民事“案多人少”的可能破解之径
——基于“枫桥经验”的实践观察

安 琪

毋庸置疑,有社会就有纠纷,价值差异与利益分歧是人类社会的一种普适现象与客观存在,特别是在社会转型期,纠纷数量必然会有所增加,人们也在不断探索解决纠纷的最佳途径。纠纷的处理方式包括法院外当事人之间的协商、交涉、和解和第三者介入的调解、仲裁、行政决定、法院内和解、调解和审判等。而近年来,有关我国司法系统正在经历“案多人少”的讨论之声不绝于耳,实务界与理论界在论述涉及“案多人少”现象的内容时,无不“谈虎色变”,将其视为我国当下不容忽视的严峻命题。从应对之策而言,探索多元纠纷解决机制是应对当下司法资源短缺的有效之径。早在1963年,浙江枫桥便在实践中探索出依靠群众就地化解矛盾的“枫桥经验”,而这一从源头治理矛盾、发挥多方主体力量解决纠纷的成功经验,对正处于社会转型期的我国,具有相当重大的理论研究意义及实践价值。①孟建柱:《加强和创新群众工作 为全面建成小康社会创造和谐稳定的社会环境——纪念毛泽东同志批示枫桥经验50周年》,载《求是》2013年第21期。下文在对我国当下“案多人少”现象及背后的成因予以充分讨论的基础上,将“枫桥经验”与解决我国日益尖锐的“人案矛盾”相结合,继而提出我国破解“案多人少”命题的可循之径,以就教于同仁。

一、我国民事“案多人少”现象的基本描述

虽然在“中国学术期刊网(CNKI)”中以“案多人少”为主题词查询得到的学术论文检索结果共有825篇,但以“案多人少”为篇名在所检索到的相关结果中仅查询到48篇文献,可见,绝大多数的文献并未将“案多人少”作为论述内容的重心,而是仅将其作为论述的背景或所欲解决的问题提出,较少将其作为文章的研究中心,缺乏系统性、科学性的描述。故下文将以改革开放至今作为时间轴,考察“案多人少”现象最为显著的民事领域,对我国民事案件的数量整体变化情况进行考察,试图通过图表的方式就民事案件的绝对数量、整体增长率、法官办案量等几个关键性要素予以梳理,并归纳出我国近四十年来的民事案件数量及法官工作负荷的变化特征。

(一)民事案件数量变化的总体样态

笔者通过查阅《中国法律年鉴》及最高人民法院工作报告中所公布的数据,对我国自改革开放以来的民事案件数量进行了统计,并通过计算案件净增长量与增长率的变化,对这一时期我国民事案件的增长率变化进行了计算统计。为了使这一数量变迁情况更为直观,下文还以折线图的形式将相关数据的变化情况予以呈现。

表1 1978—2016年我国民事案件总量及增长率变化图

续表

表2 1978—2016年全国民事案件总量变化折线图(单位:件)

表3 1978—2016年民事案件增长率变化折线图(单位:百分比)

从上述几个图表中不难发现,自改革开放以来,我国民事诉讼案件总体上呈现快速增长的趋势,与1978年30余万件的民事案件相比,2016年的1076万件民事案件为前者的近36倍,从绝对数量来看,增长态势相当显著。增长率虽然偶有几年为负值,但绝大多数的年份为正增长,年平均增长率多达10.36%。其中,增长率达到两位数的年份有18年,这意味着有近一半的年份(48.65%)民事案件有着两位数的增长率,增长的绝对值与增长率看起来都相当庞大。

但同时,我国这一时期的民事案件数量增长并非为线性,波动幅度颇为显著,这在增长率的图表中表现得更为明显。根据民事案件的变化态势,我们可将其划分为以下几个阶段:(1)快速增长阶段(1978—1996):改革开放初期,我国司法体系百废待兴,在此阶段经历了法院重建、立法发展等重大变革,公民通过诉讼解决纠纷的方式也开始逐步出现并被广泛接纳,这一阶段的总体特征为民事案件的迅速增长,除却1990年—2.66%的负增长率外,其他年份的增长率为正增长,且有占比77.78%的年份增长率达到两位数,峰值年份的增长率甚至达到了45.07%;(2)相对稳定阶段(1997—2006):民事案件数量在这一阶段进入较为平缓阶段,其中2000—2004年甚至连续5年出现负增长的情形,即便在正增长的年份,增长率均未超过5%,呈现出相对稳定的案件数量变化情形;(3)再增长阶段(2007—2016):经历了近10年的稳定期后,我国民事案件数量再次进入了快速增长的阶段,与上述两个阶段相比,此阶段的增长率无一年出现负增长的情形,平均增长率高达9.44%,特别是2015年的增长率已经再次达到1996年的增长水平,增长率达到15.74%,呈现出民事案件的第二个案件增长高峰期。

