基于中国保护地的国家公园体系构建探讨

周 睿

肖练练

钟林生*

王朋薇

保护地(Protected Area)是指通过立法和其他有效途径得到管理的陆地和(或者)海洋地域，特别致力于保护和维护生物多样性、自然资源以及相关联的文化资源[1]。全球保护地包括自然保护区、国家公园、野生动植物保护地、海洋类保护地等多种形式，由于各国保护地的建设水平和管理体制不同，分类体系也存在差异。其中，国家公园是一种承担自然生态资源保护和利用双重任务，能够有效协调保护与利用矛盾的保护地类型[2]。作为公共资源，国家公园有效发挥着生态系统及生物多样性保护、旅游休闲，以及自然资源供给等生态服务功能[3]，较好地处理了自然生态环境保护与资源开发利用的关系，已经在世界各国发展成熟且被广泛运用。与此同时，根据国家公园的“公益性理念”，许多国家建立了与之相符的资金机制、管理机制、经营机制和监督机制等，以完善的管理体制保障其管理目标长久实现[4]。

经过半个多世纪的发展，中国逐渐建立了类型多样、内容丰富的保护地体系，对生态系统、生物物种和自然景观保护发挥了重要作用。然而，由于保护地类型划分不合理、管理体制不顺畅等原因，存在诸如保护地边界范围交叉重叠、自然生态区域被分割管理等问题，导致保护地自然生态系统保护不足、保护过度或保护与发展不协调等各种矛盾。作为全球人口最多的国家，中国正处于新型工业化和快速城镇化加速上升阶段，社会经济发展与生态环境矛盾日益突出。资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题不断凸显，科学处理生态环境保护与社会经济发展之间的关系已刻不容缓。因而，如何理顺保护地体系，建立与之相适应的管理体制是当前中国自然生态系统保护亟须解决的问题。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“加快生态文明体制建设方面进行重大体制改革”中明确提出要“建立国家公园体制”，并启动了全国首批国家公园体制试点项目。本研究基于国家公园研究评述及其内涵和功能的界定，在分析中国保护地体系现状和问题的基础上，提出基于中国保护地的国家公园体系构建设想，并相应提出了国家公园管理体制构建要点，以期为中国推进国家公园建设、加强自然资源和生态系统保护提供理论参考。

1 相关研究评述

各领域学者针对国家公园进行了深入的研究和探索，研究领域集中在归属分类、设立标准以及管理体制等方面。

1.1 归属分类研究

归属分类的研究对象主要集中在风景名胜区和自然保护区。部分学者认为，根据风景名胜区的概念、旅游资源级别[5]，以及功能和性质[6]，风景名胜区最符合国家公园标准，并且中华人民共和国国家标准《GB 50298—1999风景名胜区规划规范》也规定，国家级风景名胜区即为“国家公园”。然而质疑者认为，风景名胜区与国家公园存在很大区别[7]：在保护对象方面，风景名胜区是基于自然和人文景观资源划分的保护地，而国家公园的保护对象是完整的自然生态系统；在管理目标方面，风景名胜区强调游览条件，重点在于发挥休憩娱乐功能，而国家公园对游客干扰程度控制较强。因此，风景名胜区本质上更接近于IUCN中的V类“陆地/海洋景观保护区”保护地。不过，也有学者依据风景名胜区的资源类型特征判断其可以分属于IUCN的II、III、V类保护地[2，4]。

相关学者对自然保护区与国家公园的关系仍莫衷一是。部分学者认为，依照《中华人民共和国自然保护区条例》，自然保护区设立的初衷在于对自然生态系统实行严格保护，应等同于IUCN中的Ia类“严格保护区”。反对意见则认为，自然保护区在其实验区范围允许一定的人类活动，如科考、旅游，并非是“严格保护区”，其利用干扰程度更接近II类“国家公园”。然而新的问题在于，中国自然保护区包含的保护对象范围，如自然生态系统、野生动植物物种和自然遗迹等比国家公园宽泛许多。另外，国家公园强调的“保护与可持续利用”核心思想在中国自然保护区管理中未有体现。因此，自然保护区是否贴近国家公园也未能形成一致观点。

