农村“三块地”抵押：政策与实施

◎王瑞民 刘守英

长期以来，由于缺乏有效的抵押品，农户的融资需求一直得不到满足。以农村三块地（承包地、宅基地与农村集体经营性建设用地）进行抵押担保，尚存在较大争议，不少学者认为此举会导致农民大量失地。农村“三块地”抵押、担保，牵一发而动全身，既需要顶层设计，更需要通过有效的试点发现问题并及时修正。

为了解中国农村“三块地”抵押政策进展与地方实施情况，我们对中共十八届三中全会以来的相关政策文件进行了系统梳理，先后赴云南文山（承包经营权、宅基地）、浙江德清（集体建设用地）进行了调研。

一、政策进展

中共十八届三中全会提出，要赋予农民更多财产权利。首先，将土地的承包权与经营权进行政策上的分离，允许经营权单独进行抵押；其次，保障农民对宅基地的用益物权，提出在试点基础上审慎稳妥推进农民住房财产权的抵押；更重要的是，首次确立“同地同权”理念，允许集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下，与国有土地一样平等进入市场。

随后，2014年中央一号文件进一步提出，尽快制定试点方案，并推动相关法律法规的修改。2015年2月，全国人大常务委员会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。2015年3月，国土资源部在全国选取15个市（县），开展农村集体经营性建设用地入市试点工作。2015年8月，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，提出在依法有序、自愿自主、稳妥推进及风险可控的基本原则下开展“两权”抵押试点。2015年11月，中央印发《深化农村改革综合性实施方案》。2016年3月，央行联合财政部、农业部等多部委印发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，并在全国选取了278个试点地区。2016年6月初，中国银监会、国土资源部联合印发了《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》。至此，中国农村“三块地”的抵押试点均有了正式的指导文件。2017年10月31日，经全国人大常委会决定，将“三块地”改革试点期限延长一年。

二、实施与问题

1.承包经营权抵押进展与问题

承包经营权是农村土地制度最基础的制度安排。随着农村人口与劳动力非农化加快，承包权与经营权发生事实上的分离。2014年，农地流转的总面积已占家庭承包经营耕地面积的30.32%。《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》规定，通过家庭承包方式依法取得土地承包经营权，和通过合法流转方式获得承包土地的经营权的农户及农业经营主体都可以经营权申请抵押贷款。

云南省文山州2013年就在确权基础上推行土地承包经营权抵押，并制定了相关细则。首先，用于抵押的承包土地不能存在权属争议；其次，土地承包经营权抵押期限不得超过承包期内剩余期限，流转土地承包经营权抵押期限不得超过流转期限，转出土地的农户不得将已流转的承包经营权用于抵押。

针对承包经营权抵押融资风险问题，文山州设立了州、县（市）抵押融资风险补偿专项资金，由政府全额补贴利息，并承担80%的本金风险。与此同时，文山州积极推进信用村建设，对农户进行信用评级建档。为防范风险，金融机构内部也在开展农户信用评级工作。

对于资金需求方的农户，土地抵押提供了有效的融资工具。2013年底，土地承包经营权抵押的贷款余额只有114万元，2015年底已经达到46879万元，两年间增长400多倍。

调研了解，农户视承包地为最重要的财产之一，并不会轻易拿去抵押贷款。在申请抵押贷款时，农户一般会充分评估自身的还款能力，不会因此而恶意骗贷。由于申请贷款的农户需要将农村土地承包权证书、土地承包合同书、农房所有权证和宅基地使用权证等相关权属证书提交给信用社，而这些权证在农民的经济生活中各有各的用途。因此，愿意将经营权抵押实际上向银行传递了愿意且能够还款的积极信号。即，承包地抵押可将有贷款意愿与还款能力的农户识别出来，同时对贷款农户按时还款也形成了有效的约束。

对于贷款方的信用社，承包经营权抵押贷款要优于信用贷款，承包经营权抵押使其更加愿意向农民贷款。调研了解，信用社认为农民没有固定的工资收入，信用贷款的风险较大。但办理承包土地的经营权抵押贷款，信用社到现场对抵押物进行评估，以土地流转租金、经营期限、农作物收益、农房价值等为依据确定抵押物的价值，并以抵押物价值的一定比例确定贷款数额。土地抵押使得信用社对农户的还款能力和潜在的风险有更好的掌控能力。信用评级与土地抵押相结合，可以有效地降低贷款的风险，权证起到了兜底的作用。万一出现风险，政府设立的土地抵押贷款风险补偿专项基金将承担80%的本金风险，信用社仅需要承担20%的本金损失。

