国外共有产权模式对我国的启示

文/邹敏

一、引 言

我国自1998年终止福利分房后，对中低收入住房困难家庭开始逐渐实行保障性住房制度，其中，保障性住房中的经济适用房一直采取只售不租的供应方式。2004年，《经济适用房管理办法》提出施行租售并举，鼓励房地产开发商建设经济适用房。之后，我国逐渐开始发展共有产权房模式，避免了经济适用房引起的福利陷阱，有利于保持和激发社会的活力。①2007年，淮安首次在旧城改造中实施了共有产权房政策，明确由政府和拆迁户按一定的产权比例，共同拥有按合理标准建设、限定套型面积和销售价格、具有保障性质的住房。[1]2010年，上海推出了第一批共有产权房，以住房条件和经济状况两项指标为准入标准，实行“共有产权”机制。北京最早在2013年以自住型商品房模式展开共有产权房试点。但共有产权房政策在国外早已实施，目前英国推出的共有产权房源自1980年英国启动的“共有产权计划”，又于上世纪90年代推出“居者有其屋计划”中的“共享权益”模式，美国共有产权房主要实施有限权益计划，跟英国共享权益模式类似[1]。相较我国，英国和美国在共有产权房政策的实施方面经验更加成熟，研究英、美两国共有产权房的不同模式，对完善我国共有产权房发展具有重要意义。

表1 英国共有产权特点

二、英国共有产权模式

在英国，共有产权住房计划包括“共享权益”和“共有产权”住房。“共享权益”住房给予购房者金融支持，由住房协会或其他机构向符合条件的购房者提供长期免息的购房权益贷款，一旦住房重新上市，则原购家庭需一次性补交全部免息贷款，并将增值收益按比例返还给住房协会。[1]共有产权房于上世纪80年代出现，购房者结合自己能力首次购买一定的产权份额，份额范围为25%-75%，[2]对于未购买的份额缴纳一定租金，但租金比例不超过未购买产权份额价值的3%。目前，英国普及帮助购买计划（Help to Buy），其一般模式如表1所示，根据保障对象的不同，可划分为五种方式（表2）。

表2 不同的共有产权计划

三、美国共享权益模式

美国“共享权益”住房是指住户与非营利组织共享房价上涨带来的增值效益，“共享权益”有时与贷款联系在一起，这些贷款也被称为“共享升值”贷款，住户向公共部门负责贷款的人支付房价的一部分升值，升值部分可以帮助房主和促进社区运营。[3]

美国共享权益住房是当前住房市场的一个小的创新部分，并未向购房者提供一次性的现金补助，而是随着时间推移回收补贴，有效地促进更多的低收入和中等收入购房者拥有住房产权，非营利组织或市政机构通过管理这种住房模式，使得首次购房者的住房更加优惠。按照补助来源分为公共补助和私人补助，按照补贴策略分为共享增值和补贴保留（图1）。

图1 共享权益模式分类

（一）公共补助与私人补助

公共补助通常由公共实体（大多是州或地方机构）提供补贴,但会涉及与住房有关的非营利组织、慈善基金，甚至是私人开发商。各个公共部门或非营利组织管理的各种共享权益计划，为中低收入者提供长期（通常30年或以上）或永远负担得起的住房拥有机会，这些计划需要大量的公共补助来降低购买价格，限制转售价格和共享房屋升值，帮助未来购房者能够负担得起住房，并保持公共补助价值。[4]

私人补助模型使用私人资本进行投资，通过提供合理的回报率来持续吸引额外的投资，提供进入资本市场的机会，如果私人单位想要扩大规模，这种扩大规模的行为会导致模型在结构方面有所差异。例如，在私人模式下需要共享的未来升值百分比可能大于公共补助要求的百分比，这是因为私人实体必须得到一定的回报，以使共享的增值计划可行和有利可图。[5]

公共模型不像私人模型那样需要房屋价格在升值方面完全相同，这是因为非营利性和营利性公司采用不同方法来处理项目设计方案。私人模式把重点放在初始借款人的可负担性上，而公共模式则更多地是为当前和未来借款人分别提供初始和长期负担能力。

（二）共享增值

共享增值常以共享增值贷款的方式出现，根据获得补贴的原始购买价格份额，计算出售房屋所需支付的增值部分。例如，假设一个家庭只能支付20万美元，但获得5万美元的共享增值贷款，用于购买25万美元的房屋。除了偿还原来的5万美元外，家庭还需要在转售时向社区提供20%的房屋升值。如果房价每年以平均6%的速度上涨，那么房屋将在7年后以37.5万美元的价格出售，增值达12.5万美元。根据协议的条款，原购买者将欠2.5万美元（12.5万美元的20%），加上原来的5万美元总共7.5万美元。这个社区现在有更多的资金（7.5万美元）借给下一个家庭，使他们能够购买合适的住房。

