天津市市政设施运营养护管理课题研究

文 /贺明侠 张晨 成琳

市政设施养护设施量调研

天津市市政道路养护实行市、区两级养管体制，市道桥管理处负责市区干线道路的养护管理；市内六区市政局负责支路、里巷楼群雨路的养护管理；滨海新区各管委会负责管理范围内的市政设施养护管理。根据2015年底对市内六区、环城五区的调研确认养护设施量，市政道路5198.44万m2，公路道路466.7万m2，排水358.15m，桥梁408.49 m2，泵站1.72亿m3，隧道21.14万m2。2015年度设施量养护专项资金（含市补资金、区配比资金）约11.95亿元，因此，养护设施量大，养护费用大，养护管理压力较大。

养护和管理中存在的问题

1.养护指导标准偏低

（1）天津市政府部门规定执行的养护标准。天津市政府部门规定的养护标准为2008年5月27日市领导《在城市管理工作会议上的讲话》确定：道路6元/m2.年；桥梁25元/ m2.年；排水20元/m.年；泵站25万元/座.年（不含电费和高压设备代维费）。通过调研发现，该养护标准较为笼统，天津市内六区、环城五区已不使用，仅在滨海新区中心商务区、开发区、保税区执行。

（2）“以奖代补”养护标准。“以奖代补”资金是市财政专门安排用于城市管理工作的专项资金，主要应用在市政道路、桥梁、隧道及排水管道等市政基础设施的日常养护管理支出。根据《天津市城市管理规定》（2010年市人民政府令第26号）、《天津市城市管理考核办法的通知》（津政办发〔2013〕65号），交通运输委、市容委和市财政局根据养护定额标准和资金需求测算的养护标准：道路9.5元/m2，桥梁54元/m2，隧道110元/ m2，排水44元/ m2，泵站0.12元 /m3。

通过对各区县主管部门调研，普遍反映目前养护成本指导标准偏低。通过与国内北京、南京、广州等其他城市市政设施养护对比分析，天津市政设施养护标准也低于北京、南京和广州的标准。主要是由于其他地区调整了养护定额（如广州采用2017年定额），按照最新养护定额进行了养护指导标准测算，而天津地区的养护标准仍为2008年或2012年的定额标准，尚未根据实际养护成本及时做出相应调整。

2.养护运营模式多偏于传统的直接委托方式

目前天津市市政设施养护模式各有不同，老城区由于历史原因，多采用直接委托方式，而新兴城区多采用市场化招投标方式进行。调研结果表明，市内及环城区市场化程度较低，主要是由下属的养管所进行养护，滨海新区开发区直接委托泰达市政公司进行养管，保税区主要委托天保市政有限公司代为养管，仅高新区以招投标为主选择养管单位，中新生态城采用政府、特许运营商、养护公司三位一体的运营模式。

3.养护人员结构不合理，养护机械化程度、新技术使用程度偏低

通过调研，市政基础设施养护单位大部分由基层养护单位完成，养护人员结构不合理，离退休人员较多，老龄化较严重、文化程度较低、工作效率低下，技术人员比例偏低，养护管理人员技术不够全面，不能适应现代市政设施养护。同时考虑到体力活较重，在养护过程中聘请民工协助完成养护工作，进一步拉低了养护技术水平。同时，养护单位机械配套不足，配套的机械多用于大中修工程，日常小修养护工作多采取人工作业，新科技、新工艺、新材料、新机具也未在日常小修保养中积极推广。

4.养护资金运用不到位，资金使用的监管部门重叠，资金拨付流程不统一

市政设施养护资金来源主要依靠财政拨款。由各基层养护单位根据实际养护设施量情况，向各区容委主管部门申报养护资金，经领导审核完成后，向各区政府或者财政局提交资金拨付请示，区人民政府或区财政局审核完成后直接拨付养护单位。但养护资金的测算主要根据认定的养护设施量和规定的养护标准计算得出，对于具体养护工程费用没有做详细计算，导致养护费用下发后会造成盈余和不足的现象，以致养护费用偏离实际。通过调研，部分区县按照下达多少资金，干多少活，这直接影响到市政施舍的养护质量；财政能力强的部分区县则由区财政补贴，完成养护计划和目标。在资金下达过程中，由于项目资金计划文件下发不到位，透明度较低，养管单位害怕超出项目预算而降低标准完成养护任务，不利于项目养护质量和资金使用效果的实现。同时，资金审批部门权力过于集中，资金运行相对封闭，监督部门较多且职能交叉重叠，监督的具体责任不明确，难以形成合力。同时养护资金的拨付流程不断调整，没有固定的资金管理模式，不利于对资金整体使用情况的监管和审计。

研究成果

1.建立养护成本费用影响因素指标体系

通过实地调研和养护案例分析，将养护成本费用影响因素分为定量因素（人工费、材料费、施工机械使用费、措施费、企业管理费、规费、利润、税金，维修概率、最新造价信息、交通量、路面宽度等）和定性因素（路面类型、养护标准、养护级别，区域性自然条件、市场价格波动、市政养护技术规程等）。本课题研究以定量因素为主，定性因素为辅，建立了养护成本费用影响因素三级指标体系，见表1。

