县域城镇周边永久基本农田划定方法研究与探讨

周嵩山，杨树平，龚勋

（1.江西省基础地理信息中心 江西 南昌 330209；2.流域生态与地理环境监测国家测绘地理信息局重点实验室 江西 南昌 330209；3.江西省测绘地理信息工程技术研究中心 江西 南昌 330209）

1 引言

永久基本农田划定是对基本农田实行永久性保护，它是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品需求，依据土地利用总体规划确定不得占用的耕地[1]，即无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何其他方式挪为它用。党的十八以来，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志高度重视耕地保护工作，做出一系列重要批示指示，提出了明确要求。基本农田是耕地中的精华，是粮食生产的重要基础[2]。科学合理地划定城镇周边永久性基本农田对于保护耕地，确保粮食安全，提高粮食综合生产能力，促进区域社会经济可持续发展起到关键作用，并可以控制建设用地无序扩张、改变城镇周边“造新城、摊大饼[3]”式的发展模式，促进县域中心城镇科学合理发展。

本文主要阐述了县域城镇周边永久基本农田划定的要求、方法和过程，并以吉安县城镇周边永久基本农田划定为例，从划定后基本农田的质量、数量和布局三方面进行了分析与总结，并提出了切实可行的建议，为县域城镇周边永久基本农田划定和县域永久基本农田划定提供技术指导与信息支持。

2 划定方法与要求

2.1 划定方法

主要研究利用Arcgis软件对下达的初步任务图斑与土地利用变更调查数据库、建设用地管制区、建设用地报批范围线、城市总体规划及控制性详细规划、重大基础设施项目范围线等进行空间叠加分析，最终确定实际地类是否划入基本农田情况。具体研究方法如下：

（1）实际地类为非耕地

利用Arcgis空间分析功能分析是否已纳入土地利用变更调查的耕地图斑并标注，可以作为核实认定的依据，同时将其与高清遥感影像进行叠加分析，逐个图斑进行判读，得出实际地类为非耕地但未纳入土地利用变更调查成果的图斑，应提供合法证明材料，现状为坑塘水面、园地、林地等，需提供实地踏勘调查材料。

（2）实际地类为耕地

利用Arcgis将下达的初步任务与建设用地管制区（JSYDGZQ）空间叠加分析，分别得出允许建设区、有条件建设区、限制建设区中的耕地情况，并将其与历年建设用地报批范围线、城市总体规划及控制性详细规划、重大基础设施项目范围线等作叠加分析，核实不同管制区中的耕地未划基本农田情况，对于未划入永久基本农田的耕地都应提供相应的合法、有效的举证材料。

2.2 划定要求

2.2.1优先划为永久基本农田的耕地

（1）城镇周边及主要交通干线两边尚未划为永久基本农田的优质耕地；

（2）城镇周边新建成高标准农田但未划为永久基本农田的耕地；

（3）《基本农田保护条例》规定的其他应当划为和优先划为永久基本农田但尚未划入的耕地。

2.2.2应调出永久基本农田的耕地

（1）退耕还林、还湖的耕地；

（2）遭受严重污染无法治理的耕地；

（3）因自然灾害和生产建设活动严重损毁耕作层的耕地；

（4）现状基本农田中被建设用地或设施农用地占用的耕地予以调出；

（5）耕地质量较差并且坡度大于25度的不能划为永久基本农田。

3 案例试验

3.1 区域概况

吉安县中心城镇处于吉泰走廊中心，是大吉安"一城三片、两江三岸"的重要组成部分，主要包括敦厚镇、井冈山经济技术开发区、永和镇及凤凰镇，面积185026.95亩。中心城镇范围内总耕地25714.38亩，占中心城镇总面积的13.90%。中心城镇内的耕地在土地利用总体规划中已划入基本农田保护区的耕地面积为11217.45亩。

3.2 下达初步任务

上级下达吉安县的初步任务图斑个数共2115个，面积为14496.93亩。初步任务在乡镇土地利用总体规划的允许建设区面积为3774.77亩，占总初步任务的26.04%；有条件建设区面积2608.34亩，占总初步任务的17.99%；限制建设区面积为8113.81亩，占总初步任务的55.97%。

初步任务中以水田为主，其中水田面积11724.6亩，占初步任务的80.88%，旱地面积2772.3亩，占初步任务的19.12%。全部为坡度小于15度的耕地。中心城镇初步任务耕地质量等别分布在5等到10等之间，综合等别为7.46等，属高等地，其中6等与7等地最多，主要集中在建成区周边。具体见表1。

