干部破格提拔如何服众

林宝

【摘要】破格提拔要重点关注“格”，就要回答“破”的什么“格”和具备什么“格”才能“破格”两个问题，一方面要控制“破格”的广度，另一方面要控制“破格”的幅度。破格提拔要服众，就要做到科学定“格”、依规而“破”、“破”而有度、实绩为重、公开透明。

【关键词】破格提拔 干部 党政领导 【中图分类号】C916 【文献标识码】A

干部提拔任用一直是敏感话题，尤其是破格提拔，极易牵动社会的神经。破格提拔干部在一定程度上可以克服僵化的人才选拔程序弊端，让特别有能力的干部发挥更大的作用。破格提拔如何服众？要做到这一点必须进一步规范破格提拔行为，做到科学定“格”、依规而“破”、“破”而有度、实绩为重、公开透明。

破格提拔要服众必须科学定“格”

破格提拔要重点关注“格”，就要回答“破”的什么“格”和具备什么“格”才能“破格”两个问题，前者是担任提拔后的职位所应具备的一般条件，后者是破格所应具备的条件，二者都涉及如何设置任职条件的问题，这两个条件设置是否合理决定了“破格”的合理性，也极大程度上影响了“破格”是否能为大众所接受。因此，合理确定这两个条件，即科学定“格”十分重要。

對于选拔领导干部应该具备何种条件，中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称为《条例》）进行了明确的规定。这些任职条件规定是经过长期实践不断探索总结而形成的，具有较强的科学性。特别是在2019年的修订过程中，它吸收了党的十八大以来我们党选人用人工作中探索形成的实践成果，进一步推进干部选拔任用工作制度化、规范化、科学化，定“格”的科学性进一步增强。因此，当前关于各级领导干部的任职条件是科学合理的，在回答“破”的什么“格”这个问题上是明确的。

当前的重点应该解决具备什么样的“格”才能“破格”的问题。在《条例》中也进行了相应的规定，在其中的第九条规定：“特别优秀或者工作特殊需要的干部，可以突破任职资格规定或者越级提拔担任领导职务。破格提拔的特别优秀干部，应当政治过硬、德才素质突出、群众公认度高，且符合下列条件之一：在关键时刻或者承担急难险重任务中经受住考验、表现突出、作出重大贡献；在条件艰苦、环境复杂、基础差的地区或者单位工作实绩突出；在其他岗位上尽职尽责，工作实绩特别显著。”但这些规定仍然是原则性的，在具体操作时，要求各级组织部门要进一步科学制定具体的破格条件。只有这些破格条件让人心服口服，才有后续破格提拔服众的可能。

破格提拔要服众必须依规而“破”

破格提拔是“破格”而不是“出格”，“破格”必须有章可依，遵章守纪。《条例》对破格提拔的规定是首先要遵守的规矩，就是要求破格提拔必须符合相关资格条件，破格提拔干部必须从严掌握。同时，《条例》还规定：“不得突破《条例》第七条规定的基本条件和第八条第一款第七项规定的资格要求；任职试用期未满或者提拔任职不满一年的，不得破格提拔；不得在任职年限上连续破格；不得越两级提拔。”这四个“不得”是破格提拔干部的红线，不可逾越。

但是，正如上文所指出的，尽管在《条例》中已列明了具体的规定，实际操作中还是有很多事项需要进一步明确。为让破格提拔有章可循，具体实施破格提拔的部门还需要进一步制定规矩。要明确破格提拔的具体程序，破格提拔过程中严格遵循组织程序，严格遵守选人用人程序，及分析研判和动议、民主推荐、考察、讨论决定、任职等环节的相关规定要求，根据本地区、本岗位的具体情况制定切实工作方案，并依据工作方案具体程序逐项推进。切不可搞“一言堂”，个别人说了算，将组织程序当成摆设或是橡皮图章。

