构建新型城乡关系 推动城乡一体化发展
——以河南省平顶山市为例

杜小红 王炳钦

近年来，河南省平顶山市把推进城乡一体化示范区建设作为引领全市促进城乡统筹发展、打破城乡二元经济结构、实现社会安定祥和的重要手段，在实现城乡产业发展、公共基础设施建设、公共服务与管理一体化方面进行了有益的探索。

一、推动城乡产业发展布局一体化

推动城乡一体化，要实现城乡产业发展布局一体化，把城乡产业发展纳入总体布局中统筹安排。平顶山市在推进城乡发展一体化示范区建设过程中，因地制宜，统筹部署城乡产业发展，基本实现了既互相联系，又互有特色的产业发展布局。以电子信息、高端装备制造为重点，着力培育高新技术产业；以观光农业、林果经济为重点，发展都市型农业，推进农业现代化；以商贸、物流、旅游为重点，发展现代服务业。

（一）发挥新型工业化的牵引带领作用

牢固树立工业强市意识，坚持新型工业化发展在城乡一体化建设中的牵引带领作用，强力推进产业集聚区建设，打造以中兴通讯为龙头的电子信息产业、以宝钢建筑为龙头的高端装备制造产业。把促进骨干企业做大做强放在突出位置，对投资规模大、发展潜力好、产业关联度高的企业，实行重点扶持，在企业用地、资金、税收等方面给予优惠，积极帮助企业申报相关工业发展专项资金。围绕信息化带动工业化，着力抓好企业信息化的试点和示范工作，积极推行以企业资源计划管理系统为主的综合管理信息系统。大力加强信息技术在传统制造业中的推广应用，提高传统产业的劳动生产率水平。

（二） 发挥都市型农业的支撑保障作用

以农业增效、农民增收为核心，着力优化农业生产结构，走农业生产标准化、农业模式生态化、农业主体组织化、农业经营产业化、农业耕作机械化的现代农业道路。

1.积极打造现代农业示范区。全力争取上级支持，力争通过3～5年的努力，把生态农业示范园区建设成为在全省有重大影响、在全市处于领先地位的现代高科技农业产业园，在园区实现“二集中、三提高”（土地集中、产业集中，土地产出效益提高、农民收入提高、群众生活质量提高）的目标。推进农业适度规模经营，进一步拉长“公司+基地（合作社） +农户”的产业化链条。

2.出台推进集体土地流转实施办法，加快土地承包经营权流转管理、服务和市场建设。搭建土地流转确权、登记、发证等土地流转平台，鼓励建立农村土地银行、合作社等组织，搭建农村土地流转平台，鼓励、引导和支持农业规模化集约经营。

3.着力提高农业科技水平。加强与农业科研院所合作，加大农业科技投入，每年引进并推广一批农业新品种、新技术、新材料。加强无公害、绿色、有机食品商标注册和品牌创建，全力打造优质农产品品牌。加大农业标准化示范区创建力度，推广农业标准化生产。加强农业科技队伍建设，大力开展新型农民培训，培养造就一批有文化、懂技术、会经营的新型农民。

（三）发挥商贸服务业的重要促进作用

以市场化、产业化、社会化为导向，全面提升服务质量和水平，提高三产服务业的比重。全面启动高铁站商业中心建设，形成网络体系完善、物流通道顺畅的城乡一体化商业区域。健全城乡金融服务体系，着力引导股份制商业银行、农业保险公司和农村商业银行等金融保险机构在新城区建立分支机构。鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务，创新农村信贷担保机制，扩大有效抵押范围，充分发挥民间资本在农村金融服务中的作用。按照“消费进社区，服务进家庭”的要求，不断提高社区综合服务水平。加快发展现代中介服务业，引导信息、咨询、法律、产权交易、科技服务等现代服务业向农村延伸。

（四） 坚持休闲旅游业发展的特殊补充作用

制定示范区旅游业发展专项规划，扶持激励旅游产业发展。培育农业旅游示范点和农家乐项目，以平鲁路沿线高效生态农业示范园区为载体，立足生态旅游，发展“农家乐”、特色旅游、休闲旅游。加快旅游配套服务体系建设，开发旅游纪念品和旅游食品、工艺品，发展旅游餐饮、住宿等配套服务，提升交通、购物、休闲、观光一体化水平。

