党政合设、合署的历史演进、时代价值与实现路径
——基于最佳性考量的视角

段泽孝

(湖南省社会科学院 国家治理与公共政策研究中心，湖南 长沙 410003)

党的十九大报告提出“深化机构和行政体制改革”的目标，其中要求“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”[1]。在随后出台的《深化党和国家机构改革方案》中，也分别要求在党中央机构中，“推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公”；在地方机构中，“对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”[2]。从行政法学的视角来看，这两份重要文件实际上给新时代中国行政法学提出了新要求。传统的行政法学理论如何发展创新，从而回应党政合设、合署之新情势下行政合法性理论和行政行为形式理论所面临的挑战，并据此运用于论证和阐释新情势下公共行政具备之“实质行政”特色，是一项不可回避的新课题。最佳性考量的价值追求和理论，有助于我们更好地研究该新课题，达到新要求。

一、 最佳性：党政合设、合署演进历程蕴含的实践逻辑

党政合设、合署是一种具有中国特色的制度安排，其产生与发展根植于中国具体的政治实践，着眼于解决实践中存在的具体问题。通过梳理和观察党政合设、合署的发展进路，有助于我们了解其背后蕴含着的以行政最佳性为追求的实践逻辑。

所谓最佳性考量，或最佳行政理论，是指“在行政法上，行政活动能够达到最为恰当，即最符合行政目的及行政经济之状态”[3]。有学者总结最佳性考量的理论构成时，认为其包含主体论(行政任务与组织形态)、行为论(行政手法与政策工具)、程序论(程序创新与参与设计)和监督论(司法节制与政策功能)四部分，其内涵可以帮助我们更好地理解党政合设、合署的实际情况，譬如，在论述行政任务与组织形态时，其指出“行政任务与组织形态的匹配”“政策目标与行政组织的匹配”“公共行政组织中引入私的管理技术和市场竞争原理以提高行政效能”的三条要求，[注]参见朱新力，唐明良：《法治政府建设的二维结构——合法性、最佳性及其互动》，载《浙江学刊》2009年第6期。这种分析架构明显不同于传统的合法性逻辑，并且侧重于组织形式与公共行政实际需要的匹配性，以及经济视角的行政效能和成本效益考量。在党政合设、合署的实践逻辑中，其最佳性考量主要包括这两方面因素。因此，在深化改革的时代背景下，理论上的最佳性考量，为我们更好地理解党政合设、合署的实践需要提供了新视角。

(一) 机构和行政体制改革的实践蕴含最佳性考量

党政合署与党政合设是党的十九大报告提出的两种党政机构组织形态，二者在我国均已经具有较长的实践经验。党政合署的发展历程大体上经历了两类典型形态。

第一类是以纪检监察部门为主的党政合署。在中华人民共和国成立之初，党的纪检部门和国家的监察部门采取双轨制，各有管辖范围，互不隶属。1952年，中共中央在《关于加强纪律检查工作的指示》中提出：“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公。”在此文件指导下，1953年安徽省率先试行省纪律检查委员会与省人民监察委员会合署办公。但此次合署并未在全国推广，1955年纪检部门和监察部门又分开办公。1957年，安徽省委恢复党政监察机构合署办公，1958年底和1959年初，全国大部分省(市)也开始试行合署或合并。1959年4月，二届全国人大一次会议通过了撤销监察部的决议。国家监察部撤销后，地方各级行政监察机构和上级行政监察机构派出的监察组织亦随之撤销，并入各级党的监督组织。由此，党政纪检监察机构完全合并。党的十一届三中全会以后，六届全国人大常委会第十八次会议决定恢复并确立国家行政监察体制，批准设立中华人民共和国监察部。随后，全国县以上地方各级人民政府也先后设立了行政监察机构，将行政监督职能从党的纪律检查系统中分离出来，纪检监察制度再次进入分设模式。到了1992年底，党政监察机构又着手实施合署办公。1993年1月中央纪委、监察部召开合署办公会议后，全国各级党的纪委和地方政府监察机构便按中央合署的要求调整了机构。[注]关于党的纪检机构和行政监察部门合署的历程梳理，参见梅丽红：《建国以来党政纪检监察体制的变革》，载《党政论坛》2004年第6期。这种合署办公的体制一直延续到党的十九大。该模式后来又扩展到其他工作性质与职能相近的部门。

