推进包装物押金制政策研究

◎中华环境保护基金会押金制政策研究课题组

近年来，低碳、绿色和环保的理念日益深入人心。大众环保意识的提升促使公众越来越注重环境质量的改善。党的十九大报告对“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”作出部署，明确要求“加强固体废弃物和垃圾处置”，这是党代会报告中第一次提到这个问题。垃圾强制分类、垃圾减量化势在必行，而实施包装物押金制可以为城市垃圾分类与减量、推行绿色发展和创新城市管理模式提供有力支撑。

在不同国家，环境押金制度的名称及涵义也各不相同。经济合作与发展组织（OECD）对环境押金制的定义是，对可能引起污染的产品征收押金（收费），当产品回到储存、处理或循环利用地点时，退还押金[1]。换言之，用户如果把这些产品或产品的残留物返还到收集系统，从而使得污染得以避免时，用户缴纳的附加费将被返还[2]。

押金制实施现状

1.实施情况

包装物押金制是伴随着饮料包装物的大量产生而发展起来的。目前全球已经有40多个国家和地区实行了饮料包装物的押金制，包括欧盟10个国家，以及美国、加拿大、澳大利亚、以色列、基里巴斯和帕劳等国家。斐济、关岛、特克斯和凯科斯群岛、巴巴多斯及西澳大利亚虽然还没有正式实施，但也通过了包装物押金制立法。最早通过立法实施押金制的是加拿大的阿尔伯塔省，于1972年通过立法，1973年实施。最近的押金制方案是2016年2月份在立陶宛实施的。

据统计，在已有押金体系保证的前提下，实施包装物押金制的国家和地区的塑料饮料瓶回收率很快就达到80%以上的平均规范回收再利用率。而且对饮料包装物设置的押金越高，返还率越高，环境二次污染控制的越好。规范安全的回收使得收集再利用率几乎等同于回收再利用率。

2.我国塑料饮料瓶回收现状

目前，我国现有废弃塑料饮料瓶正规回收处置企业产能利用不足，面临着严重的吃不饱现象。大部分废弃塑料饮料瓶首先是进入了非正规回收渠道，进而转手集中于城乡接合部的“家庭式作坊”等利用体系，其年产量维持在2000-3000吨。一方面，“家庭式作坊”将塑料瓶这类高纯度且符合食用级的塑料降级使用，直接将塑料饮料瓶生产为涤纶短纤维，大幅降低了塑料饮料瓶的回用价值。另一方面，“家庭式作坊”几乎不具备政府颁发的认证执照，缺乏相应的环境污染排放控制设备，这不仅不利于监管，且易造成严重的环境二次污染，同时也存在二次利用的安全隐患。

实施包装物押金制的必要性与可行性

1.押金制实施的必要性

（1）垃圾强制分类、垃圾减量化势在必行。随着我国人民生活水平的提高和城镇化发展进程的加快，产品消费和废弃量双双加速提升，生活垃圾产生量迅速增长。2014年，244个大、中城市生活垃圾产生量为1.68161亿吨。2015年，246个大、中城市生活垃圾产生量为1.85640亿吨。生活垃圾产生量年增长率超过10%，累积堆存量已达70亿吨。在600多个城市中，有2/3面临着“垃圾围城”的困境。

2000年6月，建设部选定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门和桂林八个城市作为垃圾分类收集的试点城市，开展垃圾分类收集的尝试和探索。十多年来，许多城市也开展了不同形式的垃圾分类收集试点工作，但成效并不明显。原因主要集中在两方面，一是垃圾分类监管成本高，难以对居民区违规排放垃圾行为进行有效的追责，居民落实垃圾分类缺少必要的经济压力。二是现有垃圾清运体系和再生资源回收体系无法安全有效地承接垃圾分类后续处理功能。传统再生资源回收体系存在监控管理粗放、回收流向不可控等缺陷，再生资源管理与生活垃圾减量管理未能建立无缝衔接。

2016年6月15日，国家发展和改革委员会办公厅、住建部办公厅联合发文就《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》征求有关部门和试点城市的意见。2016年12月21日，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调，普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。要加快建立分类投放、分类收集、分类运输及分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。2017年3月，《生活垃圾分类制度实施方案》正式颁布实施。

（2）生产者责任延伸制推动企业履行延伸责任。2016年12月25日，国务院办公厅发布了《生产者责任延伸制度推行方案》（简称《方案》），确立了推行生产者责任延伸制度的工作目标，界定了责任延伸范围和首批推行产品。《方案》将责任延伸的范围界定为：开展生态设计、使用再生原料、规范回收利用和加强信息公开四个方面，并把电器电子、汽车、铅酸蓄电池和饮料纸基复合包装四类产品作为了首批推行范围。目前，我国大多数城市的垃圾仍然采取的是“混合收集”的模式。大量生产企业在落实生产者责任延伸制时，单纯依靠政府补贴作为成本支撑，无法为回收模式提供足够的长效利益驱动。