二、推动示范区公共基础设施一体化

按照拉开框架、拓展城区、政策带动、城乡一体的要求，大力推进城市基础设施建设，增强区域辐射带动力，使交通、通信、供水、供电、供气、垃圾及污水处理等基础设施由新城区向农村延伸、覆盖，形成城乡共建、城乡联网、城乡共享格局，从而实现新城区公共基础设施城乡一体化。

（一）完善城乡一体化道路网建设

强化中心城区对外通行功能。打造以平安大道、未来路、湖滨景观路为重点的新城区与老城区的便捷联系通道，提升道路等级，高标准配套绿化系统；启动市区至宝丰快速通道（新城区段）的市政道路配套设施建设，尽快建成新叶宝路，加快推进商务中心区和宝丰产业聚集区连接带的市政主干路网建设，形成城区道路框架，近年全部建成通车；启动新城区至鲁山县城的鲁阳大道（新城区段）、宝丰至鲁山县城的市政道路改造升级工程，完善各类市政管网配套建设；远期开工建设连接新老城区的快速轻轨交通线。

完善新城区中心城区的基础设施建设。计划续建和新建基础设施项目57个，建设人行天桥与地下过街通道，逐步形成立体化、便捷化的主城区交通网络，全力推进社区背街小巷综合整治，促进主城区路网系统更趋科学合理，提高主城区畅通率，提升城市形象。

加快推进区、村公路联网工程建设。以构筑连接城区与各村交通公路网络为重点，大力实施农村公路联网工程，进一步提高农村公路通达覆盖面，实现乡（镇）及村级公路互联成网。建立完善大交通管理机制，实现城乡公交统一发展，实行农村客运班线公交化运营，形成城乡一体化公交运营网络。

（二） 建立健全城乡一体化供水运营体系

建立和完善城乡一体化供水管理办法。加快新城区焦庄水厂及供配水工程建设步伐；在完善水务管理体制。理顺管理关系的基础上，强化水资源管理，加快主干供水管网和沟通各供水区域的环网建设，形成“层次分明、布局合理”的城乡一体化供水管网，城市规划区范围内的主干供水管网与新建道路同步配套建设，新建供配水管网22公里；加快城乡地下水禁采限采和封深井步伐，逐步实现禁采限采地下水的目标，对符合条件的村庄全部纳入城市自来水网供水，加强用水管理，适时实行阶梯水价，促进节约用水，逐步实现城乡供水同网同价。

（三）加快城乡污水处理和防洪能力建设

加快新城区污水处理厂二期工程和污水收集管网建设，新建城市道路必须配套建设污水管线；进一步加大村庄改造建设污水管（沟） 力度，强化对农村生活污水和畜禽养殖废水的收集处理。加强区域防洪排涝能力建设，完善村庄防洪排涝设施运行机制，推进防洪排水渠体系建设，防止出现内涝。

（四）完善城市信息通信基础设施建设

以建设“智慧城市”为突破口，把示范区建设成“智慧城市”的先导区，统筹推进示范区运行管理数字化。整合现有各运营商的传输网络资源，推进传输网络的互联互通，实现传输网络资源共享，优化传输网络结构，扩大传输网覆盖空间，提高传输容量，积极使用先进传输技术建设适合全业务经营的高效宽带城域传输网，推进光纤宽带接入网建设和普及延伸，提升3G网络覆盖面和服务质量，推动4G网络基础设施建设，全区实现行政村通光纤、自然村通宽带，无线高速网络全覆盖。

（五）加快农村环卫基础设施建设

完成镇（乡）级垃圾中转站建设工作，完善垃圾收集运输系统。建立健全农村生活垃圾收集、转运工作机制。积极探索和实践城乡垃圾无害化、减量化、资源化管理工作，全面实行生活垃圾分类收集工作，进一步降低城乡生活垃圾处理成本；实施村庄环境综合整治。加强农村污染源综合治理，继续推进农村改厕，深化畜禽粪便无害化处理和资源化利用，进一步提高秸秆综合利用率。

（六） 推进其他公共基础设施建设

积极推动实施天然气入村工程，加快天然气管网建设，有条件的村达到天然气入户要求的，确保供气的可靠性和安全性，结合农村公共服务设施合理布局建设加气站站点，为村民服务；完成电缆沟铺设工程20公里，推进电力设施体系建设，改造升级农村老化设备及线路，进一步提高农村供电可靠性；中心城区推进集中供热管网扩建工程（西环路—龙翔大道），保证新建农民安置小区供热需求。