总体来看,我国民事案件数量经历了毋庸置疑的增长,就增长速率而言,在改革开放初期呈现快速的增长态势,随后经历了近十年的平缓期,在近十年再次步入了高速增长的轨道中。但同时,我国的法官数量也在不断上升,法官的工作负荷的变化情况是判断“案多人少”的另一显性标准。

(二)法官办案负荷的变化情况

1978年十一届三中全会之后,我国司法系统开始了重建与机构调整,在这一时期,中央的口号为“调集足够数量的优秀干部充实司法部门”,在这一政策号召之下,从1981年开始,“扩大政法队伍,增编进人”已经成为各级组织、人事、编制部门的重要工作。①刘忠:《规模与内部治理——中国法院编制变迁三十年(1978—2008)》,载《法制与社会发展》2012年第5期。在这一政策指引下,法院编制数量从1978年的5.9万人,增长至1982年的13.4万人,②《江华传》编审委员会:《江华传》,中共党史出版社2007年版,第439页。增长幅度十分显著。而中央的扩编趋势随后一直延续,虽然中间出现,政法编制精简的时间段,但总体上政法专编持续扩充,直至2008年,我国法院编制总额已经达到32.7万。③2008年时任最高人民法院院长肖扬:《新年献词》,载《人民法院报》2008年1月1日第01版。截止到2013年,在法院编制中,真正属于法官的人员为19.6万名。虽然其中的民事法官数量难以准确计数,但从实践情况来看,民事法官人数基本上占所有法官人数的最大比例,为60%到70%左右的比例,如果按照60%的保守比例估算,我国民事法官数量在2013年也达到了近12万的总数,仅就数字而言,民事法官数量颇为庞大,与同年民事案件数量相除,得到该年份民事法官办案量约为66.17件的平均值,单纯从总体平均办案量而言,其似乎并未达到所谓的“案多人少”的困境。但笔者这一估算相当之粗略,不仅没有区分一线法官数量与院长、副院长等领导层相差悬殊的办案负荷,也没有区分不同层级法院的办案负荷,导致办案负荷最为显著的基层法院的一线办案法官的数据“被平均”,所得出的结果仅具备简单的数值意义,并不能轻易说明法官办案的真实情况。

2014年中央深改组会议通过的《关于司法体制改革若干问题框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》,标志着我国法官员额试点工作的正式施行。截止到2017年6月,法官员额制改革在全国法院已经得到了全面落实,全国法院共遴选产生120138名员额法官。①靳昊、李京:《我国法官员额制改革全面完成》,载《光明日报》2017年7月4日第04版。员额制改革所带来的直接结果为法官人数的大幅减少,根据改革要求,各地法院在中央政法专编39%的比例内确立法官员额,使得全国法官人数约减少40%。而通过上文对民事案件的数量描述发现,2014年之后,我国法院经历了再一次的案件数量迅速增长期,以12万名员额法官来审视,其中民事法官按照60%的比例计算约为72000名,根据上文所考察的民事案件总量,我们可估算出当年民事法官人均办案量为149.5件。此外,法官办案负荷的增加也可以从最高法院工作报告中窥见端倪,最高法院上任院长王胜俊2012年和2013年的报告中,“案多人少”被认为是“基层基础工作面临的困难”。而在现任最高法院院长周强2015年的报告中,其表述不仅未被限定范围,而且愈趋严峻:案件数量从“持续增长”发展为“持续快速增长”;“案多人少、人员流失”的句子前删去了“部分法院”的表述。全国法院平均办案数值及官方所发布的工作报告可以反映出,法官人数减少与案件数量的骤增令我国法官工作负荷受到了前所未有的挑战。

基于上文对我国民事法官数量的大体描述,我们可以看到,实际上自改革开放以来我国民事法官的数量是在逐渐增长的,中央政法专编总体呈现扩充趋势。直到法官员额制改革之后,民事入额法官数量被压缩,这无疑会加大员额法官的工作量,特别是在员额制改革前后经历的民事案件数量突增期,更令我国民事法官的办案负荷进入了一个新的考验期。以江苏江阴法院为例,从其试点之后的审判质效数据来看,与去年同一时间段相比,其分别增长13.96%和9.34%。以员额法官为核心组成审判团队后,其中有6个团队结案700多件,有2个团队结案甚至超过800件。另一家员额制试点法院为贵州遵义汇川区法院,员额制改革让法官的数量减少了48名,30人的法官队伍与其他人员组成团队共同办案,平均下来每个法官所带的团队办案253.26件,是贵州全省法官人均办案量的5倍。②李阳:《七家试点法院的司改答卷——来自司法体制改革研讨会的报道》,载《人民法院报》2015年12月5日第2版。在员额制试点地区之一的海南省法院,法官助理和书记员编制严重不足,案增人减的矛盾需要引入政府雇员制来调整法官队伍结构。①刘麦:《海南省人大到省高院调研 关注司法改革为司改助力》,《南海网》2015年12月4日海口电,http://www.hinews.cn/news/system/2015/12/04/017979919.shtml?wscckey=e9df1d52f13b47da_1490998192,访问日期:2018年4月20日。在员额制改革全面完成后,根据最高人民法院所公布的数据,2017年上半年,全国法院12万名法官审结888.7万件案件,平均每个法官半年审结74件案件,全年预计审结150多件案件。这意味着,全国法官平均办案数量为2008年的近3倍。②汤琪:《最高法:法官平均办案数量提升至2008年的近3倍》,《中国新闻网》2017年8月1日北京电,http://www.chinanews.com/gn/2017/08-01/8292304.shtml,访问日期:2018年4月20日。