表1 下发初步任务图斑统计表

3.3 数据来源

本文以吉安县中心城区范围内的全部耕地作为研究对象，其吉安县2013年、2014年土地利用变更调查数据库、县乡两级土地利用总体规划调整完善（2006-2020年）成果（含文本、图件、数据库）、耕地质量等别调查评价成果（含文本、图件、数据库）、历年建设报批用地范围、增减挂及低丘缓坡线面文件，2014年最新遥感影像来源于吉安县国土资源局；耕地地力调查与质量评价成果（含文本、图件、数据库）、耕地质量等别年度更新成果来源于吉安县农业局；重大基础设施、民生工程、主导产业等项目资料（含项目范围线、项目批复等）来源于吉安县发改委；吉安县城市总体规划成果（含文本、图件）、各乡镇总体规划成果（文本、图件）来源于吉安县城建局。

3.4 技术流程

首先对收集到的数据进行整理与处理，并对上级下达的初步任务进行分析，在此基础上通过Arcgis软件进行空间叠加分析，对实际地类为非耕地的核实是否已纳入变更，对未纳入变更的要进行实地踏勘，而对实际地类为耕地，需叠加建设用地报批范围线等，对未划入永久基本农田的耕地要提供合法有效的证明材料。简言之，上级下达的初步任务进行核实举证，有合法举证材料则可不划入永久基本农田，反之必须划入永久基本农田。对划定后的成果，通过质检软件进行质检，确保无误再提交上级部门审查。具体技术路线见图1。

图1 技术路线图

4 实验结果分析

根据上述的划定方法及划定要求，对上级下达全县中心城区14496.93亩的耕地进行了核实举证，结果得出可划入永久基本农田的耕地面积4682.98亩，占下达初步任务的32.30%，不能划入永久基本农田的耕地面积9813.94亩，占下达初步任务的67.70%。对不能划入永久基本农田的耕地进行了合法的举证材料（见图2）。本次吉安县中心城镇周边永久基本农田划定采用60%的划定方案，划定后比例为61.75%，符合相关文件要求，完成上级下达任务。

4.1 数量增加

上级下发吉安县中心城镇初步任务14496.93亩，经过举证论证本次新增永久基本农田4682.98亩，中心城镇范围内已有基本农田面积11217.45亩，调出23.10亩，划定后城镇周边基本农田面积达到15877.33亩，占初步任务范围内总耕地面积的61.75%。

图2 不能划入永久基本农田的耕地举证材料图

4.2 质量提高

吉安县中心城镇范围内已有基本农田11217.45亩，其坡度均是小于15度，耕地质量等别分布在5到11等，综合等别7.45等，划定后，吉安县中心城镇范围内永久基本农田面积共15877.33亩，耕地坡度均小于15度，耕地质量等别分布6到11等之间，水田面积10388.55亩，占比65.43%，旱地面积5488.78亩，占比34.57%。划定后基本农田综合等别为7.40等，属高等地。

4.3 布局合理

本次划入的永久基本农田图斑大部分与已有基本农田相邻，划定后，部分较为分散的原有基本农田与新划入的基本农田连成一片，集中程度有所提高，通过本次城镇周边基本农田的划定，为建设吉泰工业走廊、吉安县休闲旅游度假地、吉安县重要的现代化农业基地奠定了良好的基础。

5 措施和建议

本文通过对吉安县城镇周边永久基本农田的划定工作总结与分析，为县域城镇基本农田划定以及后期的全域永久基本农田划定提出以下措施和建议：

（1）成立领导小组。主要对基本农田划定工作进行指导与协调，确保各项工作规范、健康有序的开展；

（2）证明材料合法性。对未划入永久基本农田的耕地，如果提供了相关的举证材料，应对材料的合法性、有效性进行认真的核实；

（3）在永久基本农田划定过程中，根据实际需要对基本农田布局进行调整，应依法依规进行调入与调出；

（4）建立基本农田数据库，对划定的永久基本农田实行信息化监管；

（5）在永久基本农男划定后，应加强对基本农田的质量建设，保障粮食产量的提高，促进现代化农业持续健康发展；

（6）加强城镇周边永久基本农田划定的机制建设，如强化管控性、建设性保护机制和完善共同责任机制[4]等；

（7）建立奖惩机制，促进城镇周边永久基本农田的高效利用[5]。如对划定后的基本农田保护较好、利用率高的权利人给予奖励，相反对保护不佳、利用率较低的或闲置的权利人给予惩罚。