市场监管综合执法改革探索

◎李若兰

综合执法是行政执法体制改革的重要方向，已经在城市管理、交通运输及文化市场等领域改革中取得较好成效。自2013年起，综合执法改革推进至市场监管领域，各地在省市、区县层面展开市场监管综合执法模式探索。2017年1月国务院印发《“十三五”市场监管规划》，要求到2020年全面完成市场监管综合执法体制改革，市场监管格局进一步完善。顶层设计与基层创新相结合意味着行政执法体制改革由行政主体权力的增减逐步转向机构和职能整合以及治理方式创新。

主要模式

当下我国经济高速发展，现有市场监管执法力量与执法需求间存在落差，不断增长的市场主体和执法需求考验市场监管水平。现阶段我国市场监管实行的分领域、分专业、分段式监管模式存在诸多问题。传统监管方式的乏力极大阻碍市场活力的释放和规范市场秩序的建立。目前全国1/3以上的副省级城市，多数市和区县已经完成市场监管领域综合执法改革，并逐步形成了三种改革模式。

1.“二合一”模式

浙江省市场监管改革对省级、市级和区县采取灵活态度，在省级层面仍然保留相关部门，但赋予市一级自主灵活选择整合部门的权利[1]。除舟山市采取工商、质监和食品药品监管部门“三合一”模式外，其他10个地级市采取工商、食品药品监管部门“二合一”模式组建市场监管局。在县级层面，浙江省65个县市采取“二合一”模式，体制调整后数量减少为18个，在这一过程中质量技术监督职能也纳入综合监管。浙江省区县改革由“二合一”模式向“三合一”模式靠拢。

深圳市采取大“二合一”模式，将市场监督局和食品药品监督局分列。深圳市成立市场和质量监督管理委员会，在委员会下设深圳市市场监督管理局、深圳市食品药品监督管理局和深圳市市场监督稽查局。而市场监督管理局则整合工商行政管理、质量技术监督、知识产权、物价部门的机构和职能。在区一级分别设置市场监督管理分局和食品药品监督管理分局作为市局直属机构，在街道设市场监督管理所作为两个区分局的派出机构。

2.“三合一”模式

天津市改革实行“三合一”模式，在省级层面建立上下贯通、同等构造的垂直监管模式。天津合并工商行政管理局、食品药品监督管理局及质量技术监督局为天津市市场和质量监督管理委员会，进行统一市场监管。天津区县、街道成立了相应的市场监管局、所。天津模式是大市场大部门监管体制改革的一次尝试，在全国受到极大关注，大部分省市的机构改革借鉴了天津“三合一”模式。

3.“3+x”模式

全国其他地区探索市场监管改革还包括“3+x”模式，即在三部门基础上根据当地经济发展的现状和实际监管可能性，将特定部门的部分职能纳入综合执法的范围。2013年上海浦东新区进行工商、质监、食药监“三合一”改革，随后将物价局价格监管纳入综合执法范围。上海随即复制浦东新区经验，在16个区县推广工商、质监、食药监、物价部门的“3+1”改革，完成了区级市场监管力量的整合[2]。而江苏省泰兴市市场监管局在工商、质监、食品药品“三合一”的基础上，增加了商务、粮食执法职能，承担全市流通领域行政执法工作，也被称为“五合一”模式[3]。福建平潭综合实验区市场监督局整合工商行政管理、质量技术监督、食品药品管理、价格管理、知识产权保护及卫生监督管理六大职能，实现“六合一”的行政管理架构和市场监管模式。安徽芜湖市市场监管综合执法改革模式被称为“3+7”模式，市场监督局覆盖整合前三局的监管内容，同时将市场主体涉及卫生、安监、文化、环保、住建、商务和消防7个部门的明显违法违规行为也纳入综合监管。这些地区的改革创新做法可以归纳入“3+x”模式。

在综合执法机构整合中，由于食品药品监管的重要性、特殊性和专业性与一般综合执法要求之间存在差异，采取市场监管局模式还是单列食品药品监管局一直是争论的焦点。《“十三五”国家食品安全规划》和《“十三五”国家药品安全规划》中提出“实行综合执法的地方要充实基层监管力量，将食品药品安全监管作为首要职责。”从现有改革看，将食品药品监管纳入市场监督局模式已取得了实践中的主导地位。

从纵向市场监管综合执法改革层级结构看，天津采取最为彻底的自上而下全覆盖的垂直管理模式，是全国唯一在省级探索市场监管综合执法的行政单位。浙江、安徽等省则自下而上从基层推行改革，机构合并和职能整合止步于市一级，在省一级仍然保留机构。有学者形象地比喻两者为“圆柱型模式”和“倒金字塔模式”，两种模式在破解体制难题上发挥了各自优势[4]。天津“一个部门管市场”，上下贯通的监管体制、监管机构、执法人员，取得了协同执法的综合效益。而“倒金字塔型”改革模式虽然赋予了各层级一定的自主选择权，但上下不统一的体制逐渐显现弊端并掣肘改革进程，提高改革统筹层级成为现实的需要。