（三）补贴保留

同样，假设一个家庭对一套市场价格25万美元的房屋，只能支付20万美元，那么在上述共享增值模式中，家庭将以25万美元的价格购买房屋，并以5万美元的共享增值贷款的形式获得补贴。在补贴保留计划中，补贴将投资于家庭，将家庭的购买价格降低到20万美元，这是一个家庭能承受的水平。这个家庭将在没有任何第二笔贷款的情况下以这个价格购买房屋，但是要有一份协议限定房屋转售的价格。根据这项协议，当家庭准备搬家时，房屋将以协议规定的可承受的价格出售，转售价格参考类似家庭收入中位数的变化，且在未来购房者可以承担的范围内，而不是市场价格。如果中等收入每年增长3%，7年之后房子将以24.5万美元的价格转售，这个价格在没有任何新补贴的情况下可以承受，以下为最常见的三种补贴保留计划。[5]

1．限制性合同住房（Deed-Restricted Housing）。房屋所有者受到保证条款的约束，按照可负担性的要求实施转让。通常保证条款设有优先权，即非营利机构或政府部门有权优先回购这种住房。[1]在这种模型中，补贴的应用使新房或现房的购买价格降低到目标房主收入的可负担水平。无论契约限制是永久的还是指定时间内，对符合条件的买家都是以合理价格销售。[5]

2．社区土地信托（Community Land Trust）。社区土地信托模式分为土地所有权和房屋所有权，非营利组织可以保留土地所有权，而房屋所有权只出售给符合条件的低收入者。社区土地信托可以增加监管协议的达成和执行，从而增加更多的安全性。此外，社区土地信托有税收优惠，如果财产在社区土地信托帮助下获得了税收减免，那么这些收益会转让给合作社，在较短期税收减免期满后，合作社仍可以维持较低的费用支出。在这种模式下，土地由非营利实体拥有，然后租给购买社区土地的家庭。社区土地信托模式限定转售对象和最高售价，使后续的低收入买家可以负担得起。[5]

3．有限权益合作房（Limited Equity Cooperatives）。有限权益合作房是通过政府参与、提供资金并设定相应的准入、退出条件，由居民组织、政府、信贷方共同形成的住房权益共享模式。[6]第一批有限权益合作房建于上世纪60年代，自此，中低收入的住户在全国范围内利用合作房模式达到买房目的。在有限权益合作房的模式中，作为非营利组织的城市家园援助委员会（UHAB）在长达40多年时间里帮助居民获得和管理他们的房屋。这种模式通常应用于公寓或其他多户开发的环境中。家庭在合作社购买“份额”，而不是购买合作社在家中的标准财产权益。合作社的每个成员都有权获得一个单位，并就共同感兴趣的事项进行表决。[5]

目前，这三种补贴保留模式在不同城市实施，例如：佛蒙特州和马萨诸塞州等施行限制性合同住房，在公约中限制转售价格和购房者收入；得克萨斯州和伊利诺伊州等采取社区土地信托住房模式，限制长期的地租，但在弱势社区保留了住房所有权，帮助缓解高档化住房压力；加利福尼亚州等实施有限权益合作房模式，多用于公寓或其他用户开发的环境中。另外，立法部门不仅限于州立法，也可由发展机构立法。[4]

总的来看，美国采取补助方式来帮助中低收入家庭购买住房，补助来源可分为公共和私人两大部分，根据补助政策，可分为降低房屋成本方式，以及房屋未来增值效益共享方式，以下是不同模式的特点比较（表3）。

表3 美国共有产权房不同模式比较

四、结论

最近几年，我国开始共有产权房试点，可以借鉴国外的经验。英国、美国的共有产权房发展更加成熟：英国根据不同人群和地区采取不同共有产权房模式，其准入门槛低，可租赁时间长，保障对象层次化；美国以补贴方式解决住房难问题，无论是降低房屋成本还是房屋未来增值价值共享，都起到一定的作用。

在管理主体方面，我国主要采取政府主导，管理主体比较单一，建议我国可采取政府和其他非营利组织等对共有产权房全周期进行管理的方法，降低政府行政负担，同时因非营利组织的参与，也加强了对政府行政的监督。在上市期限方面，我国共有产权房上市期限还比较短，上海和北京上市期限5年，深圳10年，所以应根据我国国情适当放宽租赁或上市期限。

