国内关于利益集团对公共政策影响研究的问题与展望

邹胜男

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

2017年9月习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上明确指出：“绝不允许搞团团伙伙、帮帮派派，绝不允许搞利益集团、进行利益交换。”［1］随着我国市场经济体制的不断完善，多元经济格局下利益集团明显增多，且呈现复杂化趋势，对公共政策的影响也越来越明显。利益集团总是希望通过影响公共政策实现自身利益的最大化。防止利益集团的形成，对于加强党的领导，端正党的作风，具有重要的意义。在这种背景下，国内学界关于利益集团对公共政策影响的研究呈逐年增长的趋势。经过10多年的发展，已积累了相当多的研究成果。目前的研究存在哪些不足，今后的研究和发展方向如何，这些都需要进行阶段性的梳理和总结。本文将通过分析2005—2017年中国知网（CNKI）和超星读秀知识库中有关利益集团对公共政策影响的研究成果，了解我国利益集团对公共政策影响的研究现状，以期促使利益集团对公共政策影响研究的反思和改进。

一、研究样本及来源

利益集团对公共政策影响的研究成果主要是从CNKI和超星读秀知识库获取。文献的搜索均以“利益集团”与“公共政策影响”作为检索词，未使用逻辑、词频和扩展功能，匹配选择为“模糊”进行搜索。利益集团对公共政策的影响可以分为两类：第一类基于公共政策的过程划分，如利益集团对公共政策制定的影响，利益集团对公共政策执行的影响，利益集团对公共政策影响的途径等。第二类基于不同领域的公共政策进行划分，如利益集团对外交政策的影响，利益集团对房地产政策的影响，利益集团对环境保护政策的影响等。鉴于上述情况，因为单纯地以“利益集团”或“公共政策影响”作为检索词，无法找出完整的研究成果，所以我们将匹配选择按“模糊”进行搜索，再通过以上分类逐一筛选，找出符合条件的研究成果。最终获得总样本80篇，其中，期刊论文56篇，博士学位论文5篇，硕士学位论文14篇，专著5本。

二、研究指标设计

本文对于利益集团对公共政策影响研究的成果分析基于研究的需要主要选用以下评价指标。

（一）文章发表时间与数量

该指标旨在了解不同时间段的利益集团对公共政策影响研究是否呈现出不同特征和发展趋势［2］，能够通过分析让学者清楚地了解国内利益集团对公共政策影响研究的基本现状。

（二）文献类型

该指标旨在了解国内利益集团对公共政策影响研究的理论基础现状。本文将文献类型分为期刊（CSSCI期刊、一般期刊）、博士论文、硕士论文、专著。

（三）作者单位

该指标旨在了解哪些单位、哪些团体重视利益集团对公共政策影响的研究，关于利益集团对公共政策影响的学术成果是否呈现结构性均衡。本文将作者单位分为高校及科研院所、党校（行政学院）、政府部门、企事业单位、职业院校。

（四）作者的学术地位

该指标旨在了解国内有哪些学术层次的学者在研究利益集团对公共政策的影响。本文对作者的学术地位分为教授（研究员）、副教授（副研究员）、助教或讲师（助理研究员）、博士研究生、硕士研究生、本科生及以下、未标明。

（五）研究资助

该指标旨在了解国家是否重视和支持利益集团对公共政策影响的研究。研究资助分为国家级别、省部级别及其他。

（六）研究方法

该指标旨在分析研究成果所采取的研究方法状况，以了解已有研究成果是否具有研究方法上的科学性。本文将研究方法分为实证研究、思辨研究、实证研究与思辨研究相结合三种。

（七）研究视角

通过总结现有研究成果的研究视角，分析国内对利益集团影响公共政策研究的研究视角是否全面，了解国内目前对利益集团影响公共政策的研究是否具有完善的研究框架。

三、研究结果及分析

（一）成果发表时间与数量

从表1可知，从2005年以来，国内学者对利益集团影响公共政策的研究越来越多，整体呈增长趋势。从2010年开始研究成果的增长幅度很大，可见国内利益集团对公共政策影响的研究日趋引起国内学者的高度关注。

