城镇化背景下的城市财政结构比较研究

施雨

摘 要：城市财政在城镇化过程中起到了引导的作用，也体现了政府职能的转变。比较2007-2014上海和重庆的城市财政结构的特点，研究发现上海城镇化水平高，财政收入主要来源于税收收入贡献，财政支出支持科学技术水平的提高和社会生活的保障，而重庆的财政收入对于土地财政的依赖较大，城市财政支出主要用于城镇化中期的基础设施和经济建设。这样的财政结构差异，源于处于城镇化和经济发展的不同时期，也与城市自身的资源禀赋有关。

关键词：财政结构；土地财政；产业结构；城镇化

中图分类号：F23 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.24.044

1 前言

改革开放以来，中国经历了经济转轨、高速城镇化，经济增长和城镇化的本质一致，制度有效性和资源禀赋是影响其发展的重要因素（陈旭和赵民，2016）。目前我国发展进入新常态，但对于经济增长和城镇化的需求不会改变。城市政府职能是满足城市社会的共同需要，保证城市社会、经济和环境持续有效发展，而城市财政是为实现政府职能服务的，其职能范围随着政府职能转变而转变（董利民，2011）。财政是政府推进城镇化的重要手段，也是城镇化推进途径的物质基础、体制保障与监管手段（孙德超和周冰玉，2014）。中国的财税体系在此期间经历了重要的改革，对城市财政产生了深远的影响，开启了土地财政的大门（段国旭，2009）。城镇化与财政收支存在协同关系（余红艳，2008），中国城镇化迅速，但发展过程中城镇化水平存在明显的空间差异，呈现出“东高西低”的格局（秦佳和李建民，2013），所以中国城市财政的时空差异也是值得探讨的话题。本研究分别选取东部和西部具有代表性的城市—上海和重庆，对比研究城市财政收支结构，并分析其与城镇化、经济结构的关系，试图为未来的城市发展及财政结构优化提供依据。

2 研究区域与方法

2.1 研究区域

上海、重庆是我国的两个直辖市，分别位于中国的东南沿海以及西南地区（图1），具有经济发展快、市场化程度高的特点。上海地处长江入海口，是国家中心城市、首批沿海开放城市，是中国重要的经济、交通、科技、工业、金融、会展和航运中心，也是中国大陆首个自贸区所在地；重庆是中国中西部唯一直辖市，也是面积最大的直辖市，农业资源丰富，工业发达，是中国西部的重要金融中心。但两个城市地理位置不同，城镇化进程不同，产业结构以及发展模式也存在差异，可能具有不同的财政结构。

2.2 数据来源

数据来源于中国国家统计局网站（来源）主要城市的年度数据、《上海统计年鉴》、《重庆统计年鉴》，考虑到统计口径时间差异以及部分数据缺失，分别选取上海市、重庆市2007-2014年的GDP数据、财政收入、财政支出数据进行分析。财政收入（一般预算收入）分为税收收入和非税收收入，税收收入又可根据《中国政府间财政关系图解》分为中央地方共享收入和地方固定收入（资源税由于来源不明无法判断，且份额较小，在本文不考虑）。财政支出根据政府职能结构分为行政支出、科教文卫支出、经济建设支出、社会保障支出。土地财政数据来源于2007-2014年的《中国国土资源年鉴》。

3 研究结果

3.1 公共财政收入与支出结构比较

3.1.1 财政收入结构

城市财政的收入分为预算内收入以及预算外收入，其中预算内收入又可分为税收收入和非税收收入，税收收入按照是否需要上交中央政府分为共享税收和地方固定收入。

（1） 一般预算收入构成。

从2007-2014年，两市的财政收入都呈增加趋势，其中上海财政预算收入明显高于重庆（图2）。2007年上海财政预算收入是重庆的4.69倍，而在2014年为2.39倍，说明2007-2014年期间，两个城市的财政收入差距在减小。同时，从税收收入占一般预算收入的比重来看，上海的税收收入占比达到90%以上，2007-2014，上海税收收入占比由95.23%下降到92.01%。而重庆税收收入占比低于上海，在60%左右上下波動，变化不大。

（2）税收收入及非税收收入构成。

税收收入也可以划分为与共享收入和地方固定收入（图3）。共享税收包括增值税、企业、个人所得税以及资源税（海洋石油资源税为中央收入），上海的共享收入与地方固定收入几乎持平。而重庆的地方固定收入占比约70%，从2007年至2014年呈增长趋势。

