安康市动物卫生监督体系分析

文│钟遥（陕西省安康市畜牧兽医中心）

钟家伦 邹赐玺（陕西省安康市动物卫生监督所）

陕西省安康市根据中央、省关于分类推进事业单位和镇村综合改革文件精神，全面实施了事业单位改革。在农业系统事业单位改革中，市、县区相继将动物卫生监督所并入畜牧兽医中心或农业综合执法大队；将乡镇畜牧兽医站（动物卫生监督分所）并入乡镇农业综合服务站，人、财、物全部下放到乡镇政府管理；对人员编制、工作职能进行了相应的调整。从整合人力、设施、财物等资源层面看，应当说发挥了积极作用。但在推进体系建设和监管工作过程中，也出现了一些新情况，存在一些值得探讨的新问题。对此，笔者就安康市事业单位改革后动物卫生监督体系现状及运行情况进行了调研，分析归纳了存在的主要问题，提出进一步加强动物卫生监督体系建设的对策建议。

一、体系现状

1.机构设置现状。自2013年安康市农业系统事业单位改革以来，全市动物卫生监督机构设置发生了新的变化。截至目前，市级和10个县区动物卫生监督所分别与畜牧兽医中心或农业综合执法大队合并，将原动物卫生监督所编制人员、工作职能整体划转，作为新成立畜牧兽医中心或农业综合执法大队的内设科（股）室。其中，市级动物卫生监督所与畜牧兽医中心合并，新组建了“安康市畜牧兽医中心”，升格为正县级，定性为财政全额预算事业单位，加挂“安康市动物卫生监督所”牌子，隶属市农业局管理。有7个县区动物卫生监督所与畜牧兽医中心进行了整合，合并后统称“XX县（区）畜牧兽医中心”，加挂“XX县（区）动物卫生监督所”牌子，定性为财政全额预算单位，其中：2个县为正科级建制，5个县区为副科级建制；有3个县动物卫生监督所与农业综合执法大队进行整合，合并后统称“XX县农业综合执法大队”， 加挂“XX县（区）动物卫生监督所”牌子，副科级建制，隶属县区农林科技局管理。全市140个乡镇畜牧兽医站（动物卫生监督分所）全部并入新成立的乡镇农业综合服务站，人、财、物及行政管理下放到乡镇政府，动物防疫检疫等业务工作接受县区主管部门指导。

2.队伍建设现状。全市共有由县（区）、市逐级审查、审核推荐上报，经陕西省畜牧兽医局审定发文确认的官方兽医547名，分布在市、县区畜牧兽医中心、农业综合执法大队和乡镇农业综合服务站。近几年，各级动物卫生监督机构以提升队伍素质为抓手，不断加大技能培训力度，辖区内官方兽医都经过了至少一次以上较为系统的动物防疫法律法规和相关业务知识培训。在此基础上组织开展了知识竞赛、技能比武的一系列活动，使官方兽医队伍的整体素质能力有了明显提升，规范执法和工作责任意识得到进一步增强，在保障动物防疫和畜产品质量安全及公共卫生安全方面发挥了重要作用。

3.设施设备现状。2012年，安康市动物卫生监督系统实施了“动物检疫申报点和屠宰检疫规范化建设项目”，分别为各动物检疫申报点、生猪定点屠宰场（厂）监督查验办公（检疫）室配备了检疫箱、采样箱、干燥箱、显微镜、电冰箱、离心机、高压灭菌器、消毒器、电动自行车等检疫仪器设备和计算机、打印机、电话传真机等办公自动化设施。近年来，各级动物卫生监督机构积极争取中央、省建设项目和当地政府财政支持，不断加大动物卫生监督基础设施建设力度，全市动物卫生监督机构的办公条件和检疫监管手段得到了明显改善，基本具备了满足现阶段工作需要的办公用房、交通工具、办公自动化及检疫监督设备等必备设施。

4.经费投入现状。据调查，自安康市农业系统事业单位改革中市、县区动物卫生监督所和畜牧兽医中心或农业综合执法大队合并以来，市、县区财政除按在编人员拨付公务经费（市级每人每年3000元，县区每人每年4000～8000元）外，均未预算动物卫生监督专项业务工作经费。财政部、国家发改委关于取消或暂停征收动物及动物产品检疫费的通知下发后，安康市全面取消了动物及动物产品检疫收费。但由于市、县区财力不足，取消动物及动物产品检疫收费后，动物卫生监督机构依法履行动物检疫职能所需经费，由同级财政预算予以统筹安排的政策未得到有效落实，工作经费不足的状况日益凸显，已对动物卫生监督特别是动物产地检疫工作造成一定程度影响。

