供给侧结构性改革背景下卫生与健康领域科技创新的政策研究

吴群 向静 宁德斌

由于一般性要素的经济红利趋于收敛，以创新为主题的供给侧结构性改革聚集于要素与市场的重组，科技创新成为经济增长的新动力之一。自熊彼特创新理论以来，科技创新一开始就打上了经济性逻辑的烙印，宏观层面上的科技创新成为国家社会经济发展的优先战略，微观层面上的科技创新成为提升企业绩效的关键因素。对照供给侧结构性改革理论，卫生与健康领域供给侧同样存在着供需不匹配、供给质量不高等类似的问题，但是卫生与健康领域的问题成因又与经济领域的问题表现出不同的特点，其改革目标不能简单地套用经济性逻辑。那么，如何创新卫生与健康领域科技政策，促进科技创新，化解该领域供给侧结构性问题？如何促进供给质量的改善，以更好地满足多元健康需求，实现“生命全周期”、“健康全过程”管理的目标？这些成为该领域改革的重要议题。为此，本文从供给侧结构性改革的视角，探讨卫生与健康领域科技创新的政策逻辑。

1 卫生与健康领域供给侧改革及科技创新需求

1.1 卫生与健康领域供给侧改革的现存问题分析

目前，供给质量不高已经成为卫生与健康服务领域最为突出的问题。

1.1.1 卫生与健康服务技术资源集中化趋势明显

首先，分析历年数据可见，卫生与健康服务技术资源集中化趋势较明显，在总体医院卫生技术人员数占比及医院床位数占比逐年提升的情况下，基层医院此两项数据显示出逐年下降的趋势。见表1。另外，2010年～2016年，全国卫生技术人员增量为257.8万人，其中，医院增量为197.7万人，占总增量的76.7%，全国床位数增量为262.3万张，87.8%分布于医院，54.9%分布在公立医院。这些数据进一步表明，卫生与健康服务技术资源集中化趋势还在持续，高和荣将这一现象解释为公立医院的“虹吸现象”[1]。

1.1.2 过度医疗现象还比较普遍

自罗默效应发现以后，卫生经济学家一直在描述和探寻医生诱导需求的存在性及其机理，在国内为数不多的报道中，王俊等[2]的研究证实了这一现象的存在。过度医疗作为一种技术运用不恰当的行为，有3种主要形式。

第一，过度提供药物、检查、治疗服务。尽管过度医疗的成因非常复杂，但不可否认，过度医疗已经成为医疗服务中的普遍性问题，美国每年2兆美元的医疗费用中，至少有30%花在了不必要的、甚至是有害的治疗上[3]。

第二，以住院服务替代门诊服务。2010年以来，入院人次增长率一直高于总诊疗人次增长率，也就是住院服务利用的增长明显快于门诊服务利用的增长，诊疗人次/入院人次比持续下降，如图1所示。

第三，住院时间较长。将我国医院出院患者平均住院日与美国进行比较，可以发现，指标值明显偏高，如图2所示。

1.1.3 卫生与健康服务技术单一

卫生与健康服务技术单一在卫生服务系统表现为重大疾病防治需求难以满足，恶性肿瘤、心脑血管疾病等重大疾病已经成为我国居民的健康杀手，也导致全社会的沉重经济负担，《中国慢性病防治工作规划（2012-2015年）》指出，“慢性病导致的死亡已经占我国总死亡的85%，导致的疾病负担已占疾病总负担的70%”。卫生与健康服务技术单一在卫生服务系统的另一表现为重治轻防，从卫生总费用的机构流向法的角度，我们可以看到，用于公共卫生机构的费用占比明显低于医疗机构和药品零售机构，如表2所示。

表1 2010年～2016年我国卫生人力资源和床位层级分布及变化情况 (百分比，%)

图1 2010年～2016年我国门诊、住院服务供给变化趋势

图2 1980年～2012年我国和美国医院平均住院日的对比

卫生与健康服务技术单一在健康服务业表现为健康管理与促进服务业发展相对不足。2015 年湖南社会健康服务仅占整个健康服务的0.65%，老年人、残疾人养护服务仅占0.03%[6]。

1.2 卫生与健康领域供给侧改革面临的科技创新约束

一般意义上，供给侧改革是制度和要素的重组，科技作为新的生产要素具有重要意义。卫生与健康领域的科技创新其目标、路径必须与健康服务宗旨紧密关联，而在这一点上，我们还面临诸多制度性约束。