依规而“破”包含有规可依和依规办事两个方面，缺一不可。有规可依方面，《条例》是大原则、大规矩，要真正做到有规可依，还需要具体操作部门进一步制定落地的规矩。依规办事方面，则是具体操作部门的责任。因此，从这个意义上说，当前，依规而“破”的责任在具体操作部门，既要求其制定具体操作性的规矩，也需要其按照规矩办事。但完全依赖于具体操作部门并不能保证这一点，应加强上级部门对下级单位破格提拔行为的指导和监督，加强破格提拔方案的报备、过程的监督和效果的考评，只有这样，才能真正实现破格提拔中的依规而“破”。

破格提拔要服众必须“破”而有度

破格提拔一方面要控制“破格”的广度，即“破格”必须限定在极小的范围。“破格”只能是极少数人，在极少情况下发生。“破格”如果人数过多，则会损害所定“格”的严肃性，让“格”名存实亡。《条例》中强调了破格提拔干部必须从严掌握，有利于控制“破格”的广度。但是，当前破格提拔并非个别现象，而是在一定范围内存在。由于存在官员基数大、网络扩散效应强等因素，导致民众容易感觉破格提拔时有发生，从而高估破格提拔广度，如果破格提拔理由无法令人信服，那么势必更会加大民众对破格提拔干部的质疑。更进一步，如果破格提拔的人数过多、经常发生，还会引起人们对“格”的质疑，从而损害整个干部选拔运用体系的科学性和权威性。

破格提拔另一方面要控制“破格”的幅度，即“破格”必须限定在一定的幅度内。当前关于干部任用提拔、公务员晋升等条件的规定是在总结长期实践的基础上制定的，基本符合干部成长规律，是为了确保干部在提拔到某一级职位时经历了足够的历练，具备了足够的能力。因此，即便在一些特殊情况下，确有破格提拔的必要，也必须严格控制“破格”的幅度。这里应该把握这样几点：一是不可连破多级。《条例》对此明确规定不得越两级提拔，现实中突破这一条的比较少见。二是不可同时突破多项条件。如果同时突破多项条件，表明被提拔者在多个方面未达到任职要求，则不能胜任新岗位的可能性大大增加，也更容易受到质疑。三是不可一破再破，即对同一对象，不应多次破格提拔。同时，多次“破格”会导致官员晋升过快，缺乏相应的历练和业绩支撑，难以服众，破坏了官员之间的公平竞争。

控制破格提拔的广度和幅度，实际上就是要控制好破格提拔的面与点。只有控制好了面和点，实现点面结合，从严把控，才能真正让破格提拔发挥其照顾特殊性的作用，既能不拘一格选人才、用人才，又能让人信服。

破格提拔要服众必须以实绩为重

《条例》中规定了破格提拔特别优秀或者工作特殊需要的干部的基本条件。对于这些条件，无论是针对特别优秀干部强调的应当政治过硬、德才素质突出、群众公认度高，还是针对工作特殊需要的干部所强调的符合特殊需要，都只是破格提拔的前提条件，从理论上说，这些只是基础条件，是对任何一个破格提拔干部的基本要求，但具备这些条件并不足以服众。要让破格提拔服众，还必须坚持实绩为重，也就是说，在破格提拔干部时，不仅要考察其是否具备基本的破格条件，还要重点考察其在现岗位上是否有令人信服的业绩。

为什么一定要以实绩作为破格提拔干部的主要条件？原因有三：一是因为实绩是个人能力的体现。在具备过硬政治素质的前提下，是否具备相应岗位的任职能力是判断一个官员是否称职、是否晋升的关键。在破格提拔时，尤其应注重对官员个人能力的考察，而个人能力的具体表现则是其在现岗位上的实际业绩。如果其在现岗位上的业绩确实明显高于其他竞争对手，则表明其具备了较强的个人能力，具备了晋升职务、担任上一级岗位的能力；如果没有明显高于他人的业绩，则表明其能力并不突出，破格提拔必然难以服众。二是因为实绩是可量化、可比较的标准。在破格提拔的诸多条件中，很多都是主观化的标准，不易测量，而个人实际的业绩则是可以量化的标准。在大多数情况下，某个官员是否真的突出，达到了领先群僚、值得“破格”的程度，比一比当前职位上的业绩就一目了然，而其他标准则不是那么容易测量和比较。三是因为实绩突出才最有可能服众。破格提拔要想服众，必须让民众看到被提拔者有出众的能力，有值得“破格”之处。在诸多条件中，只有被提拔者的实际业绩才有可能为民众所见、所评判。因此，也只有通过突出的实绩才有可能让民众认可和信服。