5.组织运行现状。安康市农业系统事业单位改革后，动物卫生监督工作的组织运行呈现3种形式，即：一是动物卫生监督与畜牧兽医机构合设，由内设的动物卫生监督科、股室负责动物卫生监督日常工作，这种形式有市级和宁陕、石泉、汉阴、汉滨、旬阳、紫阳、镇坪7个县区。二是动物卫生监督与农业综合执法机构合设，由内设的动物卫生监督股、组负责动物卫生监督日常工作，这种形式有岚皋、平利、白河3个县。三是乡镇畜牧兽医站与乡镇农技站合设，在新组建的乡镇农业综合服务站内设官方兽医岗位，由官方兽医负责动物防疫和畜牧兽医监管日常工作。目前，全市动物卫生监督工作虽在按照有关法律法规和主管部门的安排部署运行，但这些组织运行形式，是否有利于动物卫生监督工作推进、在国家现行相关法律层面是否存在障碍，还有待实践检验和进一步探讨。

二、主要问题

1.执法主体不够明确。动物卫生监督属行政执法范畴，应当有明确合法的执法主体。安康市农业系统事业单位改革时，市、县区分别将动物卫生监督机构并入畜牧兽医中心或农业综合执法大队，成为畜牧兽医中心或农业综合执法大队的内设机构，由畜牧兽医中心或农业综合执法大队承担动物卫生监督执法职能，且有一些县区既未加挂动物卫生监督所牌子，也未启用动物卫生监督所印章，各县区均未在乡镇设立动物卫生监督分所作为派出机构。存在动物卫生监督执法机构设置不统一、执法主体资格不明确的问题。这种状况与国家法律法规和上级主管部门对规范执法行为的规定要求不相适应，一定程度上影响了动物卫生监督尤其是执法办案工作的深入推进。

2.履行职责难以到位。从市、县级层面看，动物卫生监督与畜牧兽医或农业综合执法机构合设，承担的工作职能内容明显增多，加之机构设置不够统一，客观地说难以将主要精力放到动物卫生监管执法工作上来。从乡镇层面看，动物卫生监督分所设置还没有到位，新组建的农业综合服务站承担动物卫生监督职能，按现行法律规定还存在障碍，监管职能作用难以充分发挥。从工作开展情况看，由于上述因素制约，导致监管职责难以履行到位，影响各项制度措施的有效执行，存在动物卫生监管尤其是违法案件查处、检疫管理工作力度弱化，执法办案数量明显偏少、动物产地检疫数量出现下降等问题。

3.人员编制指标偏低。2007年，安康市政府下发了《关于推进畜牧兽医管理体制改革的实施意见》。根据该实施意见精神，市机构编制部门为市、县区动物卫生监督机构和乡镇畜牧兽医站核定了人员编制，具体编制指标为：市级8人，县区多数为4人，最多的也只有10人（宁陕县级动物卫生监督、畜牧兽医、动物疫病预防控制机构合设，编制仅为6人），乡镇2～4人。全市农业系统事业单位和镇村综合改革后，动物卫生监督机构承担的工作职能虽然明显增多，但人员编制并没有增加，且现有编制人员难以做到专人专职专用，这种状况在短期内还难以得到根本改变。人员编制偏少、执法监管力量不足的问题较为突出，已成为影响动物卫生监督工作深入开展的主要因素。

4.管理体制有待理顺。按照中共中央、国务院以及陕西省委、省政府关于分类推进事业单位改革的决策部署，安康市农业系统全面实施了事业单位改革。从改革后的动物卫生监督机构设置现状和运行管理情况看，存在系统内市和县区机构设置不相对应、上下机构职能职责设定不够统一、县对乡镇业务管理职责不够清晰、乡镇动物防疫监管作用发挥不够充分、整体工作运行不够协调、管理体制没有完全理顺、规范监管执法难度加大等问题，一定程度上影响了动物卫生监督管理工作的统一、协调、高效开展。