通过对上述党政合署发展历程的梳理，我们可以发现每一个变革的时间节点，都存在着特定的时代背景，而每一次机构调整都是为了适应这种时代背景的需要。建国之初的纪检监察双轨制，是一种较为普遍的组织形态，如同其他国家一般，党务政务有所区分。而第一次变革的背景，即1952年的合署办公，是因为“在具体操作过程中，一个党员干部的行政行为和职务行为，往往同时受到党纪和政纪的监督检查，违法乱纪者同时受到党纪和政纪的惩戒。”第二次变革的背景，即1957年开始的合署办公进而完全合并，是为了适应“党组织国家化、行政化，国家权力偏移直至集中到党的系统”的变化。第三次变革的背景，即1986年起恢复设置监察机关，纪检监察分设，是着眼于改变改革开放以来“纪检系统，承担了十分繁重的任务，不仅兼管政纪，也管部分法纪，而在党风建设方面，一些该做的事，却没有做，或做得很不够”的局面。第四次变革的背景，即1992年开始纪检监察重新合署办公，是出于解决“党的纪检机关与行政监察机关在监督对象上有相当大的重合，因此在查处案件等一些具体工作中难免出现职责不清、办事重复、相互脱节、不够协调等问题”[4]。由此可见，四次重大变革，均不是在理论的具体指导下进行的，而是为了因应实践中出现的具体问题所作出的组织形态调整。每一次调整，都是确保在特定的时代背景下，使特定行政工作达到最佳状态，从而实现特定时代的行政任务。可见，出发点和落脚点均为更有效地开展工作。在纪检监察之外的领域实行党政合署，同样是因循此种逻辑。

第二类是“大部门式”党政合署。所谓“大部门式”的党政合署，是指“通过广泛整合党委工作部门和政府职能部门中相同、相近或相似的职能，组建规模大、领域广和职能宽的党政合署大部结构”[5]。此类党政合署以2009年广东顺德的机构改革为代表，如区委宣传部与文化、体育、旅游等行政职能部门合署办公等。“大部门式”党政合署的背景，是为了因应党的十七大报告提出的“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标，特别是落实“减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制”的具体任务。由此可见，“大部门式”党政合署实际上是第一类党政合署逻辑的延续，即在特定时代背景下实现行政管理体制的最佳设置。区别在于，“大部门式”党政合署突破了一个党的机构和一个政府机构合署的形态，实现了一个或多个党的机构和一个或多个政府机构合署，合署产生的机构更加庞大，职能更加多样和全面。但归根结底，仍然是为了符合当时的最佳性认知。

党政合设是指“一个机构、两块牌子”的情形。按照中央机构编制委员会办公室的解释，“所谓一个机构，就是一个法人代表、一个财务帐号、一套领导班子和一个队伍。所谓两块牌子，是指机构有两个名称，根据工作需要，以不同的名义对外使用相应的名称”。最具代表性的，如中央对外宣传办公室与国务院新闻办公室等。之所以会产生这种组织形态，也是因为特定的历史背景，出于具体的行政工作需要。譬如，中央台湾工作办公室早于国务院台湾事务办公室设立，为了因应20世纪80年代末两岸民间交流情势的发展，[注]“台湾老兵返乡，以及随之而来的台湾居民来大陆的旅游接待、两岸经贸往来和投资、婚姻嫁娶、财产继承等一系列涉台事务。原来的党内台湾工作机构中共中央对台工作小组办公室，已不能适应两岸之间民间往来蓬勃发展的形势”，参见唐树备：《海峡两岸关系协会成立前后》，载《中共党史研究》2017年第4期。于是决定成立面向台湾同胞服务的处理涉台事务的国务院台湾事务办公室。后又由于二者在工作性质上较为相近，合并设立更有利于精简机构编制，遂合并设立，由中央政治局常委会直接领导，对外保留国务院台湾事务办公室牌子。党政合设的组织形态同样是从出于实践的需要，使特定领域的党内事务和对外的行政事务达到最佳状态。

党的十九大和《深化党和国家机构改革方案》出台之后，新的党政合设、合署的改革举措实际上是对上述组织形态的发展。例如，监察部、国家预防腐败局、最高人民检察院的反腐败职能整合入中央纪律检查委员会，就是一种“大部门式”党政合署逻辑。同时，中央纪律检查委员会与国家监察委员会合署办公则是对第一类党政合署的延续。当然，新的改革举措也必然发生新的变化，例如，改革后中宣部负有统一管理电影工作和新闻出版工作的职责，因此对外加挂国家电影局和国家新闻出版署的牌子。这种对外加挂牌子和保留牌子的组织形态，在本质上也属于“一个机构、两块牌子”的情形，只不过一方面其已经演变为“一个机构、多块牌子”的形式。另一方面，主体部门和加挂或保留的牌子之间，不一定是平等的关系，而可以是包含与被包含的关系。正如前述合署合设情形一样，此次改革也具有鲜明的时代烙印，其目的是“以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力制度保障”[2]。中央机构改革方案正是在此目的下，经过通盘审慎考虑而得出的，在当前时代背景下能够取得改革最佳性效果的方案。

综上可见，实务中的最佳性考量贯穿于历次的改革实践，是党政机构改革和行政体制改革中坚持的基本逻辑之一。同时，党政机构改革和行政体制改革实际上涉及到我国公共行政的变迁，如行政主体、行政行为形式等。换言之，党政合设、合署背景下的公共行政与传统党政分开前提下的公共行政必然存在着差异，而这种差异就体现在最佳性考量之上。

(二) 深化改革的时代背景呼唤理论上的最佳性考量

尽管改革实践中蕴含着最佳性考量，但是理论逻辑与实践逻辑往往存在着偏差。实践中的最佳性考量促使公共行政实务在诸多方面发生着变化，以至于运用传统行政法理论对其进行解释或理解时力所不逮，党政合设、合署背景下的公共行政实践依据对传统行政法理论产生了冲击。

