据的原则、相关信息及过程向公众公开，提高处于弱势的消费者“维权”的能力，约束规制机构行为，促其立场中立。

七是可问责。规制机构犯错的责任追究和纠错机制。规制者也是“垄断者”，依靠法制和权力制衡。

第六个方面是分析我国价格规制的现状。价格规制对我国基础产业现代化起到了关键的作用。“还本付息”等灵活的电价政策，从根本上扭转了长期缺电的局面；“贷款修路、收费还贷”—高速公路跨越式发展的支柱。与现代理念相符的规制实践从无到有。输配电价格改革、天然气价格改革、铁路运价改革、基于现代规制理念的“政府定价成本规则”和成本监审。

同时，也存在若干问题。如，职能定位不清，与“宏观调控”混同，服务的政策目标过多（“杠杆”论）。规则体系不完善，规则不足，规则欠科学。主管机构职能单一，价格、投资、服务质量、财务的规制，分别由不同的部门负责。可用资源严重不足，编制过少，人才结构不合理。监督制衡机制缺乏，规则制定过程缺少“公众参与”，消费者缺乏“参与”能力，听证会声名狼藉等等。

第七个方面是提出我国价格规制现代化之路。

一是“国家定价”定位转型。明确“国家定价”与“宏观调控”的区别。计划经济时期是“宏观调控”；“社会主义市场经济”实践已反复证明“国家定价”无关经济整体的稳定性，对物价总水平的稳定与否也不具有决定性作用。区分两种“国家定价”。国家经营对应的是政府收费，企业经营对应的是价格规制。定位转型的主要方向是价格规制。当好裁判，公平、公正，平衡买、卖双方的利益关系；定好规则，效率与公平兼顾，促进相关资源的优化配置。

二是建立职能完备、分工合理的规制组织体系。横向整合（业务独立、决策独立），价格、服务质量、投资、财务、准入等相关规制职能应集中于一个机构。基于经济部模式的发展改革委二级机构（“专业”与“综合”相结合）。纵向分权，被管制者的市场范围，各级政府的财政责任，地方不必“上行下效”。

三是完善规则体系。近期规则完善的重点为成本约束（成本的分类、报送及核心指标的确定）、定价程序及信息公开和配套规则如投资、服务质量等。规则合理化的途径包括学习国际经验、社会的广泛参与（关键是利益相关方）。

四是建立监督制衡机制。建立新型的消费者组织，“消协”成为真正的专业化的消费者利益共同体，决策要透明、公开。内部集体审议，外部公开定价的规则、程序及主要决策信息。在消费者有效组织的基础上，引入公开辩论制度。

五是探索适于国情的激励机制。地方公用事业“民企”短期内需高投资回报、多数被规制者是中国式“国企”。对地方公用事业（特别是中小城市）民营资本或PPP项目定价，须以机会成本或“成本—收益”分析为依据，权衡供給保障与价格的关系，因而应有短期现金流保障的制度设计。对“国企”的激励机制不能限于“利润”，还应有“工资总额”“高管收入水平”等多维设计。

主持人：下面请国家发展改革委价格司岳修虎司长、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所高世楫所长进行点评。

高世楫：从历史和逻辑角度来看，监管和市场共同存在。在市场经济条件下，双方的交易跟第三方直接相关。由于交易的本身不一定公平合理，或者市场不是完备的，这就需要第三方的执行机构有事前的干预。没有完全竞争的理想市场，传统的市场失灵就是完全竞争、不充分信息、有外部性和社会公平，导致了市场失灵总是存在。市场经济的理论讨论将监管作为一个重要方面。市场变得越来越复杂，交易越来越复杂，监管的形式、手段、工具越来越多。关于监管问题，我们需要了解人类过去这两百年的工业化史和现代化史，这是了解市场竞争和监管不可或缺的内容。从历史来看，市场的成长和监管的扩充是同步的。在建设有中国特色的现代化经济体系过程中，要有社会主义市场经济的同步建立和完善监管体系，要加强监管体系建设的研究。完善监管体系，包括推进监管的法制化、规范化和专门化。监管的体制改革，重塑监管体系，加强监管能力建设，完善监管问责机制。监管者本身必须是可被问责的，环保从某种意义上看，既是对监管机构的问责，也是对拥有监管权政府的某种问责。今后，要优化监管的程序，做实监管程序中的一些关键的环节，包括制订规则当中利益相关方的参与、公众的参与等等。

岳修虎：首先，关于规制的定位。有两个原则，一是事先优于事后，事前的干预代价要比事后干预小。二是规制的收益要小于规制的成本。现在的问题是怎么来衡量规制的成本和规制的收益，什么情况下才是政府应该存在或者应该进行规制的领域。政府干预的代价一定要小于市场失灵的成本，有市场失灵也不意味着要干预。其次，关于操作的科学性。现在的成本定价仍然存在一定的问题，把利润控制好了，但是价格没有控制住。如果只考虑费用，没有考虑效用，会带来成本的自我的膨胀，会带来内生的不断的增加成本的动作。价格问题不是孤立的，不可以孤立讨论，只要是管价，如果量也被控制，质一定下降。又控制质，又控制价，量一定短缺。在价和量的逻辑关系上，在管理价格的时候需要考虑平衡。最后，关于对规制者的规制。在实际中，规制需要考虑自身的管理问题，怎么保持中立和独立，怎么能够实现。既做一个好的规则的制订者，又做一个好的裁判，是现在面临的很大的课题。

主持人：刘树杰研究员系统和全面地介绍了现代规制理念和我国价格规制现代化，两位专家在理论和实践操作层面做了深刻点评。价格规制是政府从资源有效配置出发，对于价格或收费水平和价格体系进行规制，在国民经济中具有重要的作用，后续我们将继续关注。

（中国宏观经济研究院 荣晨 整理）

（摄影：安建军）