(三)“案多人少”命题的实践界定

结合前文对我国民事案件及法官办案负荷的数据考察,我们可以作出这样的判断——“案多人少”命题对我国绝大多数法院是成立的,且这一司法现象给司法审判带来了实质性的影响。具体而言,笔者做出该命题的判断依据主要为:

首先,自改革开放以来近三十年的时间轴内,我国民事案件绝对数量及增长率一直大幅度上升,虽然该数据经历了短暂时间的平缓期,但在近十年再次呈现出快速增长的态势,特别是在实施“立案登记制”及法官员额制改革的2015年及2016年,不少地区的民事案件数量已经达到近年来的峰值状态。毋庸置疑,我国的民事案件数量水平已经达到相当之庞大的数字。

其次,从法官工作负荷来看,法官群体所面临的审案压力无疑愈发巨大。这可以从上文的估算以及近年来的媒体报道中窥见一二,年均办案量破千的“明星办案法官”也折射出当下绝大多数法官群体所面临的近乎不可能完成的工作负荷。③例如,2009年,浙江省义乌市人民法院26岁的女法官胡芳芬年度办案798件,2009年3月,一名法官当天的开庭达35个。2009年,东莞市第一人民法院全院一线办案法官101人,法官人均结案418件。其中,该院刘晓宇法官共审结案件1658件,而卢建文法官作为“办案冠军”共办执行案件1924件,平均每天结案5.2件。详见报道:李莉、余建华:《内外兼修应对诉讼“井喷”——对浙江金华两级法院加强管理应对案多人少的调查》,载《人民法院报》2010年6月3日第05版;《人均结案418件 “千案户”与日俱增 多数法官健康堪忧——东莞法院“案多人少”问题突出》,载《人民法院报》2010年3月7日第03版。虽然在民事案件绝对数量上升的同时,法官人员编制也在扩大,但似乎所带来的缓解效果并不显著。可以看到,相较于民事案件的快速增长,以法官人数为代表的我国民事司法资源呈现出捉襟见肘的窘态。

最后,民事案件的绝对数量增长以及民事法官办案负荷的加大,已经对我国民事司法产生了实质影响。我国愈发突出的“人案矛盾”的实践表现在:在我国当下法院系统中,除了极个别地区的法院外,基本上都在不同程度上出现法官加班的现象。民事案件数量水平已经令法院系统的审判精力基本耗尽,使得很多民事法官群体无法在正常工作时间内完成审判工作,只能无奈地借助于加班等方式完成工作,而一旦民事案件再次增长,则极有可能连这一非常规方式也无法再作出应对,不得不说这是一种危险的讯号。且相较于以往,越来越多的案件无法在法定期限内及时审结完成,这表明我国民事司法已经进入全面化的人案矛盾突出的时期。

可见,“案多人少”命题放置在我国当下的实践语境中无疑是成立的,且该命题已经开始影响正常的审判工作,民事审判与司法资源之间的矛盾变得愈发激化。而解决我国“案多人少”命题的关键之处在于寻找涌入法院的案件数量增长背后的原因,进而对民事数量这一增长变化是否还有进一步扩大的趋势予以预测分析,以提出更好的应对机制。诚然,与案件数量增长相关的因素可谓是多方面共同作用的产物,但在笔者看来,造成这一现象的一项关键诱因在于将所出现的纠纷未通过有效的多元途径予以化解,致使法院成为了解决纠纷的最主要的主体,有关这一原因的解析将在下文作具体阐释。