三、推动示范区公共服务一体化

以完善农村公共服务投入机制为重点，加快劳动就业、教育、医疗卫生、文化体育、社会保障等基本公共服务向农村延伸，逐步缩小城乡公共服务差距，尽快消除城乡公共服务二元结构，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续发展的基本公共服务体系，在全市率先实现城乡公共服务一体化、均等化，让生活在这里的城乡居民共享改革发展的成果。

（一）推进城乡劳动就业一体化

推进城乡就业政策扶持。实行城乡平等的就业创业制度，按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的工作原则，赋予进城农民工、失地农民与城镇居民平等的就业权利和同等的公共就业服务。职业介绍补贴、培训补贴、失业保险、工伤保险和小额担保创业贷款等扶持政策，城乡一个标准，推行到位。

推进城乡创业就业培训。加强职业技能培训基地建设，依托市技校、各定点培训机构，形成职业技能培训组织体系，强化城乡一体的职业技能培训。城乡居民经过创业培训后，取得创业培训合格证的，都可以向区创业就业服务中心申请不超过10万元、贷款年限为2年的小额担保贴息贷款进行创业。

推进城乡人力资源服务平台建设。建立以区级人力资源服务平台为中心、镇（街道办） 劳动保障所为重点、村（社区） 劳动保障服务站为基础的三级人力资源服务网络，实行城乡统一的公共就业服务。对所有有就业愿望的城乡劳动力，提供平等的就业服务，并实行城乡统一的人力资源就业失业登记制度。建立完善城乡统一的就业失业统计登记标准，对城乡登记就业和失业人员实行动态管理，开展统一的就业服务。

（二） 推进城乡教育一体化

加快谋划平顶山市职教园区规划建设，实现职业技能教育培训集中布局、规模发展。推进农村学校整合改建工作，促进教育资源均等化，实现城乡学生生活经费标准一致，实行城乡学校校长、教师轮岗交流机制，提高农村小学办学条件，农村教学设施设备配置逐步达到城市标准。

（三） 推进城乡医疗卫生一体化

加强基层公共卫生和基本医疗服务体系标准化建设，完善以三级医院为龙头，社区卫生服务中心、乡镇卫生院为枢纽，社区卫生服务站、村卫生室为网底的三级医疗卫生服务体系。加大对村卫生室和社区卫生服务站的建设投入。36个村级卫生室全部按照建筑面积140平方米、工程预算15万元（其中5万元为中央财政补贴资金） 的标准进行改建，同时提升医生技能水平，扎实做好健康知识普及和村民体检等公共医疗服务工作。

全面开展12类基本公共卫生服务项目，农村居民电子健康档案建档率达到90%以上，重点人群健康管理率达到80%以上，实施信息化规范管理。建立和完善以城市医院为骨干、以乡镇卫生院为基础的城市医院对口支援农村网络，形成长期稳定的对口支援和协作关系。

（四）推进城乡社会保障一体化

推进新农合与城镇居民医保并轨运行。解决村医纳入定点、慢性病种类增加、基层医院报销比例增加、门诊统筹方法改变、非定点医院报销等问题，建立新型城乡居民合作医疗制度。提高城乡居民基础养老金补贴标准，统一低保、优抚等对象补贴标准，实现城乡均等化。提高农村低保标准，提高农村高龄老人生活水平，落实城乡高龄津贴；提高农村优抚对象抚恤补助标准，按照城市标准执行；提高五保供养标准，提高农村居家托养护理补助标准，按城市标准执行。

（五） 推进城乡文化服务一体化

市博物馆、市文化艺术中心免费向群众开放，丰富群众文化生活。依托综合文化服务中心活动场所，开设农村道德大讲堂，弘扬传统文化，开展“孝悌忠信礼义廉耻”等传统文化教育，提升群众文明素质；开展电影放映等流动文化车下乡服务活动，每村培育建设一支具有传统文化特色的文化艺术队伍，定期开展多种多样的文化活动，促进乡村特色文化发展。

（六）推进党群综合服务一体化建设

以党员群众综合服务中心（站） 建设为抓手，加强基层服务型党组织建设，构建区、镇（街道办）、村三级党员群众综合服务体系，利用现代信息技术，为党员群众提供一站式、多功能、全程代办式的优质服务。在社区（村） 推行为民代办服务，为群众代办社保、低保、户籍、计生等各类证照。推行村干部轮流值班制、社区干部错时上班制、党群服务站工作人员驻站制等工作制度，公开干部联系方式，畅通服务群众的“最后一公里”，为党员群众提供优质高效的服务。