5.推进工作难度加大。随着畜牧业的快速发展特别是规模化集约化发展，养殖经营范围扩大，动物及其产品流通渠道增多，监管工作任务加重；一些地方对动物卫生监督在动物防疫和畜产品安全监管中的重要地位及作用认识不清，畜禽养殖经营业主诚信规则意识和畜产品安全自律意识不强，距离落实畜禽养殖、屠宰企业动物防疫和畜产品安全主体责任的要求还有一定差距，需要做的工作更多；随着动物防疫法律体系的不断完善，对动物卫生监管工作提出了更新更高的要求；基层动物卫生监督体系不够完善、管理体制尚未完全理顺、监管执法力量相对薄弱等现实问题，在短期内还难以得到根本改变。总体来看，推进动物卫生监督工作规范开展任重道远。

三、对策建议

1.规范机构设置。建立统一规范的动物卫生监督机构，对树立行业社会形象、推进动物卫生监督执法工作协调高效开展至关重要。《动物防疫法》《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》，对动物卫生监督机构设置、职能定位作了明确规定。各级特别是市、县级人民政府在推进农业系统事业单位改革时，应充分考虑动物卫生监督机构规范设置问题。建议在市、县（区）设立机构名称统一、职能设定一致、上下相互对应、执法主体资格明确的动物卫生监督机构；在乡镇畜牧兽医站或农业综合服务站加挂“ⅩⅩ县动物卫生监督所ⅩⅩ分所”牌子，明确其作为县级动物卫生监督机构的派出单位。

2.理顺管理体制。动物卫生监督工作重点在基层，针对目前基层动物卫生监督管理体制不顺的现状，各级特别是县级畜牧兽医行政主管部门要在深入开展调研、广泛征求有关方面意见建议的基础上，拿出科学可行、依据充分的管理体制方案，积极主动争取当地政府及机构编制部门支持。按照理顺管理关系、有利工作开展的原则，将有关单位承担的动物卫生监督职能调整到动物卫生监督机构来，明确县级动物卫生监督机构对乡镇动物卫生监督分直接管理，统一由动物卫生监督机构承担辖区动物、动物产品检疫和其他有关动物防疫的监督管理执法职能。

3.夯实监管责任。动物卫生监督执法是动物卫生监督机构的法定职责，做好动物卫生监督执法工作，法律政策规定和目标任务都很明确，关键是要完善监管机制、落实工作责任。各级特别是市、县级兽医行政主管部门要认真履行动物卫生监督管理职能，加强动物卫生监督体系建设，充实动物卫生监管执法力量；各级动物卫生监督机构要牢固树立监管执法主体责任意识，坚持目标责任管理；采取逐级签订目标责任书的办法，将动物卫生监管责任落实到人头，严格实行考核奖惩和责任追究制度，逐步健全完善“横向到边、纵向到底”的目标责任管理体系，确保各项监管措施落到实处。

4.加强设施建设。“十二五”期间，通过项目实施，为县区动物卫生监督机构、动物检疫申报点、生猪定点屠宰场监督查验（检疫）室配备的自动化办公设施和仪器设备，多数已接近或达到使用年限，急需补充更新。各级特别是县级动物卫生监督机构要对辖区内现有办公设施和仪器设备进行全面摸底清理，充分发挥好现有正常设施设备的作用。同时，积极争取当地政府财政部门经费支持，做好必备设施设备的添置更新工作，逐步改善动物卫生监管执法手段，不断提升动物及动物产品检疫和动物卫生监管执法能力。建议农业农村部根据动物（产地、屠宰）检疫、检疫证明电子出证、日常监管执法以及信息化建设实际需要，按照科学化规范化信息化的要求，统一制定颁布县区、乡镇设施设备配置标准。

5.统筹推进工作。在推进农业系统事业单位改革过程中，虽然各地动物卫生监督机构设置可能不尽一致，单位名称也各不相同，但法定职能没有改变。针对一些地方动物卫生监督与畜牧兽医或农业综合执法机构合设、承担工作职能增加、责任任务量加大的实际，各级特别是县级兽医行政主管部门要主动与当地政府及机构编制部门汇报衔接，进一步明确动物卫生监督执法职能和执法主体。单设或合设的动物卫生监督机构在制定规划、谋划工作时，要不忘初心，理清思路，创新机制，突出重点，合理安排，统筹推进，确保把法定职责履行到位，确保动物卫生监督执法各项工作持续规范有效开展。