贯彻习近平关于经济工作的重要论述推进纳税服务现代化建设

◆韩晓琴

内容提要：只有充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，才能加快实现税收治理体系和治理能力现代化。随着中国特色社会主义进入了新时代，税务部门要不断丰富和发展税收现代化体系，推进税收实现高质量发展。在当前国税地税征管体制改革向纵深推进的大背景下，研究推进纳税服务现代化建设，具有更重要的理论和现实意义。

习近平总书记在十八届中央政治局第三十八次集体学习时讲话指出：“发挥政府作用，不是简单下达行政命令，要在尊重市场规律的基础上，用改革激发市场活力，用政策引导市场预期，用规划明确投资方向，用法治规范市场行为。”国家税务总局在2013年12月召开的全国税务工作会议上提出：税收改革发展的总目标是，到2020年基本实现税收现代化。税收现代化有六大体系，即“完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系、优质便捷的服务体系、科学严密的征管体系、稳固强大的信息体系、高效清廉的组织体系”。近年来，各级税务机关不断加大纳税服务力度，创新纳税服务内容，完善纳税服务方式，努力构建“始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”的纳税服务现代化体系，纳税服务工作实现了历史性跨越，纳税服务的质量和水平有了明显提高。2016年国家税务总局委托第三方开展全国纳税人满意度的调查，其结果显示，2016年国税部门满意度调查综合得分83.69分，与2014年相比增长1.09分；2016年地税部门满意度调查综合得分83.52分，与2014年相比增长2.00分。但不可否认的是，在大数据时代，伴随着“大众创业、万众创新”，纳税人数量越来越多，纳税人经营方式越来越多样化，组织形式越来越复杂化，纳税服务需求越来越多元化与个性化，在税务机关征管与纳税服务资源有限的情况下，纳税服务的供给和需求存在着结构性失衡，纳税服务供给的质量和水平与纳税人的需求仍不适应。

党的十九大报告提出，要通过持续奋斗，到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。国家治理体系和治理能力的现代化是社会主义现代化的应有之义。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》提出，“不断推进税收征管体制和征管能力现代化，进一步增强税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。”近几年，税收现代化的“六大体系”建设成效明显：“完备规范的税法体系”建设以落实“税收法定原则”为引领，税法体系不断完善；“成熟定型的税制体系”建设以“营改增”为突破口，税制改革加快步伐；“优质便捷的服务体系”建设以“便民办税春风行动”为载体，税收营商环境加快构建；“科学严密的征管体系”建设以“风险管理为导向”，税收征管加快科学化、信息化、国际化进程；“稳固强大的信息体系”建设以“金税三期工程”为标志，智慧税务生态系统加快打造；“高效清廉的组织体系”建设以推进“数字人事”和“绩效管理”为核心，推进高效廉洁的组织体系建设。中央经济工作会议提出，中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展进入新时代的基本特征是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。推动经济高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。国家税务总局在2018年1月召开的全国税务工作会议上提出，税务部门不仅要持续推进税收现代化，而且要高质量推进新时代税收现代化。随着中国特色社会主义进入新时代，税务部门要不断丰富和发展税收“六大体系”，推进税收高质量发展。而将纳税服务贯穿税收工作的全过程，是税务机关的两大核心业务之一，在国税地税征管体制改革向纵深推进的大背景下，研究推进纳税服务现代化建设，更具有重要的理论和现实意义。

一、深刻领会习近平关于经济工作的重要论述

2017年召开的中央经济工作会议的最大亮点就是习近平关于经济工作的重要论述。其主要内容就是“一个理念和七个坚持”。“一个理念”即新发展理念即习近平提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。“七个坚持”即坚持加强党对经济工作的集中统一领导；坚持以人民为中心的发展思想；坚持适应把握引领经济发展新常态；坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用；坚持把推进供给侧结构性改革作为经济工作的主线；坚持问题导向部署经济发展新战略；坚持正确工作策略和方法，以稳中求进为工作总基调。新时代做好纳税服务工作，尤其在当前国税地税征管体制改革向纵深领域推进的大背景下，更需要深刻领会习近平关于经济工作的重要论述，并在纳税服务实践中推进纳税服务现代化建设。