表1 研究成果发表时间与数量

（二）文献类型

一门成熟的学科或者研究都需要成熟的理论基础作为支撑。其中，专著和书籍是相对而言比较系统成熟的理论基础，但是期刊、硕士论文更多的是代表某一阶段的研究热点和趋势，博士论文表现出这一领域学者的理论创新。从表2可以看出，专著形式的研究成果仅有5本，研究成果集中于期刊和硕士、博士论文，占比为93.75%，并且期刊中CSSCI核心期刊论文16篇（不包括扩展期刊），比例仅占20.00%。因此目前国内对利益集团影响公共政策的研究尚缺乏坚实的理论基础。

表2 研究成果文献类型统计表

（三）作者单位

从表3可以看出，研究成果作者单位主要集中于高校或科研院所，占比为82.50%；其次是来自党校（行政学院）共8篇，占比为10.00%；政府部门、企事业单位以及职业院校共4篇，占比为5.00%。高校或科研院所是研究利益集团影响公共政策的主力军。高校或科研院所不是公共政策的制定主体，因而来自高校或科研院所的作者相对于来自政府部门、企事业单位的作者而言缺乏实践层面的理解。由此可见，国内目前对利益集团影响公共政策的研究注重理论，缺乏实证性和应用性。这和下文基于研究方法分析的结论是一致的，从中能洞悉目前利益集团对公共政策影响的研究呈现“结构性”失衡［3］。

表3 研究成果作者单位统计表

（四）作者的学术地位

从表4可以看出，研究成果的作者学术地位集中于硕士研究生，共39篇，占比为48.75%；其次是助教、讲师（助理研究员），共13篇，占比为16.25%；博士研究生共8篇，占比为10.00%；正副教授级别的篇数为15篇，占比为18.75%。由此可见，研究利益集团对公共政策影响的学者学术地位偏低。

表4 研究成果作者学术地位统计表

（五）研究资助

从研究资助的数据统计可以看出国家和社会各界对利益集团影响公共政策研究的重视度。由数据统计可知，研究成果中共有9篇获得研究资助，占研究成果总数的11.25%。其中国家社会科学研究资助项目4个，教育部人文社会科学项目1个，教育部一般课题1个，中央高校基本科研业务费专项资金资助项目1个，省部级资助项目2个。由此可见，国内关于利益集团对公共政策的影响研究受支持的力度小，并且国家基金资助对其重视远不及现实需要，这意味着国内关于利益集团对公共政策的影响研究尚没有良好的研究资助条件。在本文中，研究成果在有多个资助项目时，只选择最优资助项目。

（六）研究方法

科学研究的本质在于方法的科学，而方法的科学在很大程度上取决于方法论的正确［4］。从表5可知，研究成果的研究方法主要是思辨研究方法，共67篇，占比为83.75%；实证研究共6篇，占比为7.50%；实证研究与思辨研究共7篇，占比为8.70%。由此可见对利益集团影响公共政策的研究的研究方法主要是思辨研究，缺少实证研究方法，不能很好把研究与实证联系起来今后需要提高研究的应用性。

表5 研究成果研究方法统计表

（七）研究视角分析

利益集团对公共政策的影响研究可以从两个视角着手：第一类是以利益集团对公共政策的总体影响（包括对具体过程的影响）为研究视角。第二类是以利益集团对不同领域公共政策的影响为研究视角。

从数据统计可知，以利益集团对公共政策的总体影响为研究视角的研究成果共56篇，占比为70.00%。其中，单纯以对公共政策影响为研究视角的论文共20篇，占比为25.00%；以利益集团对公共政策总过程的影响为研究视角的论文共16篇，占比为20.00%；以利益集团对公共政策具体过程的影响为研究视角的论文共20篇，在这20篇中，对公共政策制定的影响为研究视角的论文共10篇，占比为12.50%，对公共政策执行的影响为研究视角的论文共8篇，占比为10.00%，对公共政策的途径为研究视角的论文共2篇，占比为2.50%。

另外从数据统计可知，以利益集团对不同领域的公共政策的影响为研究视角的论文共24篇，占比为30.00%。其中关于利益集团对外交政策影响的论文共4篇，占比为5.00%；关于利益集团对房地产政策影响的论文共6篇，占比为7.50%；关于利益集团对环境保护政策影响的论文共3篇，占比为3.75%；关于利益集团对行业政策影响的论文共5篇，占比为6.25%。其他包括一些零散的研究成果，如关于利益集团对出租车市场规制、医改政策等影响的论文共6篇，占比为7.50%。