1.2 设立标准研究

各国对国家公园的定义与鉴别依据各不相同：美国国家公园入选标准包括“国家重要性、适宜性、可行性和不可替代性”[8]；加拿大国家公园入选标准则包括选择“在野生动物、地质、植被和地形方面具有代表性”并且“人类影响应该最小”的区域[9]。IUCN在1974年出版的《世界各国国家公园及同类保护地名录》中提出国家公园的准入条件为：1)面积不小于1 000hm2，具有国家代表性的特殊生态系统或特殊地形地貌、景观优美且未经过人类开采、聚居或开发建设的自然区；2)为长期保护自然、原野景观、野生动植物、特殊生态体系而设置的保护区域；3)由国家最高权力机构采取步骤和有效措施维护自然生态、自然景观，限制开发工业区、商业区及聚居之地区，并禁止伐林、采矿、设电厂、农耕、放牧、狩猎等行为的区域；4)维护原始自然状态，作为当代及未来世代的科学、教育、游憩、启智资产的区域，并在一定范围和特定情况下，准许游客进入[1]。

在学术研究上，我国学者试图以保护生物多样性、自然及其相关文化资源和维持现状为标准，参照IUCN保护地体系将现有保护地进行重新分类，以剥离出符合国家公园的保护地[10]。然而，无论国家标准或学术研究的设立标准都较为原则化，缺乏对地理区位、资源条件、生态系统、面积边界、游憩项目和设施建设等具体指标的讨论[2]。

1.3 管理体制研究

国内学者将国外国家公园的管理体制和具体内容进行了详细梳理，分别通过介绍性和对比性研究，试图将国际经验应用于中国保护地管理的实际情况当中。

在介绍性研究方面，美国、加拿大、英国等国家公园体制是学者专家较为推崇的管理模式。例如，美国国家公园在《国家公园基本法》中明确规定：“(国家公园)在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源，并能够在保证子孙后代不受影响地欣赏上述资源的前提下，提供当代人欣赏上述资源的机会。”这说明美国国家公园在开发与保护产生矛盾时采取了保护优先的态度，体现了可持续发展的理念[11]。

在对比性研究方面，国内保护地应借鉴国际国家公园的成功经验，改进现有管理体制。例如，与国际国家公园相比，中国地质公园存在法规制度建设不完善、资源开发与保护难以协调、缺乏统一规划等问题，亟须理顺管理体制，从开发与保护角度进行重新分类[12]；风景名胜区管理应以永续利用为原则[5]，正确解决保护与开发的矛盾，加快立法，建立资金运营等机制[4]；自然保护区应当从管理机构、立法、科学研究和监测角度不断改进管理措施[10]。涉及具体的体制借鉴问题，例如公众参与体制，应借鉴美国国家公园管理体制当中公私合作管理体制的成效[13]，努力克服其缺陷，从加大政府参与管理力度、增加公众经济可进入性、鼓励民间团体监督和介入角度入手，建立中国保护地公众参与体制[14-19]；在社区参与体制方面，可仿照英国国家公园建立“公共进入权”和“社区可持续发展”政策，可以有效缓解公共性与私有性、自然性与生产性之间的矛盾[20]；在规划管理体制方面，风景名胜区和遗产地应当成立规划设计机构，提高规划标准，落实开发利用和保护理念[21-22]。

2 国家公园内涵与功能定位

目前国际上对国家公园内涵的理解主要有以下3种。

1)各国认定的名称同为“National Park”的国家公园。

国家公园是一国出于保护国家典型自然生态系统完整性而划定的、需要特殊保护和管理的面积较大的自然区域[3]。截至2014年11月，全球已有超过3 800处国家公园广泛分布于陆地和海洋区域[4]。尽管保护目标一致，但由于各国经济发展水平和人口分布密度差异较大，因此设立国家公园需要协调不同程度的保护与发展矛盾。比如人口稀少的新西兰，一般是在国家公园外围规划旅游小镇并迁入社区居民来为游客提供休闲游憩设施和服务[21]；在人口密度较大的英国，则通过合理利用国家公园土地来发展现代化农业，推动社区可持续发展[20]。