在破格提拔中坚持以实绩为重，必须要做到以下两点：一是要降低其他原因破格提拔的比重，特别是应降低班子结构需要等所谓特殊需要类的破格提拔，如确有特殊需要，应加大选人用人范围，在更大范围内选用符合岗位需求的干部。二是要完善官员的考评机制，对官员的业绩能够客观、科学评价，将辖区民众的评价纳入评价体系，尽量避免一些官员只做表面文章、追求短期业绩的行为。

破格提拔要服众必须公开透明

阳光是最好的除菌剂。破格提拔作为干部选拔运用中的特殊情况，更需要保证整个过程在阳光下运行。当前破格提拔受到质疑，很大的一个原因也是因为运作不够透明。因此，要想让破格提拔服众，必须做到选人用人过程公开透明，接受社会监督。

破格提拔公开透明有几个关键点尤其重要：一是选用程序公开透明。程序公开透明是破除质疑的必要条件，只有程序公开透明才能消除一些不必要的猜测和猜疑，才能避免以讹传讹，才能避免“暗箱操作”的质疑。程序公开透明要求对破格提拔干部程序事先拟定、公开，接受监督，确保整个过程按照拟定程序推进。二是资格条件公开透明。应事前对拟提拔的岗位应具备的资格条件予以公开，对可破格的条件和程度予以公开说明。三是拟提拔对象公开透明。在选定拟破格提拔对象后，应对照公开的资格条件对拟破格提拔对象所具备的条件、所破格的条件，及破格的理由、拟破格提拔對象的实际业绩予以公开。四是监督机制公开透明。应建立破格提拔干部的监督机制，并公之于众，接受公众监督。

在具体操作中，由于破格提拔干部的特殊性，受到质疑的可能性更高，因而对公开透明的要求更高，一定要通过公开透明让组织部门和被破格者都理直气壮、问心无愧，切不可藏头露尾、遮遮掩掩，徒添烦恼。有“破”必有“立”，在突破一些资格条件时，还应该在其他方面提出更高的要求。在操作时，相对于正常的干部提拔程序，可考虑扩大破格提拔者的征求意见范围和公示范围、增加公示事项、延长公示期等。通过以“立”补“破”，确保破格提拔真正达到选择优秀人才的目的，真正做到让人信服。

破格提拔要服众必须建立干部能上能下机制

破格提拔之所以受到如此之多的关注，还在于当前尚缺乏干部能上能下的机制。尽管在一些文件中提出要建立干部能上能下的机制，但在实际操作中，干部能上不能下的现象比较突出，只要达到某一级别，无论是否能胜任该岗位的职责，只要不违法违纪，基本上不会出现降级的可能。即便明显不胜任，往往也会调往同级别的另一岗位继续任职，级别、待遇不受影响。同时由于以权谋私的现象还在一定程度上存在，很容易让民众将破格提拔与权力、利益联系起来，从而使破格提拔问题十分敏感，易受质疑。

对于破格提拔的干部，能上能下机制的建立更为重要。破格提拔比正常提拔干部缺少相应的历练，在新的岗位上有更大的风险，能上能下机制的建立实际上是要为破格提拔建立一种风险防控机制，及时纠正破格提拔产生的不良后果。为了使这种机制更好发挥作用，可考虑延长破格提拔干部的试用期（如两