由此可见，国内学者研究利益集团对公共政策影响的研究视角较为全面。只有对某一问题的研究有多个研究视角，并且不断丰富和更新自己的研究视角，才能从不同角度深刻全面分析问题，认识问题。

四、研究反思与展望

（一）现有研究的价值

关于利益集团对公共政策影响的研究逐渐成为学术界的研究热点。从对基本概念的研究，到对利益集团如何影响公共政策的研究，再深入到对于利益集团对公共政策影响功能、影响评价、影响治理的研究，可以看出，总的来说国内学者对利益集团影响公共政策的研究逐步深入和细化。目前这些研究成果的主要价值表现在以下三个方面：

第一，通过国内学者多年的努力，关于利益集团对公共政策影响的研究理论框架已基本建立。如学者程浩（2003）、陈尧（2005）、卢斌（2006）、杨帆 （2008）、陈水生 （2010）、徐元善（2017）等人对利益集团的基础理论（概念、特征、分类、产生与发展），利益集团影响公共政策的制度基础、内容、途径、条件、行为动机以及利益集团影响公共政策的评价、治理等进行了深入的研究，形成了关于利益集团对公共政策影响的研究理论框架。

第二，对国外利益集团影响公共政策的研究比较多，丰富了国内研究的理论基础。从研究成果统计来看，国内学者对国外利益集团影响公共政策的研究占总研究样本的19%。如孙大雄（2004）、刘恩东 （2011）、彭萍萍 （2012）以较高水平的专著深入研究了利益集团对美国政府决策、欧盟政策制定的影响，以及对中美、中欧的利益集团影响政府决策的内容进行了比较。

第三，利益集团影响公共政策的研究视角比较全面。国内学者不仅关注利益集团对公共政策过程的影响，而且也关注利益集团对不同领域公共政策的影响。这样的研究更具实用性，更有助于研究理论架构的夯实。

总之，在西方学术界已有的理论研究基础上，国内关于利益集团对公共政策影响的研究形成了以下主要观点。程浩（2003）指出，我国存在传统体制和市场化改革初期不规范体制中形成的既得利益集团，以及社会利益结构分化和重组后形成的自为性社会利益集团，发展尚不成熟的自为性社会利益集团在反映民意、整合利益、为政府决策提供信息等方面有所作为。陈尧（2005）指出，我国在尚未承认政治利益集团的背景下，缺乏明确的制度框架约束各种利益集团，也就提供利益集团平等谈判、博弈的良好法治环境，因此应关注弱势利益集团的政治参与与利益代表。杨光斌、李月军等（2008）认为利益集团是研究中国政治过程的一个重要切入点，其具有积极的利益表达作用，也具有因为表达结构不均衡而导致非均衡性利益分配等消极作用，国家应积极治理。杨帆、卢周来等（2010）提出我国利益集团迅速发展，但弱势群体没有形成组织化的利益集团，而且强势利益集团之间也没有公开的制衡机制，我国对于解决利益集团问题不能再回避。张振华（2012）、李琼（2017）提出利益集团显性化已成为我国经济社会发展过程中的突出现象，利益集团为了获取利益，不断翻新俘获政府的方式，导致行政腐败、高行政成本，因此利益集团的产生客观要求以一种新的社会管理方法来协调和化解不同集团间的利益分歧、矛盾和冲突。研究的主要观点代表着国内学术界对相关研究的整体认知，也是指导国家治理利益集团影响公共政策实践的重要依据。

（二）现有研究的不足

现有研究的不足主要表现在以下四个方面。

第一，研究尚处于初级阶段。社会科学研究的最终目的是找出社会现象的共性，发现因果规律，通过对研究成果的分析，建立有效解释、预测社会现象产生、发展与变化的理论，并将其用于指导人类社会实践的开展［5］。笔者发现，很多研究成果停留在经验总结阶段，多属于“教科书式的写作”［6］。虽然通过学者们多年的努力，关于利益集团对公共政策影响的理论框架基本建立，并开始对利益集团影响公共政策的主体之间的博弈机制进行探讨，但是，有关此课题更为深入的层面，如利益集团影响公共政策的评价和治理等，尚没有系统深入的研究。同时，该课题的研究方法单一，缺乏跨学科理论和方法以及理论和实践的综合，没有实质性的研究突破。