依据《天津市市政设施维修养护预算基价》（DBD29-481-2013），结合具体养护案例，采用最新造价信息进行更新，通过统计分析，养护成本费用影响因素占比情况为：材料费为33.3%，人工费占23.7%，机械费占10.6%，规费占10.5%，企业管理费占6.1%，利润占5.9%，税金占9.9%。其中对养护成本费用影响因素由大至小排序为：材料费、人工费用、机械使用费、规费。

由于材料费是养护成本最大的影响因素，对于材料费用管理及控制十分必要，因此，在采购材料时广泛进行市场价格调查，根据材料的质量差异、不同产地价格差异及运费价格，参考当地的市场价格，选用最合理、最经济的方案，进而有效的控制材料成本。人工费对养护成本的影响也较大，主要是由于技术工种费用标准越来越高（据天津劳务分包市场调查，普通技术工达180元/天），而且人工费比重越来越大。因此，养护主管部门应通过技术创新、提高养护技术水平，多采用现代化的设备，降低养护人员比例，提高养护质量。

表1 市政设施养护成本费用影响因素指标体系表

2.编制《市政设施养护维修施工综合单价指标》

通过对主管部门调研，目前市政设施养护指导标准由行业主管部门和财政部门颁布，为综合费用标准，未细化具体养护内容项，无法与具体实施的工程内容相对应。养护主管部门对上向财政部门申请资金时，无法细分预算款项，对下向养护施工单位支付养护费用时，无法核对具体工程量。因此，通过课题研究，结合实际养护案例中实施耗用情况、施工企业投标清单及结算审核报告，根据最新造价信息（2017年6月），以《天津市市政设施维修养护预算基价》（DBD29-481-2013）为基础，编制了《市政设施养护维修施工综合单价指标体系》。

（1）结合实际养护作业内容，按照道路、桥梁、排水管径、隧道通行功能等特征，划分不同类型的成本标准，同时细分了道路、桥梁、隧道、排水等市政设施养护施工项，力求涵盖可能发生的养护作业内容。以道路为例,见表2。

（2）根据最新养护预算基价，充分考虑每道工序的多种可能情况，采取的措施费的多种情况，编制了多种可能情况的养护维修施工综合单价指标体系；对涉及建筑定额、安装、环卫定额项进行了定额费用编制；对无定额项（如隧道中涉及的消防、机电专业），根据养护主管部门历年积累的养护实例，核定耗用，进行了询价，编制定额项内容。以道路（面层挖补分项）为例，见表3。

该指标体系可根据最新造价信息进行及时更新，对各不同单位的定额项，设定转变比率系数，统一转换为单位面积，进行养护费用计算。因此，该指标体系可作为养护主管部门核算养护施工企业的施工费用，向财政部门申请养护预算资金的参考依据；并使得养护资金使用效益最大化。

3.典型养护运营模式推荐

通过对国内外典型养护运营模式调研分析，目前国内主要采用的养护运营模式有以下三种：①市场化运作模式，如北京、南京、上海、广州、武汉、昆明、武汉等均采用此模式，取得了较好的养护效果。②综合养管模式，如浦东新区陆家嘴地区、郑东新区采用综合养管运作模式，进行多专业组合“1+N”的运作模式，有效的避免不同养护单位之间的相互推诿。③设计运营一体化模式，如中新生态城，采用设计施工养护一体化的模式，节约养护的成本。养管主管单位可根据实际情况，采取不同的养护管理运营模式，节约养护资金，保证养护质量。

表2 市政设施养护项细分情况表

表3 面层挖补综合单价表（单位：元）

4.合格供应商名录库的建立

通过调研，目前养护施工企业多为养护主管部门的下属基层单位进行养护，未进行公开招标，未择优选择项目养管单位，不利于对项目养管效果的控制。因此，有必要建立合格供应商（养护单位）名录库。通过对供应商企业基本情况（业务、技术、财务及经营水平）、企业作业养管队伍及装备以及企业内部管理机制（制度、流程、质量管理体系）等进行评估，建立了供应商评审指标体系。根据得分的高低对备选的供应商进行选择，确定入库供应商，按其能力对入库供应商进行分级管理，确保各供应商良好的完成自身能力范围内的项目。同时建立考核指标体系，根据养护工作质量，进行阶段性绩效考核，定时进行入库供应商的更新，以保证入库供应商养护质量。

5.养护管理制度化建设

随着目前市政设施大量资产的移交，为保证城市良好的承载养护功能，参考了市场调研的较好企业（如郑东新区、高新区）的精细化管理的经验做法，建立了市政设施养护管理精细化管理体系，完善了市政设施养护手册和操作图集；按照道路、桥梁、隧道等不同养护内容，建立了养护管理标准体系和养护质量考核标体系；同时完善了道路破损、管道跑冒、路名牌故障等问题的应急处理和响应机制。

建议

养护主管部门根据精细化管理体系和制度化标准，借助大数据、互联网技术、GIS地理信息系统技术，建立养护管理动态管理模式；建立电子档案及管理信息系统体系，将日常养护管理具体实施工作和专业信息查询相结合，及时、准确的进行养护和管理工作。