创新性发展要注重解决发展动力的问题，即在纳税服务工作中也需要在纳税服务制度、纳税服务平台、纳税服务手段上不断创新。协调发展注重解决发展不平衡的问题，在中国由于经济发展的不平衡，各地的纳税服务水平和信息化程度也有差异，而纳税服务作为税务机关供给的一项公共产品，在税制统一的前提下，纳税人理应享受一样的纳税服务。绿色发展注重解决人与自然和谐发展的问题，纳税服务部门做好环境保护税的申报与征收，就是助推绿色发展。开放发展注重解决发展内外联动问题，纳税服务中的“内外”的“内”主要是指税务机关，“外”主要是指纳税人和社会化纳税服务机构；在纳税服务中贯彻开放的理念，即税务机关与纳税人、税务机关和社会化纳税服务机构如何实现内外联动，共同推动纳税服务工作向纵深发展，最终提高纳税人的遵从度和满意度。共享发展注重解决社会公平正义问题，即将纳税服务中的公平正义体现为纳税人创造公平的纳税环境，提高纳税人的“获得感”。

在纳税服务工作中践行“七个坚持”，尤其要加强党对纳税服务工作的集中统一领导，坚持以纳税人为中心的发展思想，把推进纳税服务的供给侧结构性改革作为推进纳税服务工作的主线。纳税服务的需求方是纳税人，供给方主要是税务机关。在当前税制改革步伐加快的形势下，随着个人所得税改革和房地产税立法的加快，社会保险费和非税收入改由税务部门统一征收，纳税人和缴费人数量越来越多，其中自然人数量大增，在税务机关征管和服务资源有限的情况下，更需要加强纳税服务的供给侧结构性改革。从国税地税从过去的合作到现在的合并就是纳税服务中供给侧结构性改革的结果，税务机构合并有利于整合税收征管与服务资源，提高资源配置效率，也有利于降低税收征纳成本，提高纳税人的获得感，推进国家治理体系和治理能力的现代化，特别是“一厅通办”“一键咨询”“一网办理”更是大大方便了纳税人和缴费人，增强了办税和缴费的便利性。

二、推进纳税服务现代化建设的重要标志

在纳税服务工作中学习贯彻习近平关于经济工作的重要论述，目的是为了在实践中更好地推动纳税服务现代化建设。笔者认为，推进纳税服务现代化建设的重要标志主要有以下几点：

1.服务理念的科学化。只有科学的纳税服务理念才能构建现代化的纳税服务体系。习近平关于经济工作的重要论述中的“七个坚持”之一就是坚持以人民为中心。在纳税服务工作中的“人民”就是税务机关的服务对象，即纳税人和缴费人。服务纳税人和缴费人，应顺应纳税人和缴费人对美好生活的需要，做到纳税服务为了纳税人和缴费人，纳税服务的发展也要依靠纳税人和缴费人，纳税服务成果由纳税人和缴费人共享，让纳税人和缴费人有更多的获得感。当然，一切为了纳税人和缴费人，并不是说服务无边界，而是在坚持以纳税人和缴费人为中心的前提下，也要树立征纳双方平等的理念。征纳双方均有各自的权利和义务，在纳税服务工作中要还责还权于纳税人和缴费人，厘清纳税服务边界。一方面，可以降低税务机关的行政成本，提高行政效率，解决纳税服务供给与需求失衡的问题，促进服务创新，提高纳税服务专业化水平；另一方面，可将释放出来的税务资源流向税收征管和税务稽查领域，使税务机关更有精力进行中、高等税收风险应对管理，从而不断提升税收治理现代化水平。

《全国税务机关纳税服务规范》中提出“两个最大限度”：即“最大限度方便纳税人、最大限度规范税务人”。在国税地税征管体制改革向纵深推进的背景下，最大限度方便纳税人，同时也要最大限度方便缴费人。“最大限度”是有限度而非无限度。限度即是边界，否则，边界不清就会影响纳税人和缴费人的合法权益。