第一，是行政组织方面。党政合设、合署本身就是一种行政组织或公共部门的组织形态，而根据传统行政法的固有思维，行政组织应当坚持组织法定原则，即“设置、变更或裁撤行政主体、机关或单位之权限”当属于立法者，其“基于立法优位之原则，亦可以法律明定机关之设置、变更或裁撤须经立法程序始得为之”[6]。即在合法性理论的支配下党政合设、合署的组织形式缺乏法律依据，因而存在合法性问题。

第二，是行政权力方面。公权力之获得与行使适用法律保留原则，需要明确的法律依据，而党政合设、合署之情形，其权力来源根据工作任务之不同，存在来自于法律和来自于党的区别。其中，来自于党的部分，则存在合法性问题。

第三，是行政任务方面。在党政合设、合署的情形下，尽管在理论上可以区分哪些任务是对行政相对人的，哪些任务是针对党员的，但实践中由于行政相对人和党员在特定领域可能存在较高比例的重合，并且由于任务本身的模糊性，很难严格区分到底是行政任务还是党务。特别是现实中尚且存在两个分别来自党和政的不同机关联合发文的情况，其任务属性显然兼具行政任务和党务，或者说以党务的形式实质执行行政任务。那么，党政合设、合署的机关在执行任务方面就更难以进行属性界定。

第四，是行政主体方面。根据合法性考量，一个组织要想成为行政主体，要么基于法律法规明确的规定，即前述的行政组织法明定；要么在法律法规授权的情形下，非行政机关也可以获得行政主体的资格。而在党政合设、合署的情形下，基于前述三个方面存在的问题，其行政主体资格亦难以明确是完全来自于法律法规的授权，还是来自于党组织的授权后再经由法律法规背书确认。

第五，行政行为形式方面。合法性考量包含对行政行为形式法定化的要求，在公共行政活动日趋复杂的当下，传统的行政行为形式化理论尚且难以解释诸如行政契约、公私合作、行政指导、激励型行政行为等非形式化的行政行为。由此，当面对党政合设、合署的组织形态时，就更无从解释该组织所为之行政行为是否具有合法性依据。

综上，传统的合法性理论并不能胜任对党政合设、合署这种组织形态的学理解释论证任务。任何理论都需要结合国情进行本土化调整，党的领导是我国的基本国情，也是确保行政任务得以贯彻执行的重要政治保障，因此，我们需要一种新的理论视角来审视上述问题。行政法学是以公共行政为研究对象的科学，但传统行政法学的学科关照却并未及于公共行政活动的全部。公共行政根据其视角不同，即包括法律途径的正当程序、权利平等议题，也包括效率、效能、经济、成本效益、民意、代表性等议题。[注]参见戴维·H·罗森布鲁姆、罗伯特·S·克拉夫丘克、德博拉·戈德曼·罗森布鲁姆：《公共行政学——管理、政治和法律的途径》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版，第40-41页。过往之“行政法学将视野限定于法律解释、法律的技术分析、法律体系和合法性上”，导致“遗漏了很多从法律上看比较重要的视角”，其中就包括“合目的性、简易性、经济性、节约性、灵活性、制度创新的必要性”等方面。[注]参见大桥洋一：《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，中国人民大学出版社2008年版，第263页。因此，“只有与变化发展的行政实践相契合，行政法及行政法学理论才能历久弥新，不断地发挥其规范、调节和导引功能”[7]。可见，理论上的最佳性考量主要是为了因应上述实践中基于最佳性考量而产生的情势变迁。党政合设、合署是深化改革的一项重要举措，在深化改革的时代背景下，尤其需要直面中国问题、具有中国品格的中国特色哲学社会科学理论对改革实践进行研究。最佳性考量能够为创新和丰富旨在解决中国公共行政实际问题的行政法学理论。

二、 最佳行政：党政合设、合署实践的时代价值

党政合设、合署实践蕴含的最佳性考量，是一种旨在达成符合我国国情的最佳行政状态，将作用于公共行政活动的全要素。因此，最佳性考量如果从行政活动的视角来看，就表现为对最佳行政的追求。党政合设、合署改革有助于促进公共行政在行政组织、行政任务和行政法治上实现最佳性追求。

(一) 有助于坚持党的领导，推进行政组织最佳设置

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[1]。党的领导是中国特色社会主义的本质特征，坚持党对公共行政活动的领导，是坚持党对一切工作的领导的应有之义。加强和改进党对公共行政活动的领导，需要通过组织再造的方式，即当前正在推动的党政机构改革。而党的领导又是党政机构改革得以贯彻的政治保障和组织保障，是实现党的组织和行政组织整合为最佳行政组织的关键。

