以水利项目为例分析探讨社会稳定风险评估方法与要点

文/杨耀新

一、社会稳定风险分析和评估的区别与关系

《国家发展和改革委员会重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号）第三、五、七、八、九条的内容，已经纲要性阐述了社会稳定风险分析工作与评估工作的区别与关系，并且定位了“评估主体”。

《重大水利建设项目社会稳定风险评估暂行办法》（水规计〔2012〕474号）第五条规定，由项目所在地人民政府或其有关部门指定的评估主体对项目单位作出的社会稳定风险分析开展评估论证，提出社会稳定风险评估报告。评估主体需与项目无直接利益关系，这更加明确了评估主体的概念、其与项目的关系。

但是，《广东省发展和改革委员会重大项目社会稳定风险评估暂行办法》（粤发改重点〔2012〕1095号）第六条规定，项目所在地地级以上市人民政府是基础设施项目的社会稳定风险评估主体，其他项目的社会稳定风险评估主体由所在地地级以上市人民政府指定的部门承担。评估主体负责组织开展项目社会稳定风险评估工作，可以委托有相应能力的咨询机构对项目单位作出的社会稳定风险分析开展评估论证，这里明显是对中央文件解读不准确：政府成为了评估主体，撰写的报告又报政府（发改委）批，显然犯了政府“既是球员又是裁判”的错误。正确的关系是项目所在地人民政府或其有关部门（水利项目就是水务局了）指定（委托）评估主体对项目单位或者设计单位作出的社会稳定风险分析开展评估论证，提出社会稳定风险评估报告。

通过对《国家发展和改革委员会办公厅关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）的通知》（发改办投资〔2013〕428号）的深入解读，笔者编制了下表区分风险分析与风险评估：

社会稳定风险分析 社会稳定风险评估文章性质属于可行性研究报告其中的一个篇章，并列的有环境影响评价、水土保持设计、节能（资源利用）评价、经济效益评价等篇章正式的、独立的报告，对分析的各章节进行评估论证编制时间 属于可行性研究报告的必要组成部分可行性研究报告（包含社会稳定风险分析）出来之后；稳评报告应当在项目审批（核准）所需的各前置文件具备之后完成法规依据 编制依据 评估依据主 体 勘测设计单位或申请单位 评估主体是咨询机构——独立于项目单位、勘测设计单位、施工单位和监理单位之外（无直接利益关系）的第三方调查范围 通常只面向狭义的社会稳定风险：诸如自然生态、人居环境、社会经济、文化政治等方面面向广义的社会稳定风险，对可研报告中除社会稳定风险分析之外其它评价不到位可能引发的社会稳定风险都要涉及，对项目管理与施工安全卫生的社会稳定风险也都关注方式方法 调查、识别、估计、风险防范措施及风险等级判断各阶段都有自己的方式方法对分析篇章的所有环节都要进行评估，方式方法可增加重点走访、听证会等项目“四性”项目的合法性、合理性、可行性、可控性作为调查重点 对拟建项目合法性、合理性、可行性、可控性作出评估结论结 论 落实风险防范、化解措施的有关建议 根据需要提出应急处置预案和建议特 点 多少带有主观性、偏向性 对社会负责，务必做到严谨性、客观性、公正性

二、社会稳定风险评估工作要点与难点

（一）需要开展稳评的项目并不局限于固定资产投资项目

根据《国家发展和改革委员会重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号）第二条、第三条，固定资产投资项目要开展社会稳定风险分析、评估，但是《广东省发展和改革委员会重大项目社会稳定风险评估暂行办法》（粤发改重点〔2012〕1095号）并无“固定资产投资”前提，所以，在广东省，只要影响重大、关乎国计民生的重大项目都要开展稳评工作。国家经济正在转型，经济改革不断深入的同时政治体制改革也已全面铺开；政府与全社会顺应国际形势的变化，越来越重视软实力的建设，非工程类项目投资日渐增加。

（二）风险调查与识别的广泛性

笔者在开展稳评工作的实践中，深刻体会到，敷衍式出报告容易，要真正做好稳评工作却很难，应在风险调查与识别的广泛性、深入性两个方面实现突破。

1.社会构成的复杂性

在开展征地拆迁稳评工作时，不仅要关注民房，还要关注其他建筑物，如厂房、商铺、办公楼、学校（科研）、医院、养老院，甚至部队营地、寺庙祠堂、人防设施、仓库、油站、文物古建筑、纪念碑、祖屋山坟、千年老树等等。路桥、水、电、气（天然气、暖气）、通讯（含广播电视）等基础设施，也要考虑在内。在农村，除了耕地农民，还应关注花农、果农、渔民、养殖户、牧民，边远山区、高原项目也许还应考虑少数民族的宗教和习俗。交通是水、陆、空都有，陆地还分地面、地下，以毗邻数个机场的港珠澳大桥建设为例，作其稳评就要海陆空都要分析评估。

2.社会是动态的

项目除了影响到当地户籍人口，还有外来人口，流动人口；人口有婚嫁、出生、离异、死亡的变动;商铺有固定的，也有流动的——从事文玩玉器行业的人都知道，许多大中城市都有天光墟市场；乡镇农村有赶集。还有，许多地方的土地、财产可能在归属权上有历史遗留问题，或者争执不下搁置着，项目征用才把矛盾摆上桌面。搞项目征地拆迁、移民安置（后期扶持）不可以忽视上述这些问题。社会是动态的社会，稳评也应该四维空间有时间轴。

（三）社会稳定风险因素识别

笔者通过翻阅资料、参考同行报告以及工作实践总结，列出50项风险因素，详见下表:

类型 序号 风险因素 备注1立项与审批程序。2产业政策、发展规划。3规划选线（选址）。4政策规划与审批程序规划设计参数（设计规范）。5立项过程中公众参与。项目建设用地是否符合因地制宜、节约利用土地资源的总体要求，土地房屋征收征用范围与工程用地需求之间、与当地土地利用规划的关系等，拆迁红线范围划定的合理性，可行性。6 土地房屋征收征用范围7是否涉及特殊土地和建筑物（基本农田、军事、宗教、文物历史遗迹、名人祖屋故居、祠堂墓地等）的征收征用，与相关政策的衔接等，有些地权、物权或者其它经济关系是否存在历史遗留问题和矛盾。8是否按照国家和当地法规规定的程序开展征用土地、房屋、财产、青苗等补偿工作。9实物或货币补偿与市场价格之间的关系，与近期类似土地补偿标准之间的关系，是否合理、可行；补偿方案是否征求公众意见等。征地拆迁及补偿安置10对当地的其他补偿（对因施工意外损坏土地、建筑物、青苗、管线等的受损补偿方案，对因项目实施受到暂时或长期的的各类生活环境影响人群的补偿方案等）。11 补偿资金来源、数量、落实（按时、足额）情况。12征收征用、损害的补偿程序、方案和标准非工程类项目无此项单位、团体、居（村）民搬迁安置方案是否合理、可行，将社会影响降到最低。13 移民生产（工作）安置：异地生产或技能培训和就业计划等方案落实，能否满足群众诉求。14 移民生活安置：安置房源方案是否可行，移民新村质量的落实情况；被征地群众医疗保障方案是否落实；安置人口与当地居民的融合度。移民、单位、财物安置方案15专业项目迁建：路桥的影响，特殊建筑、文物保留或者搬迁方案，水、电、气（煤气、暖气）、通讯（含广播电视）等管线搬迁或者更换方案及绿化迁移（千年古树、珍贵林木）方案的合理性等。16 拆除、封存（水库淹没）方案、过程。17 工程（项目）方案设计合理性、科学性，应以项目完工运行后社会满意度作为主要评判标准。18 资金筹措与项目保障。19 节能、（再生）资源的利用、工程成本的控制。技术经济

根据此表就可以系统地梳理筛选出项目的主要风险因素。

理论上针对可行性研究报告中可能造成的所有社会稳定风险都要进行评估。当然，水利水电行业的项目有其特有的社会、环境影响，例如引发水文变化，河流改道阻塞等;海滨工程对潮汐的影响;生态评价不要忽略了水下的动植物；河流、水库的水利项目，例如水闸、水电站对上下游水资源分配的影响；对群众收入的影响不要忽视对渔民的影响；还有湖泊、江河口、浅海的水产养殖户都容易被忽视。

类型 序号 风险因素 备注20 项目“五制”管理21 项目单位六项管理制度22 施工（建设）方案（时间安排）23 文明施工和质量管理24 社会稳定风险管理体系项目管理25 施工与运行期间安全、卫生与职业健康26 泄漏、爆炸、火灾等重大生产安全事故，台风、洪涝（潮）、泥石流、地面塌陷等地质灾害27 项目参与单位人员自律、社会治安和公共安全施工安全卫生28 水体污染物排放、水质（含地下水）影响29 大气污染物排放（含粉尘）30 噪声及振动影响31 电磁辐射、放射线（核辐射）影响32 日照、采光影响33 光污染34 通风、热辐射影响35 土壤影响36 固体废弃物及其二次污染（垃圾臭气、渗沥液等）37 地质沉降、建筑损坏38 水土流失39 公共开放活动空间、绿地、水系、自然生态环境（生物多样性的破坏、对鸟类鱼类等动物迁徙的影响等）和景观40 其他环境影响（例如水利项目的水文变化影响） 不同行业项目的特殊影响生态与人居环境影响社会经济与文化影响41 流动人口管理42 对周边（水、陆、空）交通的影响43 商业经营影响，就业、群众收入影响44 对周边土地、房屋价值的影响45 相关生活成本46 其它经济影响 不同行业项目的特殊影响47 对公共配套设施的影响48 文化、生活习惯49 宗教、民族政策、统战、民俗媒体舆情 50 媒体舆论导向及其影响

工程与非工程项目的稳评差别更大，笔者在做《阳江市水利发展“十三五”规划》稳评报告时就剔除征地拆迁及补偿安置、施工安全卫生两个大项，更多关注项目与产业政策、地方总体规划、专项规划之间的关系，立项过程中公众参与度，项目作为规划，方案设计是否有前瞻性、合法性、科学性、可行性、有效性等方面。例如阳江市住房和城乡规划建设局就在调查复函与听证会一再提出：防洪规划要符合城市总体规划以及结合区域地势，优化城南、城西的水利工程规划有关内容；另外要根据上级关于城市黑臭水体整治工作文件精神，到2020年底，各地级市中心城区建成区黑臭水体需控制在10%以内，为此，建议水利规划增加中心城区黑臭水体整治工程的相关内容。意见很是切中要害。

三、社会稳定风险评估纵深技术路线

通过仔细研读国家、部门、省的系列政策与规范文件，结合长期工作实践，笔者总结出全方位的技术路线图，从中可以看出风险评估纵深的技术路线，以及评估各环节工作的辩证关系见下图：

四、结束语

结合近年来开展水利项目社会稳定风险评估积累的工作经验，深入研究社会稳定风险评估工作规范，厘清分析篇章与评估报告的辩证关系，尝试对工作中一些要点、难点、疑点进行探讨。主要明确评估主体应该是与项目无直接利益关系的第三方咨询机构；阐明稳评除了空间要广阔充分，还要有时间轴；最后，绘制出全新纵深型评估技术路线图，供从事社会稳定风险评估工作的人员借鉴。

社会稳定风险评估技术路线图