由此可见，名称相同的国家公园首先与一般意义的公园有本质区别。普通“Park”是用来满足公众娱乐休憩需求的以人造景观为主的小面积区域，而国家公园的自然生态资源须有国家代表性，是以保护自然生态系统完整性为主要目的的大型自然区域。其次，尽管各国国家公园兼具保护、科研、教育、游憩、利用等综合功能，但由于利用程度和管理方式不同，各个国家的国家公园实质上仍存在差异。

2)各国国家公园所属管理部门管理的国家公园体系(National Park System)。

美国国家公园体系比较复杂，由联邦内政部(U.S. Department of the Interior)下属的国家公园管理局(National Park Service，NPS)统一管理，负责全美国国家公园的管理、监督和政策制订等。该体系不仅包含名称为“National Park”的国家公园，还包括纪念地、国家战场、历史公园，以及国家保留地等共20种项目类型[23]。NPS同时依据资源等级和利用程度对各项目类型实行国家-地方分级管理。与国家公园体系相平行的还有国家景观保护体系、国家野生生物避难所体系等10多个体系，分别由土地管理局(Bureau of Land Management，BLM)、鱼类和野生生物管理局(U.S. Fish and Wildlife Service，USFWS)等部门管理。加拿大国家公园体系相对简单，仅含名称为“National Park”的国家公园和国家公园保护区2类。国家公园体系和国家海洋保护区由公园局(Parks Canada)设立并管理，与二者并行的是环境部(Environment Canada)设立并管理的野生生物保护地和候鸟保护区，以及渔业及海洋部(Fisheries and Oceans Canada)设立并管理的海洋保护地[24]。

由此可见，国家公园体系不仅包括体系内部的项目类型，还涉及体系外部与之相平行的其他体系，所以国家公园体系应明确国家公园的构成类型、在该国保护地体系中的地位以及所属管理部门。

3)“世界自然保护联盟”(IUCN)归纳的II类国家公园保护地。

由于各国客观存在的国家公园个体差异性和体系复杂性，其概念容易被混淆。为了便于使用“共同的语言”进行交流，对国家公园达成共识和认可[16]，IUCN不断修订保护地分类标准并在1994年出版的新《保护地管理类型指南》中根据管理目标将全球保护地划分为6种类型，即Ia严格自然保护区、Ib荒野区、II国家公园、III自然纪念区、IV栖息地/物种管理区、V陆地/海洋景观保护区和VI资源管理保护区。管理目标即依据保护地的自然性和生产性来平衡保护与利用的关系。

国家公园被定义为那些陆地和(或)海洋地区，被指定用来：1)为当代或子孙后代保护一个或多个生态系统的生态完整性；2)排除与保护目标相抵触的开采或占有行为；3)提供在环境上和文化上相容的、精神的、科学的、教育的、娱乐的和游览的机会[1]。于是，此前由于难以统一的“National Park”名称和国家公园体系造成的内涵理解困难在IUCN保护地体系中迎刃而解。几乎所有“National Park”都可以在IUCN保护地类别中找到对应的位置，如瑞士Swiss National Park归属于Ia类，美国Everglades National Park归属于Ib类，英国New Forest National Park归属于V类等[25]。这个分类体系是目前各国公认比较全面、比较合适并被普遍接受的保护地分类体系。此后，联合国保护地名录《United Nations List of Protected Areas》更将此分类系统作为统计各国保护地的数据标准。

归纳后的II类国家公园在功能定位上是以生态保护、科研宣教和游憩利用为管理目标的一种保护地类型，始终将公益服务排在首位[4]，其自然性程度仅次于“严格自然保护区”和“荒野区”，且在一定空间范围和资源利用上为游憩和社区发展留有余地[12，14]。这种理念和功能并不会因为国情、体制的不同而存在差异，也不会因为资源的基础条件不同而难以借鉴[17]。

本文所指国家公园即基于IUCN中II类国家公园的理念与功能定位来构建的中国国家公园体系，以及其构成类型及管理体制要点。

3 中国保护地现状和问题

据初步统计，中国已经建立各类各级保护地12种，共计8 000余处。其中，各类国家级保护地近3 000处。各类保护地的总面积约占国土面积的18%，主要种类包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、海洋特别保护区、水利风景区、矿山公园、天然林保护区、水产种质资源保护区、沙漠公园，以及国家公园体制试点区等。多年来各类保护地的建设对中国生态系统和自然资源的保护发挥了重要作用，但同时，目前中国保护地的分类体系和管理制度存在诸多问题，主要包括以下几个方面。