1.2.1 医疗制度的约束

我国现行医疗制度至少在3个方面对卫生与健康服务科技创新形成了约束。一是医疗服务市场的无序竞争，造成了对高科技的社会迷信、管理迷信，也造成了医疗资源和技术资源的集中和垄断；二是药品、器械流通秩序的混乱与不正当竞争，造成了药械领域创新动力不足，由于创新成本很高，风险较大，企业更愿意选择成本较低的运营模式，国内药品研发投入低。国内制药企业每年新药研究投入只占销售收入的1%左右，远低于国外药品生产企业15%～20%的研发投入水平；三是卫生与健康绩效机制，引导卫生与健康技术资源集中于医疗服务领域，造成健康服务新兴业态的技术资源不足，创新基础不强。

1.2.2 支付制度的约束

支付制度至少在两个方面形成了对卫生与健康领域科技创新的约束。一是后付制造成了对医疗技术的服务依赖和过度使用；二是以医疗为支付依据，约束了基本健康服务的科技创新，缺乏引导居民健康行为的机制，不能促进健康“关口前移”，不能支持区分不同类型疾病，如慢性疾病、疼痛、创伤性疾病等的精准健康服务。

1.2.3 卫生与健康科技政策的约束

卫生与健康科技政策至少在两个方面对科技创新形成了约束。一是科技资源分配影响适宜技术、养生保健技术的创新发展；二是“前端健康服务”科技成果转化困难，对适宜技术需求的满足缺乏足够的科技创新动力。

1.3 推进卫生与健康领域供给侧结构性改革的科技创新需求

卫生与健康领域供给侧结构性改革对科技创新提出了新的要求，当前，科技创新的主要需求体现在以下几个方面。

1.3.1 重大疾病防治的技术需求

慢性病不仅是经济负担，也是广大城乡居民的身心之痛，严重影响着居民的幸福指数，成为小康社会建设的重大障碍。面对这一形势，无论从健康投资的理论角度，还是从缓解疾病身心危害的社会学视角，加快医学科学的科技创新，是当今社会的共同要求。

1.3.2 适宜技术的开发与应用需求

适宜技术有3个层次的含义：一是面向基层的技术；二是面向连续性服务的技术；三是技术应用的恰当性。基层卫生从疾病预防控制来看，主要是常见疾病的诊治与预防，特别是慢性病的社区管理。开发简便易行、安全可靠的诊疗技术，特别是远程诊疗与中医药技术，以满足基层卫生服务功能，不仅是基层卫生机构的需要，也是城乡居民的需求。从连续性服务来看，能够对居民健康状况进行动态监测、实现医疗卫生机构与居民适时互动的技术需求迅速增长。技术应用的恰当性是针对医疗卫生领域普遍存在的过度医疗而言，医学技术进步在解决重大疾病诊治方面取得进展之外，也造成了医学对健康的负面影响。

表2 2000年～2015年我国卫生总费用分布情况（机构法，%）

1.3.3 卫生与健康服务对支撑行业的技术需求

重大疾病防治离不开药物的创新，适宜技术的开发离不开简便易行的技术手段的开发，然而，我国药品和医疗器械行业在影响产业发展大局的核心技术、关键技术领域总体上创新不够，在药品市场上，以初级产品出口和仿制为主要技术特征，在医疗器械市场上，国内医疗卫生机构的中高端设备以进口为主，进口产品占总装机容量的90%以上。

1.3.4 卫生与健康服务对相关行业的技术需求

由于疾病发生不再仅仅是生物性原因，甚至在某种意义上，社会性因素成为致病最主要的因素，卫生与健康服务供给侧结构性改革要求突破单纯的生物学观点，构建社会协同健康机制，由此产生了对相关行业的技术需求，比如健康食品的开发、休闲健身运动技术、老年医护养结合技术、社会行为干预技术等。社会协同机制也对相关部门的管理提出了新的技术要求，除了信息化水平提高之外，科学决策的辅助技术也成为重要的领域，如医疗保险支付、价格管制、行业监管等。

2 卫生与健康领域科技创新政策分析框架

2.1 科技创新理论

熊彼特及其追随者认为，企业是技术创新的主体，并将企业家定义为技术创新活动的人格化。弗里曼的进一步研究发现，企业和企业家创新作用的活动是国家制度安排推动的，国家通过科技政策安排的创新系统是“一种在公、私领域里的机构网络，其活动和行为启发、引进、修改和传播新科技”[7]，这样，才能使整个国家的科技创新取得更好的绩效。

无疑，科技创新和高科技产品能给企业及社会带来高额价值和利润，也深刻地改变了社会生活形态。但是，科技创新，特别是与公共领域相涉的领域，一直以来充满争议，其本质是科技创新的价值冲突，因此，科技创新政策的公共价值考量成为科技创新理论的重要组成部分，当前中国科技创新政策必须体现创新驱动发展、科技管理改革的新形势和新要求以及多元目标融合的时代特征。

