组建“退役军人事务部”是体制改革的重要举措

陈欣新

第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案决定组建“退役军人事务部”，实现退役军人事务管理体制和机构的整合，这既是退役军人事务管理法治化的重要步骤，也是在总结中国历史上相关经验以及借鉴其他国家成功做法的基础上，进一步完善退役军人权益保障和落实总体国家安全观的不可或缺的环节。

一、1949年以来退役军人事务管理体制和机构设置的历史变迁

1949年中国共产党建立新的全国政权以后，即在总结革命战争时期根据地经验的基础上，着手建立退役军人事务管理体制和机构。

1949年11月中央人民政府内务部成立，负责烈、军属和革命残废军人的优待抚恤，退伍安置，烈士褒扬追悼，烈士传记编纂和事迹遗物的搜集保管，烈士纪念物的兴建管理保护，优军优抚事项。1950年6月30日《人民革命军事委员会、政务院关于人民解放军1950年的复员工作的决定》规定，中央人民政府人民军事委员会与政务院共同组成“中央复员委员会”，领导并进行全国复员工作。“中央复员委员会”统一处理复员人数、时间、回家生产补助费、地方欢迎安置等项问题，军委副主席、政务院总理周恩来任“中央复员委员会”主任。各级地方政权也成立了相应的机构。1951年12月为统一领导中国人民解放军的全军专业建设工作，中央决定成立“中央专业建设委员会”，周恩来为主任。《人民革命军事委员会、政务院关于人民解放军1952年回鄉转业建设人员处理办法的决定》规定，各级政权都要设置转业建设委员会并明确规定了各级转业建设委员会的人员组成结构。

1954年宪法颁布生效后，中央级军政机关的组织结构发生较大变化，作为新组建的中央人民政府，国务院于1957年11月23日召开常务会议，决定撤销“中央转业建设委员会”，其工作分别由解放军总参谋部动员部和国务院内务部负责。

1966年”文化大革命“开始后军队复员转业机制受到冲击和破坏，军队转业干部安置制度一度被取消。1972年国务院决定由国家计委劳动局负责退职退休和复员转业军人的安置工作。1975年1月复出的邓小平同志主持中央和军委日常工作后，批准成立了国务院军队转业干部安置工作小组。1975年6月国务院军队转业干部安置工作小组召开第一次会议，决定设立作为办事机构的“国务院军队转业干部安置工作小组办公室”，由中共中央组织部、解放军总政治部、国家计委劳动局、国务院政工小组等部门委派的人员组成。

改革开放以后，1978年3月第五届全国人民代表大会第一次会议决议设立民政部，负责优抚、复退安置工作。1979年11月全国人事局长会议明确人事部门负责军队转业干部的接收安置工作。1980年7月国务院决定将民政部政府机关人事局和国务院军队转业干部安置工作小组办公室合并成立国家人事局，负责军转安置工作。1981年2月国务院退伍军人和军队退休干部安置领导小组成立，办公室设在民政部。1982年5月国务院设立“劳动人事部”，加挂国务院军队转业干部安置工作小组办公室。1983年7月国务院办公厅发出《关于军队离休干部移交地方管理问题的通知》，规定“经党中央国务院批准，军队离休干部移交地方后由民政部门管理”。1988年国务院机构改革成立“人事部”，加挂国务院军队转业干部安置工作小组办公室。同时确定由民政部负责优抚安置、加强军政军民团结工作。1991年6月国务院中央军委发出通知，决定设立“全国拥军优属拥政爱民工作领导小组”，办公室设在民政部。2008年国务院机构改革成立“人力资源和社会保障部”，加挂国务院军队转业干部安置工作小组办公室。

通过对退役军人管理体制和机构设置的历史变迁过程的梳理不难发现，军政分割、多头管理、资源分散是长期形成的退役军人管理体制的特征，在计划经济体制和资源相对短缺的时空条件下，这种体制可能具有较强的适应能力，但是随着国家和社会的发展，越来越显现出弊端。

二、原有“多龙治水”管理机制和机构设置不能适应“新时代”的需要，必须进行整合改革

“多龙治水”的管理体制虽然可以通过分散困难、分摊管理成本的办法适应资源短缺社会和计划经济体制，避免出现“一损俱损”的最不利结果，但也存在诸多弊端。

首先，破坏了共产党领导下单一制国家结构的退役军人管理制度应有的一致性。例如，改革前退役军人管理保障由军地多个部门负责。中央军委政治工作部负责军职（含）以上退休干部的服务和管理，中组部负责师职转业干部的安置，人力资源和社会保障部负责正团职（含）以下转业干部的安置。民政部负责的事务最多，包括正师及以下退休干部、退役士兵、复员干部、伤病残军人的接收安置；移交政府安置的军队离退休干部、无军籍职工的服务管理；伤残军人、烈属、牺牲病故军人家属、在乡退伍红军老战士、在乡西路军红军老战士、红军失散人员、在乡老复员军人、带病回乡退伍军人、参战退役人员、参加核试验退役人员等诸多群体在内的抚恤优待工作，以及管理大量的优抚安置服务机构，如优抚医院、光荣院、烈士陵园、军队退休干部休养所、军用饮食供应站等。