3.1 类型划分不科学，保护对象单一

自然保护区针对主要保护对象，采取“先分类后分级”的方法划分为三大类别9种类型①，并由国家、省、市、县四级管理。风景名胜区依据资源景观主体划分为14种类型②，并采取国家、省两级管理。其他上述保护地类型也采取了类似的分级分类管理办法。然而，除自然保护区中包含较为完整的生态系统外，其他类型保护地大都是职能管理部门根据自身的管理要素(如水利部门管水、林业部门管林、国土部门管地质等)对其进行类型划分，生态系统存在保护对象单一的情况，人为割裂了生态系统中“山、林、水”等要素和结构的完整性。

3.2 资源权属不清晰，管理主体多头

我国宪法规定，自然生态资源属于国家所有，且规定矿藏、水资源只能归国家所有。但在实践中，同一区域的保护地往往被多个国家部门所管理，分属环保、住建、林业、农业、国土、海洋等10多个部门管理，多头管理和交叉管理现象普遍，管理主体混乱，资源权属不清晰，严重阻碍了保护地资源的合理利用和保护。例如，湖南张家界先后被批准为国家森林公园、世界自然遗产、世界地质公园和5A级风景区，其土地与相关资源产权不明确，各部门之间利益冲突和矛盾不断[17]。

3.3 功能定位不合理，开发保护导向偏颇

在中国保护地类型的功能定位中，非“严格保护”即“资源利用”，保护与利用相结合的理念并没有很好地体现出来。例如，《自然保护区条例》规定“为了加强自然保护区的建设与管理，保护自然环境和自然资源，制定本条例”，即从立法上明确其功能偏重于 “保护自然环境与自然资源”，而对“合理利用自然资源”未有提及[3-4]。相比之下，其他类型保护地则过多强调了通过旅游利用满足大众需求，而未体现自然资源的公益性属性。

3.4 资金来源不固定，经营管理混乱

中国保护地管理资金主要来源于国家财政拨款和地方自筹。然而，长期以来保护地的中央财政拨款不足，使地方自筹负担加重[26]，中央与地方财权事权错位，大多数保护地不得不转向依赖旅游经营收入维持保护和日常运营[19]。例如，多数风景名胜区将旅游基本经营项目和资源保护、门票、游客安全等以协议形式交给了特许经营企业，以此来解决管理和保护经费不足的矛盾[15]。然而，部分管理机构因需向经营企业领取利益而失去了监督的权威性，导致“经管不分、以经营取代管理、视经营等同管理”的不利局面。

3.5 法律保障不充分，参与机制缺失

各类保护地中仅有自然保护区和风景名胜区依据国务院颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》和《风景名胜区条例》进行管理，其他各类保护地仅按照各部门规范性文件实施行政管理，缺乏权威性和系统性。另外，保护地内部及其周边社区与保护地管理部门资源争夺矛盾突出，各类保护地无论在其功能定位还是管理规定中都没有明确阐述兼顾多方参与和社区发展的目标，未形成参与渠道和利益保障机制，导致保护地社区发展与保护地经营管理矛盾重重。

4 中国国家公园体系构建设想

4.1 中国国家公园体系构建基础

中国保护地类型与IUCN中II类国家公园内涵最为接近的有自然保护区、风景名胜区、森林公园、水利风景区、海洋特别保护区、湿地公园和地质公园7种，是构建中国国家公园体系的基础。这些保护地类型分属环保、林业、建设、水利、国土等部门管理，各类保护地在定义、保护对象、功能定位等方面存在明显差异(表1)。