第二，缺乏背景及现状的研究分析。对此课题的研究，只有在清楚地了解我国利益集团产生和发展以及我国利益集团对公共政策影响的现状的情况下，才能有效地将我国实际与国外的学术成果相结合，推动国内研究的发展。从对研究样本的统计分析来看，仅有少量博士论文如陈水生（2010）、刘丽霞（2011）对利益集团的背景及现状、利益集团影响公共政策的背景及现状进行了较为深入的研究。

第三，理论和实践之间的融通不足。目前国内学术界对此课题的研究已达成了以下共识：利益集团对公共政策的影响有好的方面也有坏的方面。在现代市场经济条件下，利益集团的存在对公共政策和政治过程的影响是无法消除的，其控制的方法总括起来就是麦迪逊所说的“遏制与平衡”［7］。但是实践的具体内容和手段是十分复杂的，而国内学术界夯实理论的研究不能满足“遏制与平衡”的实践。另外，利益集团影响公共政策现象的紧密主体是政府和企事业单位，但是其对利益集团影响公共政策的研究甚少，仅占研究成果的5%。研究的主力军为高等院校（科研院所）和党校（行政学院），因此研究成果很难及时、全面、有效地运用到实践当中。

第四，研究方法单一，实证研究匮乏。科学的研究方法是形成科学的研究结论的有力保障，也是形成知识讨论必要的基础性平台［8］。已有的研究成果中83.7%是采用思辨研究方法，实证研究以及实证研究与思辨研究相结合的比较少。单纯地使用思辨研究方法，将会阻碍研究水平的进一步提高。

（三）未来研究的展望

1.利益集团对公共政策的研究在21世纪将更受国内外学者的关注。从2005年到2017年，研究成果呈整体增长趋势。习近平总书记在多次会议讲话中强调防止利益集团的形成，要保证公共政策制定、执行的公平公正，严肃党的作风建设。社会各界越来越关注利益集团对公共政策的影响。比如，由于房价持续走高，国家颁布各种房产政策基本上无济于事，于是大量学者开始关注房地产利益集团是怎样影响或绑架公共政策的，目的在于使民众加强对政府行为的监督，使政府自身更为注重行政规范，加强制度建设，防止“寻租”的出现，最终防止房地产利益集团对公共政策的渗透。

2.建立完善的利益集团对公共政策影响研究的理论框架，夯实理论基础，注重理论创新。对任何问题的研究都必须具有完善的理论框架，目前，利益集团对公共政策的影响已在基本概念、影响途径、影响因素等方面进行了研究，但是对背景及现状，影响模型的建构、制约机制的建立等方面研究不足。我们需要更多地研究并借鉴国外经验，结合国内的实际情况，建构完整的理论框架，夯实理论基础。另外，最为重要的是研究者应加强创新性的研究，不能只是对前人研究的总结和经验性的描述。

3.加强研究的实用性，体现学术研究的根本作用。不管是自然科学，还是社会科学、人文学科，其研究都是旨在提高人们对某一问题或事物的认识，提供知识基础，指导实践，推进社会的不断发展。对利益集团影响公共政策的研究不能只是从宏观上夯实理论基础，还必须加强研究的实用性，指导遏制强势利益集团对公共利益的损害，发扬利益集团对政治民主、政策科学等方面的积极作用。

4.注重研究方法的科学性、多样性，以及跨学科的研究视角。目前对此课题的研究大多采用思辨的研究方法，我们应摒弃这种单一、线性的方法论视域，以多元综合的方法研究当前利益集团对公共政策的影响问题。比如定性研究与定量研究、思辨与实证研究的结合、博弈思维、高级计量模型等方法的采用。同时，对此课题的研究不应局限于传统的政治学视角，还应广泛地扩展经济学、管理学、法学研究视角，保障利益集团对公共政策影响研究的科学性和规范性，促进我国社会经济的长足发展。