新加坡扎根民众的基层治理网络

◎ 李秀琴

新加坡是一个花园式的城邦国家，环境很漂亮，到处是花草树木，经济很发达；人均收入很高，属于第一世界；社会很和谐，虽然是一个华人居多数的国家，但大家很守法，各方面管理的井然有序。作为华人社会，社会治理得非常成功，其秘诀自然有其独到之处。最显著、最有效、也是最成功的一点，就是以人民为中心的基层社会治理网络，日前，我们考察了新加坡的多个集镇、商业中心、邻里中心和民众联络所，拜会了政府相关部门和机构，对新加坡的基层社会治理网络有了更加深刻的认识。

一、住宅区布局合理、管理有序

新加坡的城市很美，很有特色，交通四通八达，建筑错落有致，环境漂亮优美，人与自然和谐相处，是一座名副其实的“花园城市”。按照城市规划要求，新加坡是一个城邦国家，整个城市大致分为中心城区、卫星集镇、住宅区，每个卫星集镇里有若干组团小区，小区内又有若干住宅区。新加坡的居民主要住在卫星镇，每个卫星镇人口大概是15万—30万，因为这样子里面的配套就比较齐全。卫星镇里面再分成小区，小区里面就再分成组团。每个小区面积大概是五六十公顷，每个组团大概是四到五公顷左右。住宅区内有多个住宅楼或单元，即所谓的“细胞”，每3-8栋楼、466-866个居住单元则组合成一个邻里中心，在此基础上形成一个个住宅区。住宅区多以工业化方式修建的高层板式住宅为主，辅以部分特殊体型和用传统方式修建的住宅。住宅区和院落由不同体型、高度、色彩的建筑组成，形成形态各异、丰富多变的空间。住宅区的设计与欧美国家相似，大部分住宅区的道路是开放的，没有围墙，只有某些高档小区采用封闭式管理，设有围墙。每个住宅区都靠近城市快速干道、绿化带和公园，并有公共交通专用线，区内交通辅助设施，如公交转换站、停车场都相应配套齐全。每个住宅区都有学校、幼儿园、图书馆、商场、邻里中心及健身设施等，住宅楼之间都有遮阳棚和步行道连接，方便人们出行，避免日晒和淋雨，利用狭小地段如河道、道路旁进行绿化并铺设步行道和自行车道，形成绿色网络串联全岛的公园，为居民创造高品质的生活环境。几乎每栋住宅楼的底层都是腾空的，除了部分用作公共建筑使用外，其余全部供居民活动使用，居民可以在这里饮茶、聊天，举办家庭聚会、婚丧嫁娶、节假日喜庆等活动，倍受居民欢迎。我们强烈地感觉到，新加坡的住宅区从规划、设计到建设和管理，都充分考虑了人民生活上所有的需要，包括职业、住房、学校、交通和娱乐等功能，土地都得到了最大限度的利用，自然风貌、历史文化古迹、传统民宅都得到了有效保护，在这里，“以人为本”做到了极致。