首先，深化机构改革的首要任务就是加强党的全面领导。理顺党政关系，是深化机构改革的重中之重，“要系统谋划和确定党政机构改革事项，统筹调配资源、减少多头管理，减少职责分散主义，使党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调”[8]。可见，此时的最佳性考量即包括行政成本和行政效率方面，也包括组织形式方面。有的事项和领域，党政职能合理分工更有利于实现党的任务和行政任务，而有的较为特殊的事项和领域，则需要把党的任务和行政任务集中统一起来，才能确保任务履行的正确方向和达到预期效果。在那些党政需要合设、合署的事项或领域，普遍存在着习近平同志所指出的“党的机构设置不够健全有力，党政机构职责重叠，仍存在叠床架屋问题”。[注]参见习近平：《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》，载《〈中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〉〈深化党和国家机构改革方案〉辅导读本》，人民出版社2018年版，第78页。而这些问题的产生并非一朝一夕，其往往伴随着部门利益的考量，以及由行政管理上的这些负面效果产生的惯性思维。因此，唯有坚持并加强党的领导，提高政治站位，才能在思想上端正态度，下定决心推进改革。

其次，创新组织领导方式是加强和完善党的领导的主要方式。扭转上述问题的关键，是透过党的组织领导。党的十九大对党章进行了修改，删去了“党的领导主要是政治、思想、组织的领导”的表述。此举并非“是不要党的政治领导、思想领导、组织领导了，而是包含在‘党是领导一切的’‘坚持和加强党的全面领导’的‘一切’和‘全面’之中了”[9]。由此，也为我们更加全面地理解党的组织领导打开了思路。过往对党的组织领导，主要理解为“通过党的干部、党的各级组织和广大党员，组织和带领人民群众为实现党的任务和主张而奋斗”[10]。这种理解侧重于对党的纪律性、组织的科层性的阐述，一方面是对内凸显了党管干部原则，党通过人事安排实现对党员干部和党组织的领导；另一方面是对外彰显了通过党员干部和党组织实现对人民群众的领导。而在党章修改后，党的组织领导不再局限于这两个面向，其方式方法可以更加灵活多样。在此基础上的，任何有助于促进既实现党的领导目的，又兼顾行政成本与效率，促使二者达致最佳性的方式方法均是值得探索的。

最后，党政合设、合署是组织领导的一种具体方式。在党的十九大之后，特别是党内法规《中国共产党工作机关条例(试行)》出台后，为创新党的组织领导方式提供了政策和法规依据。党政合设、合署改革就是这种创新的产物，其首先表现为一种组织形式，对内是一种党的组织形态，对外则是一种公共行政领域的行政组织形态。其中，党政合设是通过整体组织合并的方式实现对行政组织的坚强领导，党政合署是通过统一的办公机构实现对行政组织的坚强领导。党政合设、合署并非适用于所有领域，而是以工作需要为原则，在特定领域实现。这种组织形式既坚持了党的领导，便于贯彻党的意志和实现党的宗旨，同时又兼顾行政成本和效率，有利于更好地提供公共服务，履行行政任务，实现行政目的。从而，在行政组织设置上充分体现了最佳性考量，实现了在特定领域的最佳行政组织设置。

(二) 有助于贯彻党的意志，保证行政任务最佳履行

党的组织领导保障党的意志得以贯彻，“把党的意志融入到各方面工作中，是确保党治国理政落到实处的重要途径”[11]。一般而言，党的意志可以通过五种主要方式进行彰显与贯彻。

一是通过党章的方式。党章体现着政党的意志，党通过全国代表大会的方式，将党内民意集中统一于党中央，制定和修改党的章程，体现了党章的代表性和民主性。可见，“党章的制定修改完善是党的全国代表大会精神制度化的过程，反映的是广大党员的共同意志、历史经验的科学总结、科学理论的重大创新”[12]。

二是通过国家意志的方式。党的领导是经由我国宪法所确认的，既具有合法性基础，又是一种宪制性的制度安排。将党的意志上升为国家意志，主要通过宪法和法律的方式。习近平同志指出：“要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。”[13]

三是通过党内法规的方式。党的十八届四中全会要求形成完善的党内法规体系，[注]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014年10月29日。自此党内法规正式被纳入中国特色社会主义法治体系的范畴。党的十九大报告进一步提出：“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”[1]。党内法规之所以如此重要，是因为其制度建设具有正确的方向，是坚持以党章为根本依据，体现着党的意志。又是因为“党内法规是将党的主张意志规范化、制度化，对国家法律的制定、修改有一定的引领作用”[14]。

四是通过实践法律的方式。法律是上升为国家意志的党的意志，“把党的意志上升为国家意志后规范人民民主的实践，或者在人民民主实践中直接贯彻落实党的意志”[15]。对法律的实践是在生活中用最贴近人民群众的方式贯彻党的意志。

五是通过党员和党组织的方式。接受党的领导，认同党的纲领、理论和主张，是党员的重要义务。党员及其组成的党组织，自然有义务在各层级、各行各业中贯彻党的意志，宣传党的路线，实现党的组织领导。