二、“案多人少”的重要促因:传统纠纷解决方式的式微

(一)以情理为基础的传统纠纷解决模式

在我国传统法律文化中,以儒家伦理为核心的中国传统文化含摄着极为丰富的伦理观念和习惯在“礼之用,和为贵”等理念之下,促成了国人对于纠纷的处理方式主要以调和的方式为主,尽量避免其冲突化。“‘礼’的概念充分体现了中国封建社会中法的含义”,①[美]R.M.昂格尔:《现代社会中的法律》,吴玉章、周汉华译,译林出版社2001年版,第88页。在“礼”的倡导之下,对于矛盾的解释多借助于道德规范、礼数规范下的和解机制,这使得调解在我国一直有着广泛的适用面,民间解决争端,最先考虑“情”,其次是“礼”,然后是“理”,最后才诉诸“法”。②[法]勒内·达维德著:《当代主要法律体系》,漆竹生译,上海译文出版社1984年版,第486页。不仅如此,中国传统文化还信奉“以讼为耻”的观念,甚至统治者或家族势力也主张尽力避免用诉讼手段解决冲突。①费孝通:《乡土中国》,北京大学出版社2012年版,第66～67页。

改革开放之后,我国社会逐渐向法治社会轨道迈进。在中国传统社会中似乎与普通公众相隔甚远的法律,开始逐渐步入人们的社会生活。法律现代化是社会现代化中最为核心的内容之一,在这样一种背景之下,我们还是可以看到现代化法律与我国传统文化之间的冲突,或称之为差异,可以说,我国传统模式下对诉讼讳莫如深的状态一直延续到我国的近现代生活中,以情理取向的行为模式使得传统的纠纷解决过程主要立足于恢复或调整纠纷双方的关系,而非从一般规范来判断某一件事情的是非曲直。②[德]托马斯·莱赛尔:《法社会学导论》(第四版),高旭军等译,上海人民出版社2008年版,第256～257页。

这一方面体现为即便是在诉讼、仲裁、调解等第三方主导型纠纷解决机制高度发达的当下,个体实践通过自决来解决人机冲突依然在日常生活中起到了较为普遍的作用。例如,曾有学者通过对北京市区1124名居民调查发现,有43%的市民在面临纠纷时首选自我解决,而选择求助于第三方的比例为36%。③[美]麦宜生:《市民生活中的法律》,王平译,载郭星华、陆益龙等:《法律与社会——社会学和法学的视角》,中国人民大学出版社2004年版,第92～93页。而这一乐于选择自行解决纠纷的倾向在其他学者的研究中也能得到对照。但从特征与解决方面考量,纠纷双方选择自决机制存在非规范性、非理性性等特征,易将纠纷解决过程演变为复杂的事件,特别是对处于弱势的当事人而言,自决机制易使其陷入不利状态,且其履行完全依赖于道德层面的束缚,也令纠纷当事人的利益实现途径困难重重,诸多自决机制的自身缺陷使得诉诸于第三方主导下的纠纷解决显得更具有可选择的优势。

另一方面,我国建国之后纠纷解决机制中的多元化机构设立,特别注重民间调解方式在解决纠纷中的运用,也是我国传统文化中对纠纷解决方式选择喜好的体现之一。在诸多民间纠纷解决机制中,最为典型的为人民调解委员会,我国人民调解委员会被定义为调解民间纠纷的群众性组织,作为居民自治组织下属的委员会而开展活动,在城市中为居民委员会,在农村中为村民委员会,是我国在乡土秩序基本瓦解基础上负责民间纠纷自治化解的基本形式。在20世纪50年代设立之初,它被认为是固有法以来中国文化传统与中国社会主义相结合的精华,被赋予了诸多褒奖之词。从运行情况来看,虽然人民调解委员会的主要功能为解决纠纷,但也会处理一些其他事务。在地区和单位产生了纠纷的场合,以自愿原则予以调解性的解决,其意义不仅仅停留在对个别纠纷的解决上,而且具有宣传、教育和防止犯罪等多重意义;也通过与某一时期的中心政策相关联而解决纠纷作为宣传与教育的机会,起到一种使基层(群众)组织化和动员起来的作用。①[日]高见泽磨:《现代中国的纠纷与法》,何勤华、李秀清、曲阳译,法律出版社2003年版,第58～59页。在1980年,《人民调解委员会暂行通则》颁布,1982年宪法中人民调解被规定为法定的法律制度,同年,《民事诉讼法(试行)》中也对其性质作了法律上的定义,这标志着人民调解委员会制度在宪法及法律层面得到了真正意义上的确立,而这一制度也在这一时期得到了最大程度的发展。有数据显示,1985年到1992年间,调解委员会处理的案件数量为同一时间段法院受理案件的5倍,且成功率高达91.6%。②蒋月:《人民调解制度的理论与实践》,群众出版社1999年版,第1～2页。