实行生产者责任延伸制度，逐步建立和完善押金制，有助于构建完善的废弃物处置利用长效促进制度体系，补足生态文明体制中废弃物处置的制度短板，根本目的就是要把老百姓生活中产生的各类废弃产品处理好、利用好，避免“垃圾围城”，有效地缓解现阶段的资源约束、环境压力趋紧的矛盾，让老百姓有获得感。

包装物押金制是被理论和实践证明了在一次性包装物回收领域有效的低成本的经济制度，是市场和企业落实生产者责任延伸制的必然选择。以饮料标准包装物为主，利用“互联网+”的新型回收平台，构建押金制回收体系，实现单一品类低附加值废弃物的高效安全回收，既可以打开生活垃圾分类回收的突破口，为全品类垃圾安全回收起到良好示范作用，也可以完善生产者责任延伸制度，健全循环经济发展的市场机制。

2.押金制实施的可行性

（1）生产者责任延伸制度出台提供了政策保障。面对我国资源短缺、环境污染、生态退化的形势，党中央高瞻远瞩，逐步部署循环经济的发展方式，推动生产责任延伸制度的制定实施。自2005年国务院颁布《关于加快发展循环经济的若干意见》，首次从国家指导文件层面提出循环经济的概念以来，我国已初步建立循环经济法律体系，构建了国家、地方一体的循环经济发展规划体系，逐步完善资源循环利用回收体系，推广绿色消费模式，强化政策和技术支撑，循环经济发展取得积极成效。

2007年，商务部、国家发改委等六部门发布《再生资源回收管理办法》，明确商务主管部门为回收行业主管部门；2012年，经国务院同意，建立了由商务部牵头，22个部门组成的废旧商品回收体系部际联席会议制度；2015年中共中央、国务院联合颁布的《生态文明体制改革总体方案》中，明确提出了“实行生产者责任延伸制度，推动生产者落实废弃产品回收处理等责任”；2016年发布的《循环发展引领计划》（征求意见稿）中，提出要完善生产者责任延伸制度相关法律、法规。2016年12月，国务院办公厅印发了《方案》，对我国生产者责任延伸制度体系的构建作出了全面部署。根据“谁污染谁治理”的原则，利用全生命周期的思维模式，确定了产品生产和销售的直接受益者应为回收利用过程付费的总体思路。

（2）国外成功经验提供有益借鉴。再生资源回收利用是实现资源永续利用的重要措施。西方各国积极推进再生资源回收利用，将大量社会生产和消费后废弃的资源回收再利用，减少对原生资源的开采，提高资源综合利用水平，其中包装物押金制度功不可没。

目前，全球40多个国家、地区已经实施了押金制度。根据OECD所做的调查，通过实施押金制度，主要国家的废物返还率在40%-90%之间，其中金属罐的返还率在40%-50%到90%之间变动，塑料饮料容器的返还率超过60%，装啤酒和软饮料的玻璃瓶可达90%-100%，总体效果令人满意。国外推行押金制的成功经验为我国押金制的推行提供了有益借鉴。

（3）新兴回收模式提供有效手段。发达国家的实践表明，包装物押金制的实施离不开技术创新与高水平的管理服务。随着技术进步和管理水平的提高，以及商业模式不断创新，特别是近两年积极探索“互联网+回收”体系，改变了传统的经营模式，利用APP、网站、微信和400电话等，实现了居民线上交投与回收人员线下回收的深度融合。如自主回收机的应用是物联网技术与再生资源回收体系相结合的创新，物联网技术的溯源性在大数据服务的基础上，降低了人工成本，减少了失误，提供了更加详实的决策依据，让城市固体废弃物能够更高端资源化利用。2016年5月印发的《关于推进再生资源回收行业转型升级的意见》，明确提出我国将推动和引导以“互联网+回收”的新模式及路径建设回收体系，支持以废弃电器电子产品、废弃饮料瓶等为突破口，在有条件的社区、商场等公共场所试点设立智能型自动回收机。“互联网+”自主回收机的使用为包装物押金制的推广实施提供了有效手段。

（4）公众环保意识提升提供社会基础。2015年1月1日施行的新环保法在法律责任章节前，特别加入了“信息公开和公众参与”一章，规定公民法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。强化了公众参与的法律效力，真正体现了监督和参与的环境民主原则。同时，公民监督将进一步促进环保主管部门强化管理，促使企业事业单位和其他生产经营者加强守法行为。

公众环境权益观增强、环境公平正义诉求与环境质量改善要求提升，要求政府加大生态环境保护投入，加大污染治理和监管力度，将成为生态环境保护的重要动力。经济发展水平的提高为民众争取友好环境付费意愿提供了经济基础，大众环保意识提升也为包装物押金制的推广提供了良好的社会基础。

[1]经济合作与发展组织，刘亚明译. 环境经济手段应用指南. 中国环境科学出版社，1994.

[2]张世秋，李彬．环境管理中的经济手段．（OECD环境经济与政策丛书）．中国环境科学出版社，1996：92．