四、推动示范区公共管理一体化

坚持以科学发展观为指导，围绕城乡公共管理一体化的总任务目标，以统筹发展为基础，以体制机制创新为动力，通过农民安置小区建设、城乡社区建设、公共管理服务体制建设和治安防控体系建设等一系列措施手段，将城市管理服务向农村延伸，逐步构建与经济发展相适应的和谐城乡管理体制，使城乡经济社会融为一体、城乡居民融为一体，实现城乡共同繁荣。

（一）推进“村改居”工作

按照村民自愿、依法操作、逐个进行、以人为本的原则，制定村改居规划，推动“农村向城市，农民向市民”的转变。条件成熟的及时进行“村改居”，纳入城市社区管理。完善社区管理配套设施，提升城市整体管理水平。

（二） 推行城乡一体化社区管理

按照城市社区管理建设标准，加快推进37个行政村的社区创建工作。统一实行社区网格化管理，建立统一的城市社区数字化平台，将社区合理划分为若干网格，每个网格内居民约300户，人口约1000人。每个网格选出网格管理负责人，形成以居民委员会—网格管理小组—楼栋长为线条，以社区党支部为核心，社区警务室、辖区单位、业主委员会、物业公司积极参与的条块结合社区管理模式。通过加强对单元网格的部件和事件的巡查，建立监督和处置互相分离的工作机制，将过去被动应对问题的社会管理模式转变为主动发现问题、解决问题的新模式。

（三）构建社会治安防控体系

深化综治基层基础建设，规范镇（街道办）综治维稳工作中心运行机制，建立统一规范的村（社区）综治室，不断扩大和延伸综治组织的覆盖面。推进社会治安防控体系建设，壮大治安巡逻队伍，建立城乡治安巡防网络，实现城乡治安监控全覆盖。实施城乡社区警务战略，加强社区警务室建设，配备社区专职警力，实现“一村（社区） 一警”，建立群防群治组织和群众性义务巡逻队，填补治安防控盲点。

（四）施行城乡精细化管理

整合城管、食品药品安全监管、应急管理等力量，建立区、镇（街道办）、村（社区） 三级管理网络，构建管理、监督、执法“三位一体”的社会管理新体系。持续推进“双创”工作，推动社会管理向农村（社区）延伸。开展城乡市容卫生、市容市貌、道路交通、违章建筑、裸土地面、建筑市场、物业管理综合整治行动，推行卫生保洁和公用设施精细化管理，建立城乡一体的城管队伍，统一执法程序和标准，增设农村环卫设施、设备，发挥“数字城管”优势，打造城乡一体的城市新面貌。按照城市标准对农村地区的食品药品进行安全监管,让群众吃上安全食品，用上放心药品。积极构建区、镇（街道办）、村（社区）三级应急队伍体系，提高应急资源统筹和共享水平，全面提升应对突发事件的综合能力。

背景资料

河南省平顶山市新区于2011年11月经省政府批准成立，2013年12月更名为平顶山市城乡一体化示范区，规划面积约295平方公里（含白龟湖水面和生态保护用地99平方公里）。行政区划涉及新城区4个镇（街道）、新华区3个镇（街道）、湛河区4个乡镇（街道）、宝丰县城及其4个乡镇（街道）、鲁山县4个乡镇，常住人口35万人，城镇化率68.5%。功能定位为“三区一中心”，即城乡一体化先行区、产业转型升级先导区、对外开放示范区、豫中南综合交通枢纽和物流中心。空间分布为“一带两轴三心四区五廊”：一带为串联一体两翼的中心发展带，两轴为新城主轴和宝丰发展轴，三心为新城中心、宝丰中心、高铁中心，四区为山前分区、新城分区、滨湖分区、宝丰分区，五廊为沿香山路-安亭路、鲁阳河、冬勤路、梅园路、未来路分布的5条南北向连接山水的重要生态廊道。

截至2017年底，示范区建成区面积33.5平方公里，累计完成固定资产投资1023亿元。2017年完成地区生产总值228亿元，完成地方公共财政预算收入10亿元，完成固定资产投资175亿元，社会消费品零售总额达到59亿元，居民人均可支配收入25470元。