4.2 中国国家公园体系构建方法与步骤

构建中国国家公园体系的总体思路是参照IUCN保护地体系，根据上述7种保护地主要管理目标进行重新分类，从中筛选出适宜进入国家公园体系的保护地。

首先，按照7种保护地的定义和功能定位以及IUCN保护地体系中保护地的功能定位和管理目标，将7种保护地与IUCN保护地进行——对应(图1)。如自然保护区因保护自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种，以及特殊自然遗迹等，可对应为IUCN保护地体系中的Ia、Ib、II、III、IV 5类保护地；风景名胜区因以景观为保护主体，且以观光游览为主要功能，可对应为IUCN保护地体系中的II、IV、VI 3类保护地。如此，可梳理出7种保护地中适宜进入国家公园体系的保护地单位。

其次，在新构建的国家公园体系中，按照国家公园准入标准中的面积界限要求，排除面积小于1 000hm2的保护地。

再次，由于每一个保护地个体情况不同，可根据：1)生态系统的完整性；2)自然资源是否代表国家水平或具有景观独特性；3)该保护单位在维护自然野生种群数量方面所具有的潜力；4)自然资源用于公众教育与欣赏的可能性；5)保护单位在用地与资源等方面受人为因素影响的程度[8，11]逐个进行筛选。

最后，以法律形式明确国家公园体系和主要管理目标，并专门设立国家公园管理部门，制定管理政策，确保其分类系统和管理体制具有坚实的基础并且更加实际可行。

图1 中国国家公园体系(作者绘)

4.3 中国国家公园体系构建的保障

构建国家公园体制是顺利构建国家公园体系的保障，是现阶段中国推动生态文明建设，深化生态系统和自然资源管理体制改革的重要举措，也是完善中国现有保护地体系，推进中国保护地事业与国际接轨的客观要求。其关键性举措包括以下几个方面。

1)法律保障。

制定国家公园专项立法，建立完备的法律体系，确立国家公园地位并保障各项管理制度有效实施。专项法中需要明确国家公园的目的、功能、准入标准以及国家公园管理的各项行为规范等。

2)机构保障。

进一步整合与优化现有国家公园管理机构职能，以突出国家公园资源保护的重要性和国家公园的社会公益性为导向，统筹保护地生态系统的合理利用与科学治理；强化协调意识，建立管理部门之间、中央和地方政府之间的协调与配合机制，不断提升以国家公园为主体的保护地体系的生态功能服务质量。

3)经费保障。

设立中央财务为主的专项资金，充分体现国家公园资源的社会公益特征。采用国家财政年度预算和支付的方式直接划拨给国家公园。同时，通过特许经营拓宽投资渠道，建立多元投资机制。

4)利益保障。

兼顾多方利益，与社区居民达成协议，确保社区居民充足、平等地享受国家公园收益，充分参与国家公园的管理决策，保障参与程度以减少矛盾冲突。

5 结语

国家公园是全球保护地的一种类型，其优越性在于它是一种兼顾生态资源保护和适度开发利用，并能有效协调保护与发展矛盾的资源管理制度。国家公园保护地类型缺失造成中国保护地体系中“资源保护与利用”关系失衡，而更深层次的问题则是管理体制暴露出的各种弊端。因此，亟须基于现有保护地构建国家公园体系，妥善处理好保护和发展之间的矛盾，实现生态资源保护与利用双赢的目标。

IUCN保护地体系明确了以自然保护为主要目标的区域才能被称为保护地，并且完整综合了所有国家保护地的内容和情况，应当成为中国构建国家公园体系的参照样板。对照IUCN保护地体系，重新梳理中国7种保护地管理目标，以此可明确适宜的国家公园体系。进而，根据面积和其他相关标准筛选符合要求的保护地单位。最后，构建国家公园管理体制以保障国家公园体系顺利执行，从而杜绝中国现有保护地管理当中由于保护理念和管理目标相互交叉而存在的边界范围嵌套重叠现象。

表1 中国保护地定义及功能定位

注释：

① 自然保护区类型：自然生态系统类(森林生态系统类型、草原与草甸生态系统类型、荒漠生态系统类型、内陆湿地和水域生态系统类型、海洋和海岸生态系统类型)、野生生物类(野生动物类型、野生植物类型)、自然遗迹类(地质遗迹类型、古生物遗迹类型)。

② 风景名胜区类型：历史圣地类、山岳类、岩洞类、江河类、湖泊类、海滨海岛类、特殊地貌类、城市风景类、生物景观类、壁画石窟类、纪念地类、陵寝类、民俗风情类及其他类。