二、基层组织覆盖所有居民、社会参与度高

新加坡实行的是一级政府管理体制，中央政府也即地方政府，中央政府之下，就是政府管理部门和法人机构。除了中央政府履行集中管理职能外，大量的管理服务任务就落在了各种类型的基层组织和服务机构身上。新加坡在社区、选区、地区都有为数众多的基层组织，形成一个密实的组织网络。在社区层面，与居民群众接触比较多的有民众联络所及其管委会、居民委员会即邻里委员会，以及为数众多的各类慈善组织、义工团体等；在选区层面，有公民咨询委员会、市镇理事会（屋业管理），有的市镇理事会还是跨选区的；在地区层面，还有社区发展理事会、社会服务中心、家庭服务中心等。新加坡的基层组织从属性上来说不具有政党和政府色彩，但在功能作用上又具有浓厚的执政党和政府色彩。这些基层组织归属于人民协会统一管辖，为避免反对党诟病，人民协会与人民行动党和政府始终保持若即若离的关系。人民协会是一个法定机构，带有半官方办民间性质，董事会主席由总理兼任，其主要任务是协助政府联合人民一起来克服重重困难，以促进人民和谐共处，社会安宁与繁荣。协会内既有各个民众组织的代表，也有民选政治领导层的代表，13位董事中5人是政府部长，3人是国会议员，实际上处于人民行动党控制之下。民众联络所是新加坡历史比较悠久的基层组织，遍布所有住宅区和租屋内。在访学期间，我们去过几所不同的联络所，墙壁上或广告栏内张贴有各种老人乐龄活动、儿童音乐绘画、电脑、健美、舞蹈、收藏室等活动广告，表面上看只是社区居民的文娱交流中心，但实际上却扮演了政府与群众之间桥梁和纽带的角色。每个联络所下设乐龄、青年、妇女、马来活动、印族活动等执委会，有十多位工作人员，负责向居民解释政策、提供服务、传达民意，起到了吸引、组织、教育、引导民众的作用，虽然不具有强制性，但吸引力很大，使人们自觉不自觉地密切了与人民行动党的感情，加强了与政府之间的联系。新加坡属于威权体制下的民主国家，为适应选举工作的需要，从1965年起，李光耀政府发起成立了公民咨询委员会。它以选区为基础，带有地方议会特色，每个选区均设有公民咨询委员会，是每个选区的最高基层组织。全国有87个选区，也有87个公民咨询委员会。它由总理署总辖，通过五个专设的秘书处协调和管理全国公民咨询委员会的工作。公民咨询委员会大多数都控制在人民行动党手中，其成员多由当地的权势人物担任，在人民行动党获胜的选区，人民行动党的议员往往是公民咨询委员会的领导人，因此，与民众联络所相比，公民咨询委员会的政治色彩和权威性更浓厚些。与上述组织相比，居民委员会成立的时间要晚一些。其前身是新加坡体育理事会设在各选区的体育俱乐部，后来，随着越来越多的人搬进组屋，新加坡政府感到有必要成立新的网络组织，于是借鉴中国的城市居民委员会，在租屋群内成立了居民委员会，每6到10座组屋便设立一个居民委员会，一般在1500到2000户之间，宗旨是为居民提供体育、社交、文化和其他服务，促进居民的睦邻精神、和谐共处，同时让基层领袖与居民之间有更密切的交流。全国共有567个居民委员会。另外就是为数众多的慈善、义工等社会组织，如新加坡有一个社区关怀基金，其主要功能就是协助家境有困难的家庭自食其力，包括帮助交水电费、医疗费、房屋租金等，帮助贫困家庭的儿童让他们接受教育，如每月可以提供补贴98新元帮助小孩入园，为需要长期提供协助的人士提供援助，如残疾者和老人，以及为其他公民提供一些紧急援助，它大约有10亿新元的资金，过去5年共支出2.1亿新元，共帮助16万名有需要的居民和他们的家庭。这个基金会实际上是人民行动党在基层设立的福利性机构，其目的就在于人民行动党党员可以通过这一渠道为社区提供一些政府部门所顾及不到或顾及不了的服务。新加坡就是通过这样一个组织网络，把居民委员会、联络所管委会、公民咨询委员会等组织有机联系起来，进而同网络的神经中枢——总理公署有效联结起来，实现对整个国家和社会的控制和管理。（《李光耀回忆录:1965-2000》）李光耀以自己的切身经历说明基层组织在充当民众与政府“中间人”角色方面的意义：通过他们，我们收到了下情上传、向人民解释政府政策的效果，取得了人民的正确反应，了解他们受到怎样的影响，以及需要变通的事情。如果各选区没有这种地方民众领袖的组织网，政府对基层民情就不会有那么敏感的认识。如果对民情没有进行这种把脉工作，我们就不可能迅速变通政策，尽可能避免使人民的生活发生脱节的现象。人民行动党重视基层、扎根基层的做法，与中国共产党有许多相似之处，似乎有异曲同工之妙。