那么，除了上述五种方式之外，是否还有其他方式贯彻党的意志呢？党政合设、合署的机构改革实践就是一种在行政任务中贯彻党的意志的方式。一直以来，理论界都存在对所谓“行政中立”的呼吁，我们必须承认，在行政个案的裁处中，出于保障相对人的合法权益，相关行政人员当然应当不偏不倚。但是，所谓行政中立另一面向，是行政价值中立，而真正的行政价值中立是不可能的，因为公共属性是公共行政最基本的性质，而公共性本身就是一种价值。我国的公共行政是执行相关行政法律，是对国家意志的实现，在价值上也是对党的意志的实现。行政机关内设置的党组织，对行政任务的实现起到政治保障的作用，使之不偏离正确的价值轨道。而在特定领域的党政合设、合署，由于行政任务的特殊性，其兼具党的任务的属性，有必要透过组织整合的形式确保行政任务始终在正确的轨道上。因此，组织的整合在更加坚定地贯彻党的意志的同时，又保障行政任务的履行，使二者达致最佳状态。

(三) 有助于落实党的宗旨，实现最佳行政法治建设

全心全意为人民服务，是我们党的根本宗旨，但是宗旨的内涵是与时俱进的。在新时代落实党的宗旨，需要结合时代特征，顺应新的形势和新要求。党的十九大报告明确要求建设人民满意的服务型政府。而“为社会提供更多、更优质的公共服务是政府的基本职能。建设人民满意的服务型政府，也能更好地体现我们党为人民服务的宗旨”[16]。一般而言，服务型政府建设包含以下四个方面：

首先，要求机构设置合理。政府机构的设置是否合理，直接关系到行政权力的行使问题。在与人民群众密切相关的公共服务领域，如果存在多头管理、碎片化管理、政出多门的现象，无疑会影响行政权力的行使，导致政府服务管理和服务质量大打折扣。

其次，要求科学配置权力。行政权力的行使，一般会以行政行为的方式呈现。行政行为的效力具有拘束力，一旦生效即对相关人员产生法律上的效果。尤其是当政府面对民众的时候，如果未能科学配置权力和行使权力，极有可能损害相对人的利益，达不到服务的初衷。

再次，要求树立政府公信力。行政行为具有公定力和确定力，一经作出即被法律推定为合法有效。哪怕是损及相对人权利的行政行为，非经法定程序也不阻碍其效力的行使。因此，服务型政府的公信力建立在对权力科学决策、慎重行使的基础上。

最后，要求保障政府执行力。执行力一方面是从行政行为效力角度来看，行政行为作出后，权利主体有权要求政府执行，并且政府负有执行义务。另一方面，执行力体现了服务型政府的服务程度，对民主期望的回应程度。

但是，除了上述内容之外，新时代的服务型政府建设还应当是回应型的，需要回应党政机构改革背景下的公共行政变迁问题。党政合设、合署是机构改革的产物，在本质上就是为了因应新时代新形势，以求更好地为人民服务而采取的举措。由于党政合设、合署组织对外表现为政府部门的行政组织，履行行政任务亦属政府职能，因此，党政合设、合署组织在服务型政府建设中也将扮演着至关重要的角色。服务型政府建设不能离开党的领导，党政合设、合署组织置身于服务型政府建设便于保持正确的建设方向。把坚持党的领导嵌入行政组织的最佳设置，将贯彻党的意志融入行政任务的最佳履行，归根结底都是为了落实党的宗旨。

综上，既能落实党的宗旨，又能推进服务型政府建设，应当是最佳行政法治的应有之义。党政合设、合署就是一种特定领域的行政机构和组织设置，其行政任务的履行实质上是对行政权力的行使。党政合设、合署从行政过程上看，是透过行政组织行使行政权力，履行行政任务，达致行政法治的效果。上文所述之行政组织的最佳设置和行政任务的最佳履行为建设最佳行政法治奠定了基础。新时代的行政法治建设，应当是在汇集党的宗旨、行政组织设置、权力科学配置、确保公信力和执行力的前提下，才能实现最佳建设。

三、 理论创新与制度完善中的最佳性：党政合设、合署的实现路径

党政合设、合署的历史实践蕴含着最佳性考量，当前正在进行的更进一步的党政合设、合署机构改革又具有通过上述三个方面实现最佳行政的时代价值。但是，现实的制度构建与完善又面临着与传统行政法理论的紧张关系。为了回应前文对理论上的最佳性考量的呼唤，可以从以下几个方面对行政法理论进行创新，进而因应新时代新形势，指导新的制度实践。

(一) 构建中国立场的最佳性考量回应新时代的行政法问题

习近平同志指出：“要按照立足中国、借鉴国外，挖掘历史、把握当代，关怀人类、面向未来的思路，着力构建中国特色哲学社会科学，在指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面充分体现中国特色、中国风格、中国气派。”并对具体构建路径进一步要求：“体现原创性、时代性。我们的哲学社会科学有没有中国特色，归根到底要看有没有主体性、原创性”[17]。对最佳性考量或最佳行政理论的运用，最根本的出发点和落脚点是解决我国的实际问题。那么，针对党政合设、合署背景下存在的行政法问题，构建具有中国立场的最佳性考量，至少需要厘清以下几个问题。