(二)传统纠纷解决机制的实践弱化

虽然在很长一段时间内,我国以注重情理的传统纠纷解决机制在实践中发挥了极为重要的价值,但近年来,这一机制却呈现出逐渐式微的样态。笔者查阅了《中国统计年鉴》中有关人民调解委员会的情况,从表4所统计的数据来看,人民调解委员会作为民间调解组织在20世纪80年代到21世纪初经历了非常快速的发展,1996年,当时的人民调解委员会及调解人员的数量都达到历史最高水平,但即便是在人民调解委员会的范围不断扩大的几年,其所处理的民间纠纷数量却呈现逐年下降的趋势。在2000年以后,人民调解委员会的数量与调解人员数量都进入到压缩的状态,在2015年人民调解委员会及调解人员的数量都达到了历史最低水平,这同法院所受理案件日益增多的趋势呈现相逆的态势,但所处理的民间纠纷数量反而有所上升。笔者猜测,处理纠纷数量上升的原因在于近年强调的“大调解”及司法对人民调解的指导,并与诉讼机制进行了衔接,因而这一统计数字中包含了部分已经进入司法程序的案件,但不可否认的是,人民调解委员会在处理纠纷的过程中所起到的作用与所在的地位难以再次回到原来的水平,“以道德和情感色彩浓厚的传统人民调解作为一种国家治理方式与以法律为基准的审判方式相比发生了功能的弱化”,①宋明:《人民调解纠纷解决机制的法社会学研究》,中国政法大学出版社2013年版,第70页。而越来越多的纠纷当事人倾向于选择司法作为解决纠纷的手段。

表4 1982—2015年我国人民调解委员会调解工作情况统计表

不仅是人民调解委员会,我国很多原本承担起纠纷处理的单位组织,也随着经济体制的改革与社会变迁而逐渐被司法取代,诉讼在纠纷解决方面的应用与其他解决纠纷机制呈现反比,“司法诉讼的管辖权和实际作用越大,非诉讼程序的作用就会相对减弱乃至萎缩”。②江伟主编:《民事诉讼法专论》,中国人民大学出版社2005年版,第5页。例如,传统的乡土社会主要依靠长老政治和村规民约来治理,但中国的现代化建设导致了村庄历史的断裂,人民公社制度不复存在,基层司法建设对村民自治模式与纠纷处理方式产生了深刻的影响;再比如,在我国经济体制改革前,国营企业和相当部分的集体企业所发生的纠纷,主要是在企业的主管部门或一些行政机关中予以解决,而随着这些部门、机关在改革中的更迭,其所承担的对本单位所出现的纠纷的处理职能随之消弭;类似的,在农村施行生产责任制时期,农村基层干部对本集体内部所出现的矛盾纠纷可以起到一定程度的化解作用,村干部也具有较高的威信力,经济体制改革之下,在我国存续已久的集体式组织不断被更小的单元组织所取代,在纠纷解决的处理能力方面也显得越发疲力,而原有纠纷解决路径趋于弱化,使得法院在此时发挥了更为关键的纠纷解决功能。

从以上几个有关非诉讼纠纷解决制度的梳理之中,不难发现,原有的体现集体主义至上的各种组织样态,随着经济体制的改革而逐渐被瓦解,这直接影响了公民在发生纠纷时所面临的选择判断。人员流动的加剧与社会分化的形成,致使公民个人对曾经所依附的单位组织的归属感降低,曾经的“熟人社会”开始逐渐被“陌生人社会”所替代。曾有的对诉讼的对立性所排斥的心理也随之发生微妙的变化,公众不再将诉讼视为打破人与人之间和谐关系的负面事务,反而将其视为积极处理争议纠纷的一项制度。一方面,原存在于单位组织中承担纠纷解决的机构组织或随着改革而不复存在,或因公民集体主义日渐式微而趋于弱化,另一方面,社会公众行为模式的变化也使得曾经对诉讼行为排斥的心理产生了微妙的改变,这些因素都使得法院承担起了义不容辞的纠纷解决功能,也带来了大量的民事纠纷涌入法院的直接后果。

基于以上分析可见,随着社会结构的更迭以及公民观念的改变,曾在纠纷解决方面发挥重要作用的民间非诉讼调解方式似乎逐渐成为了过去式。但从应对法院繁重的工作负荷而言,将纠纷矛盾在诉前予以化解似乎成为解决“案多人少”问题的有效之策,下文将以“枫桥经验”作为观察样本,以试图审视该成熟经验对解决我国这一司法痼疾的有益之处。

一、“枫桥经验”中纠纷化解机制的解读

肇始于20世纪60年代浙江省诸暨市枫桥镇的“枫桥经验”,最初的试点内容为对“四类分子”的改造工作,其所形成的“坚持矛盾不上交,就地解决”的实践运行模式得到了中央层面的充分肯定。随着改革开放,“枫桥经验”也在不断被赋予新的时代内涵,成为全国社会治安综合治理的典范。经过数年的实践探索,“枫桥经验”将“依靠群众化解社会矛盾”作为主线,创立多方协同解决矛盾纠纷的工作机制,进而通过源头预防及前端治理的方式,将基层矛盾纠纷予以最大程度上的化解,这在我国当下“案多人少”的背景下更具研究裨益和实践价值。