首先，必须厘清税务机关与涉税专业服务机构的纳税服务边界。纳税服务有广义和狭义之分。狭义的纳税服务指税务机关提供的纳税服务，广义的纳税服务除了税务机关的纳税服务之外，还包括社会中介机构等为纳税人提供的服务。税务机关的纳税服务与涉税专业服务机构的纳税服务相比，共同点即：服务的对象都是纳税人；服务的目的都是为了提高纳税人的税法遵从度。两者的不同点即：服务的主体不一样，一个是税务机关，另一个是中介机构；服务的方式不一样，税务机关的服务是无偿的，而涉税专业服务机构的纳税服务是有偿的；服务的依据不一样，税务机关提供纳税服务是依据《中华人民共和国税收征收管理法》等相关法律法规规定依法服务的，而涉税专业服务机构的纳税服务是接受纳税人的委托；服务的内容也不同，纳税人（缴费人）普遍需要的基础性涉税服务（涉费服务）属于基本公共服务，是税务机关服务的范畴，而高端的专业化涉税服务（涉费服务）应由市场来满足，这就决定了两者之间的服务应划清各自的边界。纳税服务（涉费服务）是税务机关法定的行政行为，法律视角下税务机关纳税服务（涉费服务）的边界就是根据法律、法规及其相关规定，为纳税人提供纳税服务（涉费服务）的可能范围。如《征管法》第七条规定：“税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规，普及纳税知识，无偿地为纳税人提供纳税咨询服务。”此规定从法律层面确定了税法宣传、税法普及、纳税咨询属于税务机关纳税服务的基本内容。涉税中介服务作为纳税服务体系的重要组成部分，为维护国家税收利益和纳税人（缴费人）合法权益起到了积极作用。建立税务机关专门服务与社会化服务相结合的税收服务体系，是社会主义市场经济发展的迫切需要。所以，既要规范和界定税务机关的服务行为，给涉税中介专业服务机构以生存和发展的空间，也要按照《征管法》及其实施细则以及相关制度的规定，统一制定和落实对涉税中介专业服务机构的行政管理制度，引导涉税中介专业服务机构健康发展。《涉税专业服务监管办法(试行)》（国家税务总局公告2017年第13号）第五条规定，涉税专业服务机构可以从事纳税申报代理、一般税务咨询、专业税务顾问、税收策划、涉税鉴证、纳税情况审查、其他税务事项代理、其他涉税服务，这就明确界定了涉税专业服务机构的纳税服务边界。目前，在税务机关与涉税专业服务机构的纳税服务边界方面，我国应加快社会化纳税服务体系建设，引导涉税专业服务机构健康发展，进一步发挥涉税专业服务社会组织在纳税服务中的积极作用。

其次，必须划清税务机关和纳税人的边界。按照公共产品理论，纳税服务也是税务机关为纳税人提供的一项公共产品。在市场经济条件下，纳税人与税务机关的权利和义务是对应的。纳税人的义务之一是依法纳税，纳税人的权利之一是享受公共产品，包括税务机关提供的纳税服务。税务机关的权利是征税，税务机关的义务之一是提供纳税服务，税务机关的服务应该围绕保障纳税人的权利而展开。国家税务总局印发的《关于纳税人权利与义务的公告》(国家税务总局公告2009年第1号)规定了纳税人14项权利，包括知情权、保密权、税收监督权、纳税申报方式选择权、申请延期申报权、申请延期缴纳税款权、申请退还多缴税款权、依法享受税收优惠权、委托税务代理权、陈述与申辩权、对未出示税务检查证和税务检查通知书的拒绝检查权、税收法律救济权、依法要求听证的权利、索取有关税收凭证的权利等等。围绕纳税人享受的14项权利而提供的纳税服务就是税务机关纳税服务的边界。而纳税人也有10项义务，如依法进行税务登记的义务、按时如实申报的义务、按时缴纳税款的义务、接受依法检查的义务、及时提供信息的义务等等。纳税人及时履行纳税义务就是纳税人的边界。纳税人围绕履行纳税义务和行使纳税人的权利而提出的正当需求，税务机关应给予响应，否则就超越了纳税服务的边界，就是过度服务。笔者认为，在税务机关和纳税人的边界上，可能不同程度地存在着过分强调纳税人的权利而忽视纳税人义务的行为。所以，《全国税务机关纳税服务规范》（3.0版）增加了“纳税人注意事项”，在“纳税人注意事项”中统一增加了“纳税人对报送资料的真实性和合法性承担责任”的表述，这就是强调纳税人的法律义务，保障税务机关纳税服务工作人员的正当合法权益。

2.办税和缴费的便捷化和信息化。亚当·斯密的曾经提出税收四原则即“平等、确实、便利、最少征收费用”。“平等”即公平，包括横向公平与纵向公平；“确实”即征税的时间、地点、范围等应该是确定的；“便利”是指征税的时间、地点、流程等应该最大限度地方便纳税人和缴费人；最少征收费用即税务机关征税的成本应该最小化。美国联邦税务局每征收100美元税款，仅花费35美分的成本。①[美]约翰·科斯基宁：《联邦税务局应当得到社会各界更多的理解和支持》，IRS，2016。要增加办税和缴费的便捷化就需要发挥“互联网+”和现代信息技术的优势，通过“互联网+”提升办税服务质效，如现在的税银库电子支付平台系统就免去了纳税人的多头跑，让纳税人和缴费人办税和缴费更加便捷化。