首先，最佳性考量是行政法因应公共行政变迁的必然。传统行政法更加关注合法性问题，合法行政或依法行政一直是行政法学研究的中心命题。特别是在行政控权论的主导下，传统行政法对行政程序和行政相对人的权利保障始终格外重视，法律优先和法律保留业已成为行政法的基本原则。但是，随着公共行政的发展，最元初的依法行政理念已经不能合理解释实践中的新现象。一方面，学者和实务对依法行政的理解随之产生了改变，对依法行政的“法”从限定为最高立法机关制定的法律转变为淡化了对法律位阶的关注，突破了严格的形式限制。[注]参见江必新：《行政法治理念的反思与重构——以“支撑性概念”为分析基础》，载《法学》2009年第12期。另一方面，传统的控权论也在被修正，在公共服务职能远远大于行政管理的转型时期，在走向实质法治的过程中，应当在合理授权基础上既要充分授权，又要有效的控权。[注]参见江必新：《迈向统一的行政基本法》，载《清华法学》2012年第5期。可见，控权与授权衡平的观念，和对“法”的扩大理解，已经极大地发展了合法性的外延。因此，同样以发展的眼光看待行政法，合法性不再是其唯一的命题。固守合法性的疆界，将陷入权力与权利冲突的窠臼，无法从狭隘的法律上的利害关系脱身。而在公共行政实践中，合法性已经不再是需要考虑的唯一要素。“而提高行政效率，减少纠纷，实现比合法行政更进一步的最佳行政”[18]是行政法顺应公共行政发展的必然要求。

其次，最佳性考量的核心关照是行政效率问题。最佳性考量是“在立法和行政过程中关注如何通过管理技术的提升和政治层面的正当性保障来追求和实现‘最佳’的治理”[19]。“最佳”的直接指向就是对行政效率的追求，它是最佳行政目的之实现的应有之义,否则必然导致行政的迟延。[注]参见梁亮：《中国行政程序法目标模式选择——基于合法性与最佳性的二维考量》，载《社会科学战线》2011年第4期。最佳性考量之所以是对合法性的一种超越，是因为其在兼顾合法性问题的同时，旨在透过两方面的内容达到最佳行政之目的。具体而言，一方面是通过程序设计等技术性手段，降低行政过程中存在的效果耗损和递减的情形，譬如行政科层制可能导致政策传播和执行效率降低；又如多头管理的行政部门在针对某一治理目标时，却呈现谁也不管的局面。这些弊端如果仅仅考虑合法性问题，那么无疑都是合乎形式法治要求的，但实际上却并未实现行政任务的目的，最终损及的仍是相对人利益。另一方面，最佳性也是一种综合性的价值判断，除了合法要件之外，还存在经济成本、社会影响、公众参与度、相对人满意度、政策的可延续性或可复制性等。因此，对行政效率的关照，从根本上而言是实现特定行政任务时采取最为合理的方式。最佳的行政效率并非意味着最快速的达成行政目的，而是综合评估多种需要合理考虑的因素后，最为优质高效的完成行政任务。

再次，最佳性需要在特定情境中提高行政效率。所谓特定情境，是指最佳性考量得以实现的客观环境。各个国家制度与文化各异，在追求行政效率的时候需要考虑的因素不会如上文所述那般抽象，而是非常具体的问题。特定情境于我们而言，就是需要秉持中国立场，立足我国基本国情，旨在解决我国实践中的具体问题。换言之，党的领导是我国最为基本的国情。坚持党的领导是中国特色社会主义法治的本质要求，当然也是我国行政法治的重要内容。因此，在进行最佳性评估的时候，党情国情就是一个不能忽略的因素。鉴于此，作为对新时代行政法问题的回应，针对党政合设、合署的改革需要，建设基于中国立场的最佳性考量应当包含两个向度。第一个向度是从理论上化解合法性疑虑，实现理论创新，完成行政法理论上的最佳性构建，使党政合设、合署能够真正为我国的行政法理论所阐释。第二个向度是从制度上保障实现最佳性，即在理论创新的前提下，促进制度完善，使党政合设、合署得以接轨我国的基本行政法律制度。

(二) 基于最佳性考量创新相关行政法理论

在立足于中国立场的前提下，针对党政合设、合署的现实需要，对相应的行政法理论部分的创新可以从以下方面进行探讨。

首先，实现合法性考量与最佳性考量的理论互补。一方面，是通过合法性构建最佳性。尽管最佳性考量是对传统合法性考量的一种超越，但是合法性考量仍然是行政法理论必须坚守的基本底线。缺乏合法性制约的最佳性，极有可能导致行政权以所谓最佳性实现行政目的为由而突破行政行为形式，肆意扩张行政权力，从而存在侵犯行政相对人合法权益的疑虑。并且有学者在讨论公共行政中公平和效率的追求时指出，“效率只是政府的一个次要目标，对政府来说，更重要的是如何让效率服务于公平等首要目标”[20]。借此逻辑来看，最佳性考量中对行政效率的追求本身并不是行政任务的根本目的。从本质上看，行政效率的提高、更加优质的行政服务，或者更加合理的行政管理，都是为行政相对人服务的，也是为实现国家的治理任务服务的，更是为实践党的宗旨服务的。因此，合法性考量和最佳性考量的终极目标应当是一致的，最佳性考量所谓的“最佳”，是指构筑在合法性基础之上的最佳。据此，另一方面，在实现对与党政合设、合署之机构改革相关的行政法理论创新时，基本的思路就是如何将党的领导、党政合设与合署的组织形态，以及与之相关的法人理论、行政主体理论、行政诉讼与行政复议等理论与制度，整合到合法性的外衣之下，使现有的改革实践与行政法理论之间的紧张感消弭，从而达到最佳理论指导最佳制度设计的目的。