主要做法及经验

虽然各地市场领域综合执法模式不一，但实际操作中存在很多共同的做法和经验，取得了较好的效果，值得借鉴和推广。

1.探索机构整合和职能融合，建立统一执法队伍

在横向机构统一层面，各地的改革采取部门外部合并、处罚权内部集中的方式。各地在相应改革层面整合原来的工商行政管理局、食品药品监督管理局和质量监督局职能，将三局合并为市场监督局。新组建的市场监督局对合并的行政职能按业务关联度、执法专业程度及执法简易程度等进行不同程度地整合，发挥综合执法的效益。一些地方在改革中整合原部门的行政审批职能，由一个内设部门办审批，力求达到程序标准化和集约化，有效区隔行政审批和市场监管，实现审批权和执法权的分离。综合执法改革还需建立统一的执法机构。各地改革中整合原三部门的执法队伍，原部门的行政处罚权集中由合并部门内设的专门执法队伍行使，明确两级或三级执法事权，设立市、区县、街镇全覆盖的执法机构，解决以往执法力量分散薄弱、人员不够及协调不足的问题。

2.补强执法力量，推动执法下沉

基层执法力量薄弱是市场监管的重点难点问题。各地综合执法改革要确保人财物向基层倾斜，建立起金字塔式的执法层级。精简市、区两级监管部门人员的编制，调剂出行政和事业编制增加到区市场监管所和市场监管稽查大队。重新核定各市场监管局、所、大队编制，上一层级市场监管局超出新核定编制人员下沉到所，还通过选调和招录等方式扩充人员，通过层层挤压的方式推动执法力量下沉。为弥补执法力量不足，多地还尝试通过购买服务招聘专职市场监管辅助人员，赋予辅助人员在日常执法中发现、劝导、报告及宣传等职责。通过调整编制和聘用网格员，推动市场监管所执法人员和区市场监管稽查大队人员数量大幅增长，切实做到执法下沉。

3.网格化执法方式实现精准监管

各地改革探索的网格化监管是执法管理方式的创新。天津市推行“一张表格管检查、一张网格强基层”；深圳福田区实施网格化监管，做到“小问题不出‘格’，大问题快上报”；安徽芜湖聘用专职网格员参与监管。与双随机、一公开执法方式相比，网格化执法方式更微观、实用，明确了监管责任人，覆盖面更广，贯穿监管的全过程。

市场监督局按执法范围和对象将整个辖区划分成若干网格，组建市场监管网格小组，将执法人员精准配置到网格内，建立覆盖全区域的行政执法网络。为解决网格员专业执法知识匮乏的难题，各地市场监督局以政府权责清单和事权为依据编制执法手册，以图表形式列明每一事项的监管执法层级和主体，防止权责不清和推诿执法。网格员对照综合监管事项清单和一览表进行巡查，量化对各类市场主体的巡查周期、频次。通过网格化管理，执法人员一次巡查可检查多个部门的事项，减少多头检查和重复检查，节约执法成本。网格化执法减少行政执法的裁量权，精准克服运动式执法和选择性执法顽疾，使基层真正做到严格执法。

4.综合监管信息平台提高执法信息化水平

行政执法信息化建设是市场监管综合执法改革的重要基石，各地在市场监管改革中建立专门的综合监管信息平台作为提高执法效能的重要手段。在执法全流程中，藉由综合监管信息平台中转站，形成市场主体、执法人员和执法机关间的信息循环系统。综合监管信息平台集合信息归集、事件调度、执法管理、主体预警、监督考核及沉淀数据等功能。信息平台上，网格员日常巡查与回查、市场监督局执法活动、各部门监督执法情况全程留痕，沉淀大量的执法数据。综合信息平台累积的大数据促进精细监管，提高了执法效率，执法权全程处于监督状态下，实现了决策权、执行权和监督权的相互制约。

存在的问题及建议

虽然各地改革做法不同，但市场监管综合执法改革仍存在一些突出的共性问题，市场监管综合执法改革需要在进行顶层设计时进一步完善。

1.顶层设计统筹综合执法改革

除天津外，目前多地市场监管综合改革局限在区县和市级层面，其上级部门没有合并，下改上不改导致向上的渠道不畅，多头管理难以真正克服，综合执法的效益被挤压。改革后，虽然基层市场监管部门受本级政府属地管理，但在业务上接受上级工商行政、质量技术监督以及食品药品监督部门指导和监督，往往形成一对多格局。只改基层会削弱基层执法力量，上级部门从条条管理的角度向基层下达工作任务、监督检查基层工作，市场监督局执法人员除了完成自身执法任务外，还需应对上级部门部署的工作，基层执法呈现“小马拉大车”的局面，造成执法资源的严重浪费。