从文山州的实践来看，承包经营权抵押取得了积极的进展，同时也还存在价值评估与法律制约等问题需要解决。

首先是抵押物的价值评估问题。承包土地的经营权抵押，其价值评估的依据主要是经营权的收益，即农业生产经营的直接收益与国家农业补贴之和。专业合作社和农户反映，土地承包经营权评估价值很低，评估的主要是作物的价值，获得的贷款也只有评估价值的50%左右。因为农业生产同标准化的工业生产不同，面临自然风险、政策风险与市场风险，作物价值波动较大。尤其是对于通过家庭承包获得的原始经营权而言，面积不大、地块分散，不同地块所种作物也不同，收益有限但评估成本较高。

其次，承包地抵押存在法律制约。试点中，虽允许承包地的经营权进行抵押，但经营权实际上是承包权的子权利，在母权利无法抵押的情况下允许子权利抵押，不仅与现有法律法规冲突，更为严重的是，在发生风险的时候，银行方面难以将抵押物变现以真正实现债权。承包经营权的资产价值并没有得到体现，实际操作中信用社更多的是考虑土地的收益权。如前所述，低收益与高评估成本成为制约经营权抵押的重要因素。

2.住房财产权抵押进展与问题

住房财产权包括农民住房所有权与所占宅基地使用权。截至2013年底，全国农村宅基地面积为1.7亿亩，占农村集体建设用地的54%。农民对宅基地的使用权是基于集体成员权而无偿取得的。从法律法规来看，只能居住，而不能转让、抵押、收益。与此同时，宅基地使用权也是受到管制的权利，即每个农户只允许有一处。而农村房屋一直为农民私有，农民对房屋的买卖、租赁、抵押、转让等享有充分的权利。但由于对农房所占的宅基地赋权不充分，加上住房与其下的宅基地不可分割，影响了住房所有权权能的实现。本轮试点突破了既有法律限制，允许宅基地使用权进行抵押，但必须与住房所有权一并抵押。

文山州在对宅基地和农房确权颁证的基础上开展住房财产权抵押。农村居民房屋所有权登记，按“先地后房”的程序实施。即，只要确定了宅基地的使用权，且房屋取得合法、产权清晰无争议，即可按相关规定办理房屋所有权登记。农村居民房屋所有权和宅基地使用权的抵押须经本人所在农村集体经济组织同意。没有房产的宅基地使用权不得单独抵押。在抵押物价值评估方面，农村居民房屋及宅基地价值在30万元（含）以下的，可不需进行评估，由抵押双方协商确定其价值；价值在30万元以上的，须进行房地产价值评估。与承包土地的经营权抵押相比，住房财产权抵押贷款数量更为可观，2013年底贷款余额即达到30496万元，2015年底高达206458万元。

调研了解，农民住房财产权抵押主要存在以下两个问题。首先，仍然是价值评估问题。文山州的农房多处边远地区，价值低，但评估成本高、处置难。如，广南县那洒镇符合确权颁证的5072户农房，均为1987年以前建成的土木结构房屋，价值极低，难以抵押。目前，文山还没有完善的农村宅基地和农房收储管理中心，缺乏相应的管理机构与权属评估机构，保险公司亦未开展相关保险业务。其次，抵押条件中要求除了所抵押的农房外，还有其他稳定住所。这与“一户一宅”的政策是有所矛盾的。设置这一前提的政策初衷，是为避免贷款不能偿还后农民流离失所，但农房及宅基地的确权颁证是按照“一户一宅”的原则进行的。最后符合抵押贷款条件的只有两类人：一是在城镇购买了商品房的，二是违反一户一宅规定，建有多处农房的农户。普通农户反而难以通过住房财产权抵押获得贷款。在抵押实践中，我们发现有不少是外出打工农户挣钱后翻建新房，虽然新房子尚未建起来，仍可以农房所有权与所占宅基地的使用权进行抵押，此时信用社等金融机构更多考虑的是农户的第一还款来源，本质上更接近信用贷款。

3.集体经营性建设用地抵押进展

对于集体经营性建设用地抵押，试点办法规定，以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权都可以办理抵押贷款。农村集体经营性建设用地使用权抵押的，地上的建筑物应一并抵押。

浙江省德清县是全国33个农村土地制度改革试点县（市、区）之一。2015年8月完成了全国首宗集体经营性建设用地入市。截至2015年底，共入市41宗。其中，工业用途33宗，商服用途8宗。

集体经营性建设用地入市后，可以与国有土地一样同权同价、同等抵押。抵押人既可以是个人，也可以是企业。为规范集体经营性建设用地使用权的抵押试点，德清县专门出台了《关于鼓励金融机构开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的指导意见》，将集体土地抵押贷款视同中小微企业贷款，纳入到对金融机构的年度考核。

2015年9月，获得首宗入市集体经营性建设用地使用权的莫干山醉清风酒店，以4040.88平方米的集体经营性建设用地使用权抵押，获得了307万元贷款。需要说明的是，醉清风酒店的抵押贷款具有一定的试探性质，不久便还款。其主要是想试一试，看集体经营性建设用地使用权是否真的可以抵押。