其次，对行政权力来源的再认识。传统的行政法学理论对行政权力的认知，是一种一元式的认知。所谓一元，是指行政权力的单一来源，即主要源于合法性考量，行政权力来自于法律，一般而言必须严格符合依法行政和法律保留的原则。所谓行政权力，本质上是行政主体依法享有的履行特定行政任务的国家公权力。在这种一元式认知的指引下，一方面行政权力是法定的。而另一方面，随着公共行政的发展，需要管理的社会公共事务日趋复杂多样，传统行政任务从经济成本、专业技术、服务质量、管理效果等各方面都开始表现得力不从心，于是开启了公共行政的民营化趋势。部分适合由社会力量履行的行政任务，一定程度地突破了法律保留原则，进而逐渐产生社会公权力。由此，在一元式认知下产生了两种层次的行政权力。这种变迁实际上是一种分权话语的建构，分国家的行政权，建社会的行政权。在此过程中，社会公权力一方面来自于法律的授权，一方面来自于行政机关的委托，还有一部分来自于社会成员的权利让渡。即便如此，这种分权逻辑仍然是服膺于合法性考量。但是，党政合设、合署组织的权力运行并不完全符合这种合法性考量。具体而言，第一，党的领导的合法性基础不是源自于国家制定法的授权，而是来自于革命斗争的历史合法性和经济建设的实践合法性；第二，党的领导是一种宪制性安排，党的权力是一种宪制性权力，党政合设、合署是宪制性权力对行政权力的融合，或兼具宪制性权力和行政权力的属性，不能简单地使用行政权力的相关理论与制度来限缩宪制性权力；第三，党政合设、合署的的组织形态不是分权逻辑的产物，恰恰相反是基于党的领导而对权力的集中统一。可见，这实际上是一种兼具党的权力和行政权力的二元制权力关系。因此，立足中国立场的最佳性考量必须重新阐释党政合设、合署组织的权力来源问题，使这种二元权力之间的关系能够融为最佳性。

再次，侧重对行政手段的考察。传统行政法囿于行政行为形式化理论，对实践中动态的行政过程容易静止地划分为行政行为、行政组织、行政主体、公务员、公物等各个法律概念加以考察。而所谓行政手段，是指“对行政机关的存在方式、人的、物的手段的存在方式的考察进行综合把握的理论”[21]。可见，行政手段更加侧重于实质行政与行政过程。譬如，党政合设、合署组织如果按照现有的行政组织法，是不符合相关法律规定的。但是，如果从实质行政的角度来看，党政合设、合署组织在本质上行使了行政权，并能够有助于行政任务的履行和行政目的的达成，面对这种现有理论难以解释的现象，一些理论上的完善对策，诸如重构行政诉讼和行政复议主体资格理论、构建公法人或公法主体概念、扩大解释“法律、法规、规章授权组织”等，归根结底都是在因循传统理论的解释路径。在这些理论的指导下，势必需要对诸多现行制度进行重大调整，成本较高，也损及法的安定性。但是，假如站在行政手段的视角，从完整的行政过程来看完全可以透过最大可能契合现行制度的理论创新来解决。譬如，面对党政合设、合署组织的行政诉讼主体资格问题，如果按照传统思路必然对行政主体理论进行大规模重构，需要重新类型化，并影响到行政组织的类型，可为兹事体大。而在现行制度基础上，可以创新行政主体理论，利用法律拟制的原理，对党政合设组织进行理论塑造。党政合设是党的组织合并原有的行政机关但对外仍保留行政机关的牌子，行政机关具有法定的名义，但已无法定的实体，此时党政合设组织则成为法律拟制的行政机关，以行政机关名义对外行使行政权。而在行政诉讼中，党政合设组织因为实质行使了行政权而可以成为适格被告，在实践中行政机关的派出机构本身并非法人但是基于授权可以成为行政诉讼的被告，其中的法理依据就是拟制行政机关理论。那么，此时的拟制行政主体的理论创新的功能，就类似于拟制行政机关理论的作用，即化解被合并的行政机关法人资格消失后的组织实体问题和党政合设组织的行政诉讼适格被告问题。如此，则通过理论创新的方式实现了经济社会成本与法律制度安定性之间的最佳性。

(三) 坚持效率优先实现相关法律制度的完善

在合法性的前提下贯彻效率追求是最佳性考量的主要内容，在对党政合设、合署相关法律制度完善方面同样需要坚持效率追求，从而实现以最小的社会成本完成法治完善的任务目标，以此保证基本法律制度的安定性。