以区县为主的综合执法已经不能满足市场监管的需求，改革的效果取决于能否突破现有体制机制的束缚。推动综合执法要从国家、省级层面统筹市场监管的“大部门制”改革，要从上到下推行国家、省级、市县级的改革，建立结构完整、上下贯通、高效顺畅的综合执法体制，破解体制不畅带来的执法困境。只有理顺上一级机构，基层才有可能将改革落实到位。为保障基层执法力量真正下沉，综合执法改革中还应坚持属地管理的原则，精简执法层级。在执法格局中要以市县为执法主体，确认地方执法职责，上级部门仅一般监督和指导而不替代下级执法，使上级管理部门和基层执法队伍各安其位，各负其责。

2.推动职能深度融合，重塑执法流程

当前市场监管机构设置频繁更名，出现市场监督管理局、市场和质量监督管理局、食品药品工商质量监督管理局等并存的情况，名称不统一凸显职能划转和整合的认知缺位。机构的合并不必然形成职能科学、高效透明的综合执法体制，科学合理的职能融合才是综合执法效益的题眼。有的市场监管局整合了三个部门，但内部机构设置仍按照三部门划分，各自直接承接原先工作，“各管一摊”，综合执法效果不彰。工商、质监等部门都形成了自身工作流程，如三局在行政处罚程序规范上，行政处罚案件管辖、案件调查抽样取证等方面都有截然不同的执法程序和执法标准。因此内部职能的梳理必须摆脱大部门划分的粗放思维，按照新的逻辑和思路整合。在基本区分行政审批权和行政执法权的基础上，还需进一步促进执法权内部融合，在职能深度融合的基础上重新构造执法程序。如知识产权保护、标准化和消费者权益保护在执法工作上有高度关联性，可以将其从原属三部门整合，规定统一的执法程序，以提高执法效率。综合执法改革还应促进行政执法规范化，统一行政审批和行政处罚执法流程和文书，制定市场监管局的权责清单，减轻基层执法人员工作负担，为科学执法提供制度基础。

3.修改市场监管法律法规，规范执法人员队伍

综合执法过程中，工商、质监和食品药品监管法律规范间还存在缺位与冲突。如现行法规未明确市场监管局执法主体地位，区县市场监管部门所发的证照效力难以在全国通行等。后续推进综合执法改革必然要对相关法律法规进行清理，使市场监管立法与改革相适应。

各地为充实执法力量都以购买服务的方式招聘了一定数量的行政执法辅助人员。在监管网格内，辅助执法员协助行政执法人员执法，负有记录、劝告和提醒的责任，但在实践中辅助人员难免承担了执法任务。长期来看网格员等辅助执法人员行政执法主体资格存疑势必影响执法效果。目前市场监管综合执法人员种类和身份多元，统一执法人员种类，将辅助执法人员纳入行政执法主体范围，持行政执法资格证上岗，规范综合执法人员队伍尤为迫切。此外，综合执法还应统一执法人员执法服装，通过良好执法形象确保执法的严肃性。加大对基层执法人员培训力度，提高执法人员的知识水平和执法能力。

4.推动国家、省级市场监管信息数据互通互联

在综合执法改革中，多地在管辖范围内归集了相关部门行政审批和行政许可信息，打通了各部门处罚信息和投诉举报信息平台，实现了一定程度的监管信息互联共享。但由于国家、省级层面的各类监管信息数据条块分割，基层市场监管部门在具体工作中因相关数据无法共享，使得监管执法的效率、效果受到较大影响。全面提升综合执法改革的效果需要加快省市级以上市场监管数据共享的速度，实现数据全面贯通，便于基层监管部门信息掌握更加全面，风险预警更加及时，执法更加精准。在此基础上，加强市场监管各个部门间的横向信息共享，消除监管盲点，降低执法成本，逐步形成多部门、跨区域执法协作制度。除了传统的“他律”监管手段外，在信息化建设基础上，市场监管部门还应健全企业信用档案，建立市场准入负面清单制度、企业信息公示制度和经营异常名录制度，向社会提供信息查询服务，引入第三方征信机构的信用评价作用，构建以信用监管为核心的自律体系。信息化监管和信用监管合力为综合执法改革提供坚实的制度支持。

[1]汪基强. 统一市场监管浙江模式的路径探索.中国工商管理研究，2015，（8）.

[2]朱婷. 市场监管体制改革的成效、问题和对策分析——以上海浦东新区等城区的市场监督管理体制改革为标本的研究. 南方论刊，2016，（10）.

[3]张育林. 泰兴综合行政执法体制改革的实践探索. 中国机构改革与管理. 2016，（1）.

[4]胡颖廉. 比对深圳、浙江和天津统一市场监管体制改革模式. [2014-08-11]. http://opinion.caixin.com/2014-08-11/100715262.html