(一)“枫桥经验”中多元结构的纠纷预防及处理机制

从操作层面而言,“枫桥经验”在纠纷解决机制方面着重于以下几个部分的探索:

首先,以矛盾预防为中心的事前工作机制。将矛盾纠纷的处理前置、实现以预防为主的工作机制是“枫桥经验”的一项关键要点。在枫桥镇综合治理工作委员会的宏观指导下,其通过在各村、企业单位内设置综合治理工作组的形式,搭构治安信息网络平台,实现对各类矛盾尽早发现、尽早排解,并形成了“预警在先、矛盾问题早消化;教育在先、重点对象早转化;控制在先,敏感时期早防范;工作在先,矛盾纠纷早处理”的“四先四早”的工作机制。①吴锦良:《“枫桥经验”演进与基层治理创新》,载《浙江社会科学》2010年第7期。不同于司法解决纠纷的相对被动性,各基层单位所设立的工作小组通过定期摸查本区域的矛盾情况,及时掌握可能引发纠纷的社会矛盾,发现现已存在、尚未有效处理的纠纷,汇总上报至综合治理中心,并协同纠纷解决部门作出有效应对;通过上述工作机制可以更为主动地了解、发现可能存在的纠纷,将矛盾纠纷予以前置化解决,能够起到一定的纠纷源头治理的效果。

其次,构建多元化社会矛盾化解机制。在纠纷矛盾处理机制方面,“枫桥经验”将人民调解、行政调解、司法调解多种方式并举,形成“大调解”格局。相较于其他地区以法院为主导的调解机制,“枫桥经验”将人民调解的作用予以最大程度的扩大,调解委员会与人民调解员的人数和规模都不容小觑。据统计,枫桥镇成立了59个调解委员会,调解员多达391名,基本形成了覆盖村、镇、企业的调解网络。②杨燮蛟、劳纯丽:《大数据时代发展“枫桥经验”的探索》,载《浙江工业大学学报(社会科学版)》2017年第4期。在发生矛盾纠纷后,以人民调解制度作为首先介入的主体,调解员多由该单位有经验、有声望的人员担任,通过及时快速地回应纠纷双方的矛盾争议,进而实现非诉讼方式的纠纷处理。在人民调解未果后,纠纷才由行政调解及司法调解的方式进行解决,且在行政调解及诉讼过程中依然体现司法与人民调解相结合的特征。例如,枫桥镇派出所设立的“老杨调解中心”,便通过聘用已退休的警员及司法助理员从事调解工作,获得了相当的成效:自该调解中心建成以来,每年调解近百起案件,调解成功率高达97%～98%。③卢芳霞:《“枫桥经验”:成效、困惑与转型——基于社会管理现代化的分析视角》,载《浙江社会科学》2013年第11期。此外,随着互联网的普及,诸暨法院还开始探索“在线法院调解平台”,该平台充分借助互联网的优势,将调解从线下搬到线上,提供了可即时获取的解纷渠道和解纷资源,低成本、高效率地解决矛盾纠纷。

(二)“枫桥经验”成效与困境的再审视

基于上文对“枫桥经验”的考察内容可见,“枫桥经验”纠纷处理机制的设计之初,便通过充分发动基层组织的力量的方式,将所管辖区域尽可能地细分,再通过走访等方式及时收集信息,尽早地发现矛盾并及时处理,从这一意义上讲,“枫桥经验”呈现出较为浓厚的基层治理特征,遍布各村、企业的治理小组类似于我国传统社会中的村民自治组织,尽管在机构设立及自发性层面有所差异,但均可以对所在区域的尚处“萌芽阶段”的纠纷矛盾予以处理,在纠纷的源头治理方面体现其积极意义。在纠纷的处理机制方面,“枫桥经验”所欲强化的“大调解”机制,将实践中日渐式微的人民调解作用放置于首位,枫桥镇将人民调解程序作为司法必经的前置程序,通过这一带有强制色彩的制度安排,突出了非司法主导下的纠纷解决机制,并可以在一定程度上实现案件分流,进而减缓法院的审判压力,及时有效地化解纠纷。