首先，加快对“党的领导”的相关立法。习近平同志指出：“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务”“我们要继续推进党的领导制度化、法治化，不断完善党的领导体制和工作机制，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面”[22]。在梳理党政合设、合署机构改革面临的具体问题时，我们不难发现首要问题就是法律依据问题。因此，相关合法性的疑虑并非全无道理。但是，我们也必须明确，当前存在的所谓合法性问题，并非党政合设、合署机构改革本身不合法，而是由于法的滞后性所导致。党的十八届四中全会指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”[23]。加快完善相关立法，使法律制度与党政合设、合署机构改革的实际需要相适应，并通过法律法规对地方上的党政合设、合署举措进行必要性规范，明确党政合设、合署的相关组织原则、合设与合署范围、程序、内部权力配置、外部权力行使等基本法律内容，是化解所谓合法性疑虑的有效办法。尤其是在党的领导已经成为宪法正文条款的背景下，体现了宪法对党的领导从序言中的宣誓进入了法治化的实质步骤，是宪法对改革和经济社会发展需要的主动适应。因此，有必要依据宪法，制定一部关于党的领导的国家基本法律，统领党政合设、合署机构改革以及其他重大改革事项。

其次，推进党内法规与国家法律的衔接。党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党政合设、合署的组织形态兼具党的组织和行政组织的双重性质，其行为规范势必受到党内法规和国家法律的双重调整与规范。因此，在推动党政合设、合署机构改革的进程中，党内法规将发挥重要作用。实践中，已有党内法规发挥了制度规范指导实务的功能，譬如《中国共产党工作机关条例(试行)》的出台，为党政合设、合署机构的设置提供了初步的党内法规依据。但是，在上有宪法依据，下有党内法规依据的情况下，仍然缺乏相关法律的依据，导致在党政合设、合署机构问题上没有形成完整的法制位阶。这既是上文所述之对“党的领导”的立法问题，同时也是党内法规与国家法律相衔接的问题。尽管党内法规和国家法律在大体上以平行关系为主，分别调整党务和国家治理领域的具体事务。但是，“国要国法，党要有党规党法”“没有党规党法，国法就很难保障”。[注]参见《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第147页。说明党内法规和国家法律只是调整对象不同、任务分工不同，但又是不可分离的紧密关系。特别是在面对党政合设、合署机构改革的实际需要时，更加需要党内法规和国家法律的衔接。即二者的关系应当是相互促进而非存在冲突，否则党政合设、合署的机构改革将左右为难。总之，推进党内法规与国家法律的衔接，才能实现党政合设、合署法律依据上的最佳性。

再次，以法律法规局部调整实现程序化保障。新法与旧法、特别法与一般法、下位法与上位法之间可能存在条款之间的冲突，是法律的客观现象。党内法规与相关国家法律、行政法规、部门规章、地方性规章之间存在一些冲突是完全可以理解的。尽管我们可以用新法优于旧法、特别法优于一般法等技术性手段来调整法律法规间的冲突，解决法律适用问题。但因为党内法规与国家法律法规属于平行关系，纯粹的法律适用技术恐不足以应对二者存在冲突的情形。因为党内法规除了必须符合宪法和上文所述之关于党的领导的基本法律之外，和其他法律法规之间并无上位与下位、优位与一般的关系。所以，在维持原有法律体系、法律条款基本稳定的前提下，对二者之间存在冲突的条款进行局部调整是非常有必要的，也可以视为党内法规与国家法律相衔接的具体内容之一。局部调整最大的意义，除了解决实体部分的冲突之外，更为重要的是完善程序法上对党员或行政相对人的权利保障。党政合设、合署组织所履行的任务兼具党的任务和行政任务双重属性，一个行为符合两种任务属性势必也会适用各自的程序规定。倘若党内法规的程序性规定和法律法规的程序性规定存在冲突，则不利于任务的履行，更不利于对相对人的权利保障。假如适用甲程序损及相对人利益，相对人寻求法律救济，行政主体则主张是根据乙程序合法作出的行为，那么相对人将始终处于不利地位，且甲、乙各自的程序性规定也失去了规范和制约权力行使的意义。因此，对法律法规的局部调整有利于维持法规范体系的稳定，又兼顾任务履行的效率，实现二者的最佳性关系。

四、 结 语

党政合设、合署是一项被实践证明的行之有效的改革举措，其展现出的最佳性考量对创新和发展行政法理论具有积极的作用，可以为我们更好地理解并推进、规范党政合设、合署的机构改革提供有益的借鉴。在牢固树立中国立场，坚持合法性原则的前提下，通过对最佳性考量的运用，可以创新与之相关的行政法理论和法律制度，促使党的领导、行政与改革效率、法律制度的安定性三者最佳融合。本文仅为对最佳性考量运用于党政合设、合署机构改革的初步论证，在此基础之上，还有党政合设、合署的范围和标准，党政合设、合署后内外部监督制度，机关工作人员行为的责任制度，对外权力运行准据等多方面的问题亟待研究和解决。在对这些问题的研究中，同样可以运用最佳性考量，助力党政合设、合署的机构改革实现最佳的制度设计，达成最佳的改革效果。