图1 国际通行的办税渠道

3.办税和缴费渠道的多样化和品牌化。当前国际通行的服务渠道选择除了非接触以外有五种方式，如图1所示，按照层级自上而下依次为：非接触；提供网络服务；提供电话语音服务；提供电子邮件服务；提供信函服务；提供面对面服务。这些不同的服务渠道各有各的优势、劣势和受众特点。如办税服务厅就属于面对面的服务，电子税务局就属于非接触的服务。面对面服务的优势在于直观与互动性强，但劣势在于受时间和空间的限制，成本比较高，年龄较大、文化水平较低的办税人员更愿意到办税服务厅。而电子税务局劣势在于互动性差，优势在于不受时间和空间的限制，成本比较低，电子税务局更适合那些文化水平和信息化水平较高的纳税人。美国联邦税务局做过测算：为一位纳税人提供面对面服务的成本约40美元到60美元，而提供网上服务的成本还不到1美元。①[美]约翰·科斯基宁：《联邦税务局应当得到社会各界更多的理解和支持》，IRS，2016。所以，不仅要为纳税人和缴费人提供多样化的办税和缴费渠道，更要打造品牌化的纳税服务平台体系，这几年通过打造标准化的实体办税服务厅、专业化的12366纳税服务热线、规范化的电子税务局，电子税务局是未来纳税服务的发展方向，纳税服务平台品牌效应逐步显现。

4.税收营商环境的优化。世界银行于2001年成立营商环境小组并构建营商环境指标体系,2003年发布第一份《全球营商环境报告》,到2017年已经发布了15份评估报告。评估指标体系也从最初5项一级指标、20项2级指标逐步完善到现在的11项一级指标、43项2级指标（实际适用41项指标，其中“劳动力市场监管”未引入评价系统）。实际纳入评价的10项一级指标包括开办企业、办理施工许可、获得电力、产权登记、纳税、跨境贸易、获得信贷、保护少数投资者、合同执行、破产办理。一级指标“纳税”含4个二级指标，包括公司纳税次数、公司纳税所需时间、总税率、税后实务流程指数。世界银行营商环境模型测度的核心是反映保障私营企业建立、运营和发展壮大的制度环境和法制环境，重点是营商的便利性、效率、成本和公平的市场环境。从表1可以看出,2008—2017年这十年间中国的营商环境总体排名、纳税排名、纳税次数、纳税时间、税率都呈现下降态势，其中，2017年世界银行发布的营商环境中国排在第78位，其中纳税这一指标在全球190多个经济体中排在第131位，不仅低于很多发达国家，也低于很多发展中国家。2017年7月17日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十六次会议，提出要“营造稳定公平透明、可预期的营商环境”。对于税务部门来说，就是要营造稳定公平透明、可预期的税收营商环境，

增强纳税人和缴费人办税缴费的便利性，降低征纳双方的成本，从而提高纳税人和缴费人的遵从度、满意度和获得感。

表1 2008—2017年世界银行营商环境报告中国总排名及纳税指标②数据来源于2008—2017年世界银行发布的历年《营商环境报告》。

5.纳税服务制度的系统化、法制化、规范化、高端化。现代化的纳税服务在服务制度方面必须是系统化、法制化、规范化、高端化。系统化体现的纳税服务制度涵盖税法宣传、纳税咨询、办税服务、权益保护、信用管理和社会协作的各方面；法制化体现在税务机关的纳税服务涵盖依法和依规服务；规范化体现在全国税务系统要做到服务一个标准、征管一个流程、执法一把尺子，真正实现税法宣传更加精细深入、纳税咨询更加准确及时、办税服务更加快捷节省、权益保护更加公正合理、信用管理更加客观可信、社会协作更加专业广泛的工作目标；高端化体现在纳税服务人员需具有一定的经济学和税收学的知识背景，了解纳税服务礼仪，善于纳税服务沟通，熟悉纳税服务制度，掌握办税和缴费操作流程。

三、推进纳税服务现代化建设的有效路径

推动纳税服务现代化，应站在国家治理层面，从税收治理现代化入手，借鉴发达国家管理和服务的经验，同时立足我国国情，从以下几个方面推进纳税服务现代化的建设。

1.以党的十九大精神为引领，推动纳税服务理念的科学化。党的十九大报告提出，我国社会主要矛盾的变化对党和国家的工作提出了更高要求。在纳税服务工作中就需要以十九大精神为引领，坚持以人民为中心的理念，把纳税人和缴费人办税缴费的方便和快捷作为满足人民的美好生活重要举措之一，推动纳税服务理念的创新和科学化。