三、社区服务设施发达、方便舒适

以商业为例，新加坡的商业设施可以说是世界一流的。几乎每个住宅小区都规划有服务功能齐全的商业区，居民步行5分钟均可到达商业区。其商业规划网点大致分为5级，一级为中央商务区，如目前重点发展的滨海湾新市区计划；二级为区域商务中心，距离市中心约13公里，规划有4个；三级为小型商务中心，距离市中心约6公里，规划有5个；四级为边缘商务中心，距离市中心约2.5公里，规划有6个；五级为熟食中心也称邻里中心，分布于市区各住宅区内。五级商务中心都有明确的功能和要求，对网点的选址、布局、规模具体到卖何类商品均有细则规定，而且新增商业设施不能影响已有商业设施的经营。使城市商业网络有序发展，也节约了土地资源，使商业区忙而不乱，忙而不挤。这些商业设施与交通设施同步规划，同步实施，每个规划都需要多方征求意见，集思广益，向社会进行公示。商业设施建成后采用市场化手段进行管理，所有商铺公开招标，然后租赁给商家使用，其经营项目一般自由选定，由市场自行调节，规范运行、平衡发展。通过商家之间的相互竞争，经营项目越来越全，商品价格维持在合理水平，促进了市场繁荣，方便了居民生活。考察期间，我们走访体验了几个著名的商务中心和熟食中心，交通四通八达，基本上倒一次车就可以到达，大一点的商务中心商品琳琅满目、应有尽有，一次采购就可以满足需求，小一点的熟食中心，就在居民区楼下，许多商铺都是24小时营业，主要以经营餐饮、水果、日用品为主。我们询问了一些当地的居民，上班族平时很少开火，就餐就在熟食中心解决，只有周末或节假日才在自家生火做饭，退休的老年人则大都在熟食中心解决日常餐饮问题，然后到附近的民众联络所做一些文体活动。据了解，政府对熟食中心采取免税或低税政策，商铺摊位费也较便宜，因而商户所经营的餐饮价格也相对较低，一顿饭10新元（相当于50元人民币）左右，有时候5、6新元就可以解决问题。在新加坡期间，我们强烈地感觉到，其商业服务设施便民、发达，真正体现了以人为本，空间布局合理，服务功能考虑周全，使用起来非常方便，让生活在这里的居民感觉舒适、自在、便捷。