然而,“枫桥经验”在实践运行过程中也遇到一些非预期的困境。一方面,遍布各村、企业的调解机构及数量庞大的调解员依赖于政府财政支持,而过于细化的综合治理机构的运行,消耗了政府相当的人力与财力资源,这使得当地政府在基层组织治理及处理纠纷方面要投入较其他地区更多的资源;另一方面,在枫桥镇的纠纷处理过程中,由于过于强调矛盾的就地解决,将群众信访率、满意率等数据与干部考核直接挂钩,反而令当地居民以此作为施压工具进而实现自己的利益诉求。据统计,近年来,枫桥镇、诸暨市的信访率在全省排名中靠前。①卢芳霞:《“枫桥经验”:成效、困惑与转型——基于社会管理现代化的分析视角》,载《浙江社会科学》2013年第11期。这便可能与过于强调矛盾化解而造成的居民“好诉”现象相关。

可见,“枫桥经验”的理想构图中将矛盾纠纷尽可能地通过基层社会治理机构、民间调解组织予以化解,通过强调非司法路径的纠纷解决作用,进而能够将一定数量上的纠纷在源头予以化解,减少了纠纷转为诉讼的实践可能,对缓解法院案件压力具有一定的积极作用。但“枫桥经验”也带有鲜明的地区烙印,这一主要以农村人口为组成单位的基层矛盾化解机制是否具有普适性值得深思,且过于强化通过化解矛盾的方式维持管理秩序,可能会带来非预期的纠纷反弹效果。下文将基于对“枫桥经验”的观察与反思,提出对缓解当下司法资源紧张现状的应对之策。

二、“枫桥经验”对破解“案多人少”的启示

诚如前文所述,“枫桥经验”借助精细化的组织机构安排,将矛盾纠纷及时发现与处理,并主要通过非诉讼的方式予以化解,更为契合我国传统纠纷处理的理念,也在一定程度上缓解了当地的审判压力,为解决当下“案多人少”问题提供了参考范本。因而,如何从这一模板中提取普适性的经验则是我们应当重点关注的内容,下文将基于对“枫桥经验”的观察,对我国未来破解“案多人少”命题的可能出路予以探讨。

(一)非司法路径纠纷化解机制的发展契机

从上文有关我国传统社会下纠纷解决机制的分析中不难发现,我国曾经存续已久的民间调解等非诉讼方式解决纠纷的路径随着社会的变革而悄然发生变化,适用的范围及频率都有所降低,较之于司法解决纠纷的路径而言,似乎愈发显得疲软,各纠纷解决方式间缺乏有效衔接的机制,且非诉讼纠纷解决机制权威性不足、人员配置不合理,这就导致更多的纠纷转而由司法方式解决。可见,改变当下以司法为主导的单一性纠纷解决模式无疑可以缓解司法审判压力,“枫桥经验”也为我们提供了以非司法路径化解矛盾纠纷的实践范本。

事实上,我国法院体系近年来已经开始探索与构建多元化纠纷解决机制。随着最高人民法院相继出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》等政策文件,将包括调解在内的纠纷解决机制予以扩大化适用,法院通过引领作用,促进非诉讼纠纷解决方式所发挥的实践效果。对于法官本身而言,调解程序贯穿着立案、调查、审理的全程,调解率的高低也在潜移默化之中成为法院质效考评的一项参考项目。但这一强调调解的诉讼模式有着明显的司法主导特征,从当下法院的实践运行情况来看,在诸多纠纷解决方式之中,司法可谓发挥了决定性的功能与效用。不仅不少法院通过设立专门的调解中心来负责司法调解以及人民调解的对接工作,从时间范围上,也囊括了诉前调解、诉中调解、执行调解等各个方面。在部分法院的做法中,司法的主导功能体现得淋漓尽致,通过在矛盾纠纷较多的公安局交警大队、信访和群众工作局等行政机关设立巡回法庭,进而协调指导相关的调解工作,依照相关规定确认调解协议的法律效力,并委托特邀调解组织、特邀调解员对民商事纠纷予以立案前的调解。法院还通过整合、组织各民间调解机构的工作,进而起到对纠纷分流的效果。正如学者对调解机制的兴起所归纳的:“这种借助于对有关‘调解’的话语资源的利用来帮助扩充制度资源,实际上正是中国目前用以应对‘案多人少’之现状的主要做法。”①尤陈俊:《“案多人少”的应对之道:清代、民国与当代的比较研究》,载《法商研究》2013年第3期。

但在笔者看来,这一基于司法为主导的多元纠纷解决体系的构建之路可能与预期效果有一定的悖离。原因在于:一方面,“调解型”审判模式与“判决型”审判模式有着相当大的差异,前者因强调案件实体结果的公正,法官会选取更为积极的调查活动,追求当事人合意的调解过程,这与我国民事程序结构中要求法官保持中立的原则可能相悖离。②王亚新:《社会变革中的民事诉讼》,北京大学出版社2014年版,第14～16页。另一方面,从实际办案情况来看,以调解方式结案并不一定意味着法官的工作量会得到成倍的降低,调解过程中法官精力的投入度并非会因非判决模式而带来有效改观,甚至贯穿诉讼全程的调解程序要求反而增加了法官的工作负荷。从这一角度而言,我国应当重新审视当下以法院为主导的多元纠纷解决制度。