2.2 卫生与健康领域科技创新政策目标模型

2.2.1 卫生与健康领域科技创新政策的两难选境

人们不会忘记，医学科技创新对第一次卫生革命所作出的巨大贡献，杀菌灭虫、预防接种和抗菌药物的发明，足以使医学科技傲立于世人，同样，现代医学科技的每一个进步都给处于困境中的人们以希望，或者提升了医疗服务的安全性和有效性。然而，卫生与健康领域科技创新面临着两难困境：一是科技创新的社会成本约束。我们知道，科技创新复杂，这使得科技成果具有极高的成本，在遵循经济性逻辑的科技领域，这些成本主要通过市场得到补偿，而在公共性相涉的领域，往往会受到社会成本的约束。以美国为例，美国是医药领域新技术、新仪器设备、新耗材和新药品的最迅速使用者和最广泛使用者，也因为如此，生物医学技术作为高昂医疗费用的重要成因，带来了严重的社会负担，按照经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）统一口径比较，2016年美国卫生总费用占GDP比重为17.2%，法国为11.0%，德国为11.3%，加拿大为10.6%，英国只有9.7%[8]。我国“看病难、看病贵”问题的形成与发展过程中，伴随着大型医疗设备，特别是高精尖设备和仪器的大量购置、国外专利药的大量使用和大型公立医院的扩张。二是医疗刚性需求下科技创新的激励约束。医药领域的科技创新面对的是医疗服务的刚性需求，更容易实现临床转化应用，不仅能够降低市场风险，而且能够让创新成果获得较稳定的经济回报，创新主体形成了对医疗科技创新的特殊偏好，而相关领域，如适宜技术、健康相关行业技术开发难以得到充分的政策支持，从而造成总体上创新动力不足。

2.2.2 卫生与健康领域科技创新政策目标模型

在健康中国的背景下，面对着四期叠加的健康需求压力，包括：疾病转型期、老龄化加速期、中等收入期、社会（保障）转型期，这就需要卫生与健康领域科技创新的政策目标应当是多元目标融合的协同模型，既要体现健康中国的要求、国家创新驱动的要求，也要体现科技创新与技术升级的要求，还要体现供给侧结构性改革下经济发展的要求，更要体现社会发展的要求。因此，科技创新政策模型是政治、经济、科技、社会多元价值的统一。政治意义上，科技创新应当致力于全民健康目标的实现，促进健康公平；经济意义上，既要寻求成本－效果更优的干预手段与干预策略，也要促进健康产业的有序发展，实现基本健康服务与非基本健康服务的有机衔接；科技意义上，既要推进重大医学科学问题的解决，也要推进适宜技术的发展与应用；社会意义上，要以科技创新推动全民健康行动，推动健康融入各项政策之中，贯穿于生命全周期、健康管理全过程。如图3所示。

2.2.3 卫生与健康领域科技创新的政策思路

首先，要重点推进重大前沿医学科技创新。在慢性疾病成为当今社会最主要的健康威胁的时候，已有技术尚不能满足社会对疾病防治的要求，迫切需要实现新的突破，化解疾病给人们生命财产造成的巨大风险，同时，生物医学技术的创新与发展有着强大的产业关联性，通过科技创新满足高端非基本医疗服务，对于促进健康产业的中高速增长具有重要意义。从重大疾病防治来看，比如培育和发展干细胞存储、抗体和诊断试剂研发生产、干细胞基础应用研究以及干细胞临床移植和治疗，发展治疗性基因工程药品、单克隆抗体等药物；开发和培育对预防、诊断和治疗恶性肿瘤、神经类疾病等重大疾病有显著疗效的药品和新型疫苗；开发新机制和新靶点等抗体药物；研发抗恶性肿瘤、有效治疗心脑血管疾病、糖尿病等重大疾病的新药等等。在高端非基本健康服务领域，开发医学美容、抗衰老等新型技术与药物、健康食品等。

其次，要积极发展智慧诊疗技术。智慧诊疗技术本质上是医学技术手段的创新，当然其必须遵循生物医学科学的规律。智能化的意义在于：其既可以为生物医学科学的理论与应用创新提供更加精准和有效的研究方法与手段，也可以延伸技术服务的范围，将传统的医学服务在空间上拓展到医院以外，深入到社区和家庭，拓展到过去所不能及的技术领域，如微创等，在时间上拓展到动态地监测服务对象的生命特征。不论是辅助临床决策还是动态管理，智慧诊疗技术突破了原有的诸多限制，满足了城乡居民减少痛苦和保障安全的需求。智慧诊疗技术不仅广泛地应用于生物医学领域，还可以广泛地应用于养生保健服务领域，催生了大量的智慧养生服务技术和产品，既可以满足市场的多元需求，也可以促进养生保健服务的发展，弥补养生保健服务的不足，因而具有双重的社会经济意义。