四、政党融入社会、扎根基层

人民行动党在新加坡之所以能够长期执政，除了很好地处理了政党与政府的关系（虽然是一党执政，但必须经过几年一次的民主选举，接受全体选民的挑选和授权），就是很好地处理了政党与社会的关系。在人民行动党执政初期，李光耀就清醒地认识到，政党的力量来自民众的支持,离开了民众的支持,就不能有效地动员民众,政党就不能有效地扩大自己的影响,进而取得和维护自己的执政地位。因此，李光耀等执政领导层始终把争取民众的支持作为人民行动党的奋斗目标和首要政治任务。为赢得民众的信任和支持，人民行动党侧重抓了两个方面：一是“入口”关，人民行动党在发展党员方面一直把质量放在首位，而不是单纯追求数量。他们很少公开宣称有多少党员，党员身份也不刻意公开，有专家估计人民行动党执政50多年，但党员数量大概在1.6万人左右，这个数字与有500多万人口的国家来说显然并不算多。按照人民行动党章程规定，党员分为预备党员、普通党员、预备干部党员和正式干部党员，每个党员特别是干部党员都有发现、推荐党员的责任，一旦发现有才能的人，就要向人民行动党推荐，这可以说是党员的“法定”义务。被推荐的人选经过谈话、考察、测评等一系列程序，最后才能加入行动党，成为其中一员，再经过岗位锻炼、选举实战等实践，才能逐步成长为干部党员或国会议员、内阁部长。人民行动党只有少量的专职人员，大都由党员兼职，其经费也不能从财政开支，只能由党组织和党员自筹解决。二是“群众”关，所有人民行动党议员及尽职的党干部都必须牢记并遵循这一宗旨，即议员从人民中来，就得回到人民中去，孜孜不倦、持续不断地为人民服务。几乎所有属于行动党的总理、议员、部长、干部党员都兼任新加坡各种基层组织的职务，如总理兼任人民协会主席，议员或部长大都是公民咨询委员会的主要负责人或其成员，其他干部党员则大都活跃在民众联络所管委会、居民委员会和其他社会组织中。人民行动党还建有一套完善的党员干部联系群众的制度，如人民行动党议员每周有一个晚上要接待居民来访，倾听居民意见和诉求，自己职权范围或法规政策内的事项当场帮助解决，不能当场解决的则要做出解释，或者写信给政府有关部门帮助协调解决。任期内每个议员对选区居民群众至少拜访一次，尤其是选举年，党员议员更是忙得不亦乐乎，几乎白天晚上都要跟选区群众在一起，搜集民意，观察民情，争取每一位选民的支持。人民行动党正是通过这一系列的制度化途径，为选区群众争取各种援助金、政府拨款等，为居民排忧解难，赢得群众的支持和认可，为选举胜利奠定坚实的基础。此外，人民行动党在基层的领袖大都是社会成功人士，逢年过节就会受邀参加社区举办的活动，给社区内的贫困家庭和年长者派发红包，帮助社会弱势群体解决生活中的实际困难。因此，在新加坡，有时感觉人民行动党很弱小，没有豪华办公楼，没有所谓“党产”，没有党员的“宣誓效忠”，没有意识形态之区分，也很少以党的名义发号施令；有时感觉人民行动党又很强大，几乎支配着国家和社会的各个领域，隐身在政府之后，用一些有形或无形的“手”遥控指挥着国家机器的运转。这种“党无处可见，却又无处不在”的现象有别于东方许多国家，也有别于西方资本主义国家。

五、党员干部行为廉洁、工作高效

新加坡素来以“高薪养廉”而著称，但仔细考察，这种“高薪”是相对的、有条件的。从时间上来说，新加坡建国之初，公务员等国家公职人员的工资并不高，甚至说很低，致使有一些非常有才能、国家急需的人才流失到其他行业。这种情况促使李光耀等执政团队思考如何留住优秀人才为国家服务的问题，所以“高薪”措施直到1994年才开始实施；从薪资水平来说，这种“高薪”也是相对的、有依据的，其薪资是依据新加坡7个不同行业的企业高级管理人员的平均工资水平确定的，而且主要集中在总理、内阁部长等人员身上，其他公职人员的薪水并不是很高，只有私人企业工资水平的2/3左右。但新加坡的“廉洁”则是名副其实的，这种廉洁是靠一系列制度来保障的，如在贪污问题上实行“有罪推定”，一旦发现一个公务员的生活水平与其收入不成比例，本人又不能说明合法来源，那么就认定其所得为贪污所得，自然会依法受到严惩，没有所谓“巨额财产来源不明”的说法。而一旦受到法律制裁，不仅要坐牢，其政治生命戛然而止，声誉荡然无存，而且本应享有的高薪、经年累积的公积金也将被依法予以剥夺。因此，在新加坡，一方面，政府依靠有吸引力的薪资政策吸引、留住一些优秀人才，研究制定出符合新加坡国情和实际需要的政策，为公众创造就业岗位和社会福利，从而保持政府的效率和活力，另一方面，采取严厉苛刻的法律规定和制裁措施，规范国家公职人员的行为，保持他们的纯洁和廉洁，维持政府的公信力和良好形象。这种“不想腐、不能腐、不敢腐”的长效机制已深深扎根新加坡社会，从而使得人民群众保持了对政府足够的信心和信任。