从税收结构来看，2012年后上海的税收结构发生了变化，营业税份额下降、增值税比例上升（图4a）。2012年上海开展营业税改征增值税试点，对于税收结构具有调整作用，也导致了共享收入比例的提高（图3）。重庆的营业税占比高于上海，但也有下降的趋势，两个直辖市的土地增值税都呈持续上升状态，体现了城镇化中土地和房地产市场对税收的贡献增大。从非税收收入结构（图4c，4d）可看出，上海及重庆的行政事业性消费收入占比较大，但有下降趋势，同时国有资源（资产）有偿使用收入比例不断上升。

3.1.2 财政支出结构比较

本研究中，城市财政支出按照政府职能划分为科教文卫支出、经济建设支出、社会保障支出、行政管理支出。从图5可看出，上海、重庆的财政支出结构中社会保障支出占比最大，体现了政府的社会服务职能。上海的科教文卫事业投入比例大于重庆，从23.90%增长至26.59%，增幅较大，而重庆增长了0.9%，增幅较小。科教文卫投入中，两个城市教育投入占比相近，但上海的科学技术投入比例高于重庆。经济建设方面，由于2007-2010年缺乏资源投资数据，2011年占比的突然增加原因可能为统计误差。两个市的行政管理支出都有所下降，其中重庆的下降幅度更大，体现了行政效率的提高和反腐倡廉的成果。

3.2 土地财政分析

3.2.1 土地出让情况比较

从图6可看出，重庆的土地出让面积大于上海，但是单位面积成交价格较低。重庆市的土地出让面积在2008-2013年持续上升，而上海的土地出让面积整体呈波动下降趋势。用单位面积成交价衡量，2007年上海平均成交额为17百万/公顷，而重庆为6百万/公顷。2007-2013年，重庆和上海的单位面积土地成交价格持续上升，其中上海的增加速率较高。

3.2.2 与土地相关的税收财政

当前我国土地房产税收体系中，与土地直接相关的有：城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税，房产税间接相关，也纳入考虑（顾纯俊，2012），这五种税收都属于地方固定收入。2007-2014年，重庆和上海的土地相关的税收收入不断上升，至2014年上海土地相关的税收收入占地方固定收入的33.16%，重庆达到40.14%（图7）。虽然上海土地相关的税收收入总量高于重庆，但是在地方固定收入中占比较低。

4 讨论

4.1 土地财政与税收财政的关系

有学者将土地财政分为狭义和广义，狭义的土地财政指政府通过买卖使用权获得土地出让金，分税制改革以来，土地出让金收入已经成为地方政府重要的财政收入来源，属于预算外收入（杜雪君等，2009）。广义的土地财政不仅仅包含土地出让金，还包括政府出让土地带来的直接或者间接的税收收入提高、低价吸引投资，带动当地经济发展等（许凤丽，2011）。

本文讨论的土地财政的是广义的土地财政。通过分析，我们可以看出税收是两个城市主要财政收入来源，同时上海、重庆与土地相关的税收收入占总税收收入的比例不断上涨，重庆土地财政与税收收入有着更明显的协同关系，可以认为其对于土地财政更加依赖。中国的土地财政发展源于1994年分税制的实施，使得税收收入大部分被中央财政收入，造成了当地政府财政收支不平衡，政府财权与事权的不匹配，政绩考核压力使得政府官员不得不获得预算外收入来进行城市建设，中国土地双轨制、政府对于土地供给的垄断为政府这种行为提供了便利（刘红梅等，2008；许凤丽，2011；张青和胡凯，2009）。土地财政短期内可以拉动经济增长，直接或者间接的带动政府税收收入的增长，但不是长久发展之计。

4.2 财政收支结构与产业结构的关系

由图8可看出，我们发现上海第三产业发展迅速，在2014年占比达到了64.82%，占据主导地位，其次为第二产业，第一产业占比微乎其微。重庆产业结构以第二产业为主导，其次为第三产业，第一产业虽然占比最小，但仍然高于上海。但从2011年开始，重庆的产业结构中第二产业比例下降，第三产业增长到与第二产业持平，而第一产业比重不断下降。

重庆市农业资源丰富，但是农业对财政的收入贡献较低，同时丰富的农业资源也为政府发展土地财政带来条件，相关研究显示政府有用城镇化补贴工业化的行为，即为了经济发展低价提供土地给工业企业，吸引外资等（顾纯俊，2012）。重庆第二产业占比高、土地出让面积大、土地出让价格低，就有可能是这种情况，而上海的产业结构向以第三产业为主转型，对土地财政的依赖减少。