2.以金税三期工程为依托，促进办税和缴费的便捷化和信息化。金税三期工程在2016年10月完成在全国范围内的上线运行。金税三期按照标准化操作界面、标准化流程管理，形成了涵盖办税服务厅、税务网站、纳税服务热线、自助办税终端等一体化的纳税服务平台。当前为纳税人服务的平台很多，要以金税三期工程为依托，整合服务资源和服务平台，使纳税人和缴费人办税和缴费更加便捷。

3.以“便民办税春风行动”为载体，推进办税和缴费渠道的多样化和品牌化。从2014年到2017年，连续4年开展的“春风行动”相继推出了26类90项系列创新服务举措。2018年，国家税务总局以“新时代·新税貌”为主题继续深入开展“便民办税春风行动”，全年又推出5类20项便民办税措施，这些便民措施切实从增强政策确定性、系统稳定性、管理规范性、办税便利性、环境友好性等方面持续提升纳税人税法税制认同感、依法纳税公平感、办税渠道畅通感、申报缴税便捷感、税法遵从获得感，推进了办税和缴费渠道的多样化，也使“便民办税春风行动”逐步成为税务系统特色鲜明的纳税服务品牌。

4.以“放管服”改革为核心，打造优良的税收营商环境。国务院总理李克强在去年全国深化“放管服”改革电视电话会议上强调“五个为”，在今年全国“两会”上又提出“六个一”①“五个为”即为促进就业创业降门槛、为各类市场主体减负担、为激发有效投资拓空间、为公平营商创条件、为群众办事生活增便利。“六个一”即企业开办时间再减一半，项目审批时间再砍一半，政务服务一网通办，企业和群众办事力争只进一扇门、最多跑一次，凡是没有法律法规依据的证明一律取消。。“五个为”和“六个一”构成“放管服”改革的主要内容。“放管服”改革的前提是“放”,基础是“管”,“服”是目的。2017年，国家税务总局下发了《关于进一步深化税务系统“放管服”改革优化税收环境的若干意见》（税总发〔2017〕101号），提出了税务系统“放管服”改革5大类30项具体的举措。“放管服”改革的目的在于优化营商环境，切实减轻纳税人办税负担，降低纳税人办税成本，激发市场主体创业创新活力，推动经济高质量发展。

5.以国税地税征管体制改革为动力，加速服务制度的系统化、法制化和规范化进程。2015年中办国办印发了《深化国税、地税征管体制改革方案》，2018年7月，中办国办又印发了《国税地税征管体制改革方案》，强调“合并省级和省级以下国税地税机构，划转社会保险费和非税收入征管职责，构建优化高效统一的税收征管体系”，并“要求整合纳税服务和税收征管等方面业务，优化完善税收和缴费管理信息系统，更好便利纳税人和缴费人”。当前要以国税地税征管体制改革为动力，遵循“机构改革，服务先行”的理念，对已经制定颁布的税务部门规章和规范性文件或者流程进行清理，升级纳税服务规范和税收征管规范，实现“一厅通办”“一键咨询”“一网办理”等一系列便民举措，加速纳税服务制度的系统化、法制化和规范化进程，从而更好地服务纳税人和缴费人。

6.以税务机构合并为契机，加快纳税服务领域高端人才的培养。人才是纳税服务第一资源。税务系统虽然队伍庞大，但普遍面临人员年龄老化、专业知识和结构老化等问题。以国地税机构合并为契机，整合税务系统的纳税服务资源，加快纳税服务高端人才的培养。一是要加大培训力度，尤其在国税地税合并的前提下，原国税的人员要学习地税的业务和流程，原地税的人员要学习国税的业务和流程；二是要加大纳税服务经费投入力度，包括提供一些重要的纳税服务产品、组织开展一些创新型的服务项目，以及投资一些方便纳税人办税的新技术，从而更好帮助纳税人遵从税法。三是对纳税服务一线人员要有良好的激励机制和足够的人文关怀，由于办税服务厅工作时间长、工作压力和工作强度均较大，要建立良好的激励机制，鼓励高端人才进办税服务厅，只有纳税服务人力资源水平提高了，才能提高纳税服务质量，实现纳税服务的现代化。