图3 卫生与健康领域科技创新政策目标模型

再次，要大力发展养生保健技术。生物医学技术的三重性促使人们不断思考其合理性，当前慢性疾病的治疗总体上还不具备可逆转性，技术的价值在于努力控制病程进展和尽可能化解突发的死亡风险，于是对于象传染性疾病防治“三大武器”一样的技术企望就成为社会各界的渴求。当然这种渴求也必须包括基本生物医学的预防保健技术的研发。由于慢性疾病的防控主要依靠社会的共同努力和个体生活与行为方式的转变，鉴于此，这里的养生保健技术重点指以疾病危险因素控制为内容的服务与产品。这一类技术具有良好的社会价值，它以低廉的医疗费用成本获得更多的健康，通过疾病危险因素的预防控制减少疾病的发生或者减少慢性病的复发住院率，同时，其具有良好的经济价值，不仅在宏观上减少医疗费用，按照健康投资理论促进经济增长，而且在微观上基于对自身健康的需求和对重大疾病的担忧，会随着居民经济增长而有着良好的市场前景。更深层次地说，养生保健技术的发展是医学目的的具体体现，医疗的目的是患者最大获益，同时需兼顾社会公平与效率，养生保健技术从长期来看，其以最小资源投入获取最大健康保障，从而提高整体人群的健康水平。

3 供给侧改革视角下卫生与健康领域科技创新的政策建议

为充分发挥科技创新在供给侧结构性改革中的积极作用，提高卫生与健康服务供给质量，从卫生与健康领域科技创新问题出发，对照政策目标模型，必须发挥政策对科技创新的强大推动作用。

3.1 以健康为导向推进精准健康服务

“医学创新的目的就是要探求诊治疾病、增进健康的最优手段的方法”[9]。所谓精准健康服务，是指精准识别卫生与健康服务需求，精准配置卫生与健康服务资源，精准设计卫生与健康服务流程。为此，首先要优化医疗卫生技术资源配置，真正实现优质医疗资源下沉，使基层卫生服务成为健康中国的基础性支柱。必须确立基层基本健康服务在整个医疗卫生体系中的基础性和关键性作用，把科技创新的重点放在基层基本健康服务上，大力推广养生保健技术，大力发展适宜技术，大力推进基层中医药发展，构建以基层为中枢的健康服务机制。其次，优化医疗服务技术流程，规范临床技术应用，必须大力倡导新型职业道德和科学精神，“如果你们想要使你们一生的工作有益于人类，那么，你们只懂得应用科学本身是不够的。关心人的本身应当始终成为一切技术上奋斗的主要目标，用以保证我们科学思想的成果造福于人类而不致成为祸害[10]。”再次，以多元化需求为引导，发展多层次健康服务体系，实现基本健康服务与非基本健康服务的有机衔接，共同推进健康服务“关口前移”。

3.2 以融合为主题综合推进科技创新

积极推进医疗与养老、健康与旅游、互联网与健康、食品与健康、体育休闲运动与健康的融合，解决产业融合中的技术问题，如健康食品研发等。特别是要充分发挥互联网技术对卫生与健康科技的推进作用，一方面，瞄准生物医学工程的前沿领域，实现医学装备的智能化、医学服务的数字化、医疗管理的信息化，另一方面，瞄准健康管理与健康服务的便捷化，发展实用新型技术产品，创新服务模式，提供多层次、个性化服务。

3.3 以改革为动力创新卫生与健康科技体制

一是建立政府引导机制，统筹规划卫生与健康领域科技创新，既要着力于重大疾病防治的科技创新，建立医学科技中心，也要着力于基层卫生与健康服务的科技创新，建立社区医学中心，还要注重卫生与健康服务制度创新的研究，建立卫生与健康发展制度创新中心。按照规划要求，统筹分配科技资金，同时建立科技产品引导投资机制，通过产业引导资金、医保基金的引导，以及科技新产品推广补贴等政策促进科技成果的转化。这种引导机制有利于激发创新主体的创新动力，提升创新主体的研发能力。

二是打破行政约束，建立多部门协同机制，促进产业融合，为科技创新提供更多的产业支持。特别是要建立健全主管部门负责制和协调机制，形成推动健康产业发展的强大合力。同时，对卫生与健康领域的科技创新在人才、土地、资金等方面给予优惠政策，加大政策支持力度。

三是建立紧密的产、学、研合作机制，优化技术资本配置。所谓紧密的产学研合作机制，是指高校科研院所与企业建立创新网络，实现人才、资金、技术和政策等要素的有机结合。通过产、学、研合作机制，推动卫生与健康领域科技资源按照供给侧改革下的科技创新需求配置到相应领域中，发展适应社会经济发展的健康服务技术，解决我国卫生与健康服务技术供给的短板，推动卫生与健康领域供给侧改革的顺利实施。