财政支出中，上海的科教文卫事业投入比例大于重庆，尤其是科学技术投入。重庆在经济建设方面及农业投入大于上海，可以体现了重庆与上海的不同城镇化发展阶段以及自然资源禀赋。政府的财政支出结构体现政府职能转变（孙德超和周冰玉，2014），重庆对于农业支出的减少，说明政府对于经济增长的需求大于对农业发展的关注。

4.3 财政收支结构与城镇化的关系

从人口城镇化的指标来看，上海市的城镇化水平总体高于重庆，城镇化速率放缓，而重庆城镇化速率较快（图9）。

城市产生和发展的初期，城镇化水平较低，城市财政的规模也有限，承担的事权也相应地少一些。在城市发展中期阶段，城市人口的增加、工业化程度提高，带来了经济增长和财政收入的增加，财政支出也会用于刺激经济发展，同时城市发展对于公共产品和服务有了更高的要求。进入平稳阶段后，城市运行层次的公共产品需求相对稳定，而对文化和娱乐设施、产品和服务等城市服务方面的需求有所提升（许梦博，2006）。重庆正处于城市发展中期，发展需要城市财政的支持，财政功能以经济建设为主，所以产生了对土地财政的依赖，同时城镇化过程对于土地的需求，进一步推动了土地财政的扩大。而上海城镇化趋于平稳，各项指标变化都不大，财政支出更多的投入科教文卫、社会保障方面，由于土地资源紧张，地价高昂，更多的城镇化发展将基于存量，财政收入也将源于第三产业。

城镇化的核心要素是经济结构，新型城镇化背景下，财政应引导地方政府以当地产业发展为基础，综合考虑资源和环境的约束，按照经济和社会协调发展的要求，控制城镇化建设的步伐，而不是单纯依靠城镇化的需求来调节财政结构。

5 结论

在城市发展过程中，上海和重庆财政收支的总量不断扩大，但是结构上存在差异。2007年至2014年，上海的财政收入高于重庆，上海财政收入以税收收入为主，结构趋稳，重庆财政收入中税收收入占比相对较低且变化幅度大。财政支出方面，两个城市的结构形态相似，但上海的科教文卫投入占比高于重庆，重庆在经济建设方面投入较大。重庆市的土地出让总面积高于上海，并呈上升趋势，上海的土地出让呈减少趋势，但是单位面积价格远高于重庆。两座城市在土地财政收入不断上升，其中重庆对土地财政的依赖更大。

上海和重庆的财政结构差异，源于城镇化和经济发展的不同時期与城市自身的资源禀赋。上海城镇化趋于平稳，土地资源紧张，财政收入更多依赖第三产业，财政支出更多的追求城市服务功能。重庆正处于城市发展中期，自然资源禀赋良好，产业结构以第二产业为主，财政收入对土地和土地财政比较依赖，财政功能以经济建设为主。

城镇化的需求侧刺激只能满足短期内的快速发展，城市发展需要响应供给侧改革的要求，进行合理的长期规划。新型城镇化背景下，地方政府应当以当地产业发展为基础，综合考虑资源和环境的约束，利用财政结构来调节经济结构和协调社会发展，科学合理的实现城镇化建设。

参考文献

[1]陈旭，赵民.经济增长、城镇化的机制及“新常态”下的转型策略——理论解析与实证推论[J].城市规划，2016，（01）：9-18.

[2]董利民.城市经济学[M].北京：清华大学出版社，2011.

[3]杜雪君，黄忠华，吴次芳.中国土地财政与经济增长——基于省际面板数据的分析[J].财贸经济，2009，（01）：60-64.

[4]段国旭.城镇化进程的财政动力研究——兼论城镇化率与财政收入占GDP比重的关系[J].财政研究，2009，（01）：42-45.

[5]顾纯俊.财政分权下地方政府“土地财政”规模估算及其成因分析[D].上海：复旦大学，2012：70.

[6]张青，胡凯.中国土地财政的起因与改革[J].财贸经济，2009，（09）：77-81.

[7]刘红梅，张志斌，王克强.我国土地财政收入研究综述[J].开发研究，2008，（01）：141-144.

[8]秦佳，李建民.中国人口城镇化的空间差异与影响因素[J].人口研究，2013，（2）：25-40.

[9]孙德超，周冰玉.促进城镇化发展的城市财政支出改革研究[J].城市发展研究，2014，21（2）：5-7.

[10]许凤丽.财政分权对土地财政影响的实证分析[D].上海：复旦大学，2011：47.

[11]许梦博.城市财政支出的国际比较及启示[J].理论探讨，2006，（05）：92-94.

[12]余红艳.城镇化发展与财政政策相关关系的实证分析[J].统计教育，2008，（11）：60-64.