截至2016年4月底，德清县集体经营性建设用地使用权抵押共13宗，抵押总面积99188.45平方米，抵押总金额3863万元。从所抵押土地的用途来看，仅第一宗为商服用途（住宿餐饮），其余12宗均为工业用途。有5宗土地的抵押人为个人，8宗为公司。德清农行与农商银行为开展集体土地抵押贷款的主要金融机构，分别办理4宗、5宗抵押贷款。

从调研情况来看，集体经营性建设用地使用权抵押，一般最多可以获得入市成交价60%左右的授信。作为抵押权人的银行，最关心的是抵押物的变现能力，即当抵押人不能还款时，用以抵押的集体经营性建设用地使用权是否可以顺利变现。与此同时，银行也关注贷款人的第一还款来源，在发放土地抵押贷款时，仍会详细考察其经营能力与业绩，毕竟处置抵押物是无法正常还款时才会进行的手段。

与承包地的经营权及住房财产权相比，集体经营性建设用地抵押贷款更加容易。一是集体经营性建设用地本身价值较高，一亩平均18万元，远高于承包地经营权的抵押价值，由于有入市价格作为参考，评估成本低；二是变现能力强，一旦出现问题，银行的债权更容易实现。

三、延伸探讨

从试点情况来看，农村“三块地”抵押对于完善农村土地与住房财产权利，提高农户与农村小微企业金融可得性具有重要意义。目前，尚有几个重要问题需要进一步明确。

首先，农村信贷需求得不到满足，是否仅仅是因为抵押物不足？根据融资需求的不同，可将农户分为生计型的小规模农户和适度规模农户。生计型的小农户在数量上占有绝对比例，一般拥有土地承包经营权，这类型的农户金融需求额度比较小、对金融机构来讲信贷成本比较高。实地调研了解，这类农户的金融需求不能得到满足的原因，不完全是因为缺乏抵押物造成的，而是因为制度化成本过高。因为，对银行来说，这类小规模农户的金融需求一般是生活性的、即时性的金融需求，额度小，还贷受经济状况影响较大，为了发放一笔贷款，银行同样需要对农户进行信用评级和信用甄别，因此具有金融风险高、制度成本高的特点。

为此，对于小规模农户的金融需求，需要解决的问题应该是如何降低金融机构的交易成本、解决贷款风险。这就需要政府或金融机构来提供信用体系建设的公共品，来提高金融机构对小农信用信息的可获得性，降低金融机构为小农提供金融服务的风险性，方便金融机构对小农的贷款发放。信用公共品包括农户的信用评级、农户资产信息大数据及农民信用体系的建设等。

针对种植经济作物的专业农户的金融贷款需求，银行一般是靠对经济作物的收益评估为基础给农户发放贷款，这种方式面临的问题是贷款时限太短，影响这类主体对土地、大型机械、灌溉设施等中长期投资的积极性。目前试点地区面对的问题是：农民承包土地的经营权流转给适度规模经营的主体以后，新的经营主体也只能用土地的经营权和收益权做担保抵押，担保的额度、抵押的价值十分有限，权属也不稳定，并且土地发包方与承包方之间一旦出现风险也很容易产生争议。而银行对具有土地经营权的新型经营主体的放贷是以一定期限的收益权为基础进行评估，因此面临很大的风险，同时评估难度也比较大，土地经营者获得的贷款额度也很有限，影响大规模经营主体的投资积极性和生产投入，这将与政策的预期产生很大差距。

其次，我国农村实行“一户一宅”的制度，如果以农房作为抵押物，当投资出现风险的时候，在理论上和法理上银行可以收回农户的房屋，可现实情况是因为农民只有一处宅基地或一处房屋，银行如果把房屋收走，农民就无处栖身，这就成了一个社会问题。因此，我们在基层调研看到的情况是，尽管各地名义上是以房屋和宅基地作为抵押物进行抵押贷款，但事实上还是以农户的信用为基础的。

再次，集体经营性建设用地抵押相对承包地的经营权和农村住房财产权容易一些，但集体经营性建设用地地块小而分散，难以整合，难以与工业园区的国有土地竞争，抵押价值低与评估成本高的问题仍然存在。尽管如此，对于缺乏有效抵押品的小微企业而言，这仍然增加了一种抵押贷款的渠道。农村的小微企业，由于规模较小，一般难以进驻工业园区并享受政府的相关优惠政策，尤其是金融扶持政策。农村集体经营性建设用地入市后，拿地的小微企业不仅获得了土地的稳定使用权，可以放心投资，同时可以集体土地的使用权进行抵押贷款，一定程度上缓解了其融资难问题。