这种按照身份归口不同部门的管理模式，事实上造成各类退役军人待遇的较大差异，极易导致不同退役军人在退役后政治社会地位的反差，导致部分退役军人心理严重不平衡，甚至产生抵触情绪。客观上，由于不同部门职能不同，掌握的资源不同，带来弱势部门与强势部门负责的对象保障水平差距大的问题。

其次，极易导致规则本位化，破坏制度信用和法律平等。退役军人数量众多，分布地区也差异巨大。有关部门在研究出台政策时极易从本位出发，对自己部门负责的对象考虑得多，对其他部门负责的对象兼顾得少。同样是退役军人，由不同部门管理和提供服务，如果分配行业待遇严重不均，极易导致退役军人相互攀比，造成多方面心理不平衡。此外退役军人在部队获得的能力如因此在退役后无法发挥出来，不仅会造成社会人力资源的巨大浪费，还极易引发一些社会和法律问题，甚至在某些地区和领域发生一些具有恶劣影响的群体性事件。因此需要通过改革建立科学管理机制、提高资源利用率，需要有关部门科学统筹，找到合理的教育途径和解决办法。

第三，在“多龙治水”的体制下，退役军人事务管理工作缺乏统一的、权威的负责机制。例如国家设立军转安置领导小组，将不同系统的多个部门作为成员纳入其中，本意是希望各方力量能够利用各自的资源和管理权力，更好地为退役军人服务以适应退役军人管理事務这一系统工程。但是这种领导体制客观上也导致了军转安置工作小组缺乏统一的、权威的领导机制，一定程度上削弱了对退役军人管理工作的统一领导。领导小组办公室的牵头部门职权和资源有限，处于“小马拉大车”的不利地位，重心不断的变化，很容易造成体制和机构具有临时性、不确定性的错觉，难以形成稳定持续的力量，无法进行持续性改革和攻坚，使得退役军人事务尤其是权益保障工作的质量因为体制机构的缺陷而无法得到保证。

第四，参与退役军人事务管理的部门，都不是专业的退役军人事务管理机构，也都不以此为主业，客观上极易形成退役军人事务边缘化的结果。以管理退役军人事务较多的民政部门为例，除承担部分退役安置和优抚工作外，还肩负专项社会行政事务管理、基层民主政治建设、社会救助与福利等多项职能，人力、物力、精力相对分散，不可能集中力量以做好退役军人事务管理工作为主业。随着社会的不断发展进步尤其是社会主义市场经济的不断发展，与退役军人权益保障相关的劳动就业、人事管理、社会保障、卫生健康等领域的体制机制也不断进行一系列深层次改革，现行的退役军人权益保障尤其是安置组织领导模式与当前政治、经济、社会的发展程度相比，出现相当程度的不适应甚至脱节。

第五，退役军人事务的多头管理机制，造成任何部门都无法只凭借自己的职权落实制度保障，公权力服务成本大大提高。军人抚恤由地方民政部门和军队政治部门共同负责，军人优待以政府和地方为主，社会福利则视不同情况分散在政府部门和用人单位，医疗保障并入到安置地或者安置单位的社会保障服务体系中。这种缺乏直接隶属关系、多主体参与的现实情况，使得负责退役军人事务的管理机构在帮助军人享受各种保障和福利时，必须多方协调、四处“化缘”，工作效率不可能很高，同时也降低了退役军人依照制度享受服务和福利的质量。

三、改革后的退役军人事务管理机制顺应新时代国家和社会发展的需要

第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，将原属民政部的退役军人安置职责、人力资源和社会保障部的军官转业安置职责，以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关职责全面整合，组建“退役军人事务部”，作为国务院正部级组成部门，专门负责退役军人事务的管理工作。

退役军人事务部的主要职责是：拟订退役军人思想政治、管理保障等工作政策法规并组织实施，褒扬彰显退役军人为党、国家和人民牺牲奉献的精神风范和价值导向，负责军队转业干部、复员干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主择业退役军人服务管理、待遇保障工作，组织开展退役军人教育培训、优待抚恤等，指导全国拥军优属工作，负责烈士及退役军人荣誉奖励、军人公墓维护以及纪念活动。

改革后的退役军人事务管理体制，继承了原有管理机制适应国情的有效部分，同时借鉴其他国家的成功经验，将原由行政部门和军队部门分工负责的退役军人事务管理的职能，按照“合理精简、适度整合、提升效能”的思路，成建制划归新组建的直属国务院领导的退役军人事务部，以利于统一规则、明确职责、形成合力。

军人在部队服役的期间毕竟在人生中是短暂的一段，必然会有现役的眼前之虑以及退役的后顾之忧，如何保证退役军人享受应有的尊重以及应得的优待，关乎国家安全与社会稳定和军人及其亲属的人权保障。组建退役军人事务部，有利于在中央政府层面进行顶层设计，实现科学统筹政策、优化配置资源、整合机构人员，彻底改变过去政出多门条件下，“一条规则，各自表述”以及“一种身份，天壤之别”的乱象。

（作者为中国社会科学院法学所研究员）