对比之下,以“枫桥经验”为代表的试点,再一次将非诉讼纠纷解决机制的优势予以呈现。事实上,理论界有关替代性纠纷解决机制的讨论早在数年前便成为重要议题,这一以确立当事人合意、恢复社会关系为主要内容的非诉讼调解方式,相较于民事司法程序而言,更具主动性及互动关系,亦能带来源头治理纠纷的成效。对于案件事实相对清晰、争议不大的民事案件,以人民调解委员会为代表的社会纠纷解决主体更具优势,由于着重于情理说明,调解员又往往具备一定的社会权威,因而调解结果更易获得纠纷主体的认可,更能实现纠纷的一次性化解,在某种程度上体现出较之诉讼途径的优势。可以说,在当下法院不堪重负的背景下,这一强化非诉讼方式解决纠纷的模式更具实践意义,不论从纠纷的处理结果层面抑或是对诉讼案件的分离情况而言,都呈现出相当的适用价值。褪去法院在纠纷解决机制中的主导且单一的色彩,强化非诉讼的调解机制的作用,似乎成为应对当下“案多人少”命题的有效之径。

(二)借鉴“枫桥经验”可能面临的挑战

尽管上文已充分论证及肯定了“枫桥经验”对解决我国司法实践命题的有益之处,但也不应忽视这一试点模式在借鉴与适用中可能面临的诸多挑战。

首要应当破解的难题就是该模式如何适应当下转向“陌生人社会”的组织结构。“枫桥经验”的良好运转很大程度上得益于基层村镇中相对稳固的架构,对于居住在较小活动范围内的公民而言,这一类传统纠纷解决模式有利于纠纷当事人之间社会关系的修复,也是相较于具有公权强制色彩的判决更易得到公民接受的纠纷解决模式。但这一模式显然不具备“放之四海而皆准”的普遍推动力,民事纠纷不再仅限于特定范围内的当事人之间,在跨区域甚至跨国界的民事活动中,不再以维系社会关系以达到当事人合意为主要目的,而是更追求规则的准确性与可预测性。从这一层面而言,“枫桥经验”似乎更加适合应用于家事纠纷等具有身份标识的领域。不论在城镇还是乡村,都设置了包括街道办事处、居委会、村委会等非诉讼纠纷解决组织,家事类纠纷易被基层组织所察觉,并以安抚、疏导纠纷当事人的情绪为主,相较于带有国家强制力的司法调解方式,更易被当事人接受,也更易起到定纷止争的效果。

其次,“枫桥经验”之所以能够成为全国范围内的优秀典范,与其自上而下以纠纷解决作为主要治理模式的设置有关,但除却试点的示范效应,这一精细化、大规模的调解组织可能在实践落实方面面临着不小的挑战。根据《人民调解法》的规定,人民调解委员会为该区域的县级以上人民政府设立的,对其提供财政经费保障,而大规模地设立人民调解委员会无疑需要消耗政府资源,在“枫桥经验”中,建立综合治理中心、聘用调解人员为当地财政带来了不小的负担,在一定程度上影响了公共资源的投入,这反而会带来一定的纠纷隐患。可以说,过于精细化的组织设置反而会带来财政负担过重等负面影响,我们不宜一味追求调解机构的规模之大、人员数量之多,而应结合当地实际情况量力而行。在调解员的选任上,我们也应优先选择社会经验丰富、调解能力突出的人员,以尽可能发挥其职能价值。

最后,“枫桥经验”能否得以全面推广,与整体的社会管理模式密切相关。在“枫桥经验”中,尽管强调“社会协同、公众参与”的组织特征,但从实践效果而言,这些替代性纠纷解决机构事实上还是带有相当的公权色彩,例如,上文所提及的“老杨调解中心”便是在派出所设立的聘用已退休民警的调解机构。这些与体制有着若有若无关联的调解机构,与所预想中的社会组织还是有一定的区别的,所推进的“民间调解”事实上呈现出与社会组织的剥离性。如何改变以行政管理作为社会主要管理手段的模式,事实上也成为了影响非诉讼纠纷解决机制发展的主要因素。值得欣慰的是,近年来有关社会管理由单一模式转为综合模式的呼吁和反思,也为发展社会管理模式提供了契机。基于宏观层面的社会管理制度的创新,才能从根本意义上实现非诉讼纠纷解决机制的价值,进而构建多主体参与、多方式结合的纠纷化解机制,避免诉讼途径成为解决纠纷的单一手段,这对缓解当下紧张的法院“人案矛盾”有着极为重要的实践价值。