目前，我国共有产权房政策处于试点阶段，还未在全国范围展开，本文选择上海、北京和深圳进行理论和实证调查研究，可以看出我国共有产权房在未来的发展趋势比较乐观，例如：上海市“十三五”规划要求共有产权保障房按照“定价科学、政策稳定、以供定需、轮候供应”原则，继续开展2-3批次申请工作，不断强化后期管理，落实属地管理责任。北京在2017年《共有产权住房管理暂行办法》中明确将在未来5年供应25万套共有产权房的目标，着力满足城镇户籍无房家庭及符合条件新市民基本住房要求。深圳在“十二五”期间供应安居型商品房达24910套，占保障性住房的22.65%，预计“十三五”期间新增安居型商品房住户需求12万户，在新增总需求中占比高达34.29%。②

五、启发及建议

（一）房源渠道多样化

通过了解英国和美国的共有产权模式，特别是英国的共有产权模式，我们不难发现英国房源范围广，可以是新建房屋，也可以是翻新房屋、市场购买房屋及政府公房。而我国坚持政府指导下的市场化运作，如北京建设用地采用“限房价、竞地价”“综合招标”等多种出让方式，选择建设单位，建造共有产权房，以及通过统筹调配和存量房作为房源。因此，建议我国相关职能部门增加住房来源，比如，可以将一些改造危房、翻新房屋等作为共有产权住房的来源。

（二）产权份额比例人性化

我国要求住户初次购买产权比例超过一半，但是在我国房价居高不下的背景下，虽然住户购买产权比例总价相比商品房价格优惠不少，但对中低收入人群仍存在购房困难的问题。如果能够将产权比例根据申请者的实际收入情况进行适当调节，或者降低购房者贷款利息，或许将在一定程度上可以减轻中低收入者的买房压力，从而使更多的人“住有所居”。

（三）保障层次多样化

纵观我国共有产权模式，申请对象大多是家庭或者单身人士，英国、美国与之不同，比如英国就有长期残疾人共有产权计划和老年人共有产权计划，其中老年人共有产权计划专门针对55岁及以上的老年人，但是能购买的房屋产权比例不超过75%，这也在一定程度上减轻了老年人买房压力。[2]不难发现，国外模式比较人性化，老年人和残疾人作为特殊群体，对房屋性质有特殊要求，比如楼层台阶设置，这些也是由住户特征来确定的，在面对不同层次保障对象时，我国相关部门可考虑特殊群体的要求。

（四）管理部门多元化

英国、美国的管理部门具有多样化的性质，英国有住房协会协助政府处理共有产权住房。但是住房协会为了获得政府资助，需要像私营机构一样向住房公司投标申请贷款。[7]而美国有其他的赞助者，比如社区土地信托和有限权益合作房，帮助具有一定购买能力但不能一次性购买房屋的住户。此外，在美国的共有权益模式中，强调的是权益的共享，与我国模式有较大区别，我国强调的是产权共有，即政府和居民共有房屋的产权。我国主要坚持政府主导的运作模式，这在一定程度上增加了政府的行政负担，此外，权利集于一身，可能会导致政府权力滥用，造成共有产权房分配不公等不良现象。

（五）上市期限可持续化

上海、北京和深圳的共有产权住房能够在一定年限后满足上市要求，同时政府有优先购买的权利，但是这里的一定年限最长10年，最短仅5年。而英国就有所不同，对于共有产权者未购买的产权份额须支付一定的租金，并且买的产权份额越多，支付租金越少，呈现阶梯型的趋势。此外，英国采取的租赁期限为99年或125年，并且共有产权者初次购买的产权比例最低为25%，所以，建议政策制定时应适当放宽共有产权房上市期限，适当降低贷款利率和增加贷款渠道，鼓励更多的人实现思想观念的转变。

注释

① 2013年12月，住房和城乡建设部原副部长齐骥在接受新华网采访时表示：发展共有产权保障房符合公平、效率原则，避免了福利陷阱，有利于保持和激发社会的活力。下一步，住建部将指导各地有序开展共有产权保障的探索，完善产权分配和上市交易调节机制，切实消除牟利和寻租空间。

②根据深圳“十三五”规划，“十二五”期间，深圳市累计供应保障性住房11万套，覆盖约33万人，面向人才供应超过60%。其中，公共租赁住房供应66726套，安居型商品住房供应24910套，经济适用房住房供应7066套，拆迁安置房供应11109套。“十三五”期间预计新增安居型商品住房需求12万户，新增公共租赁住房需求23万户，新增总需求约为35万户。12万套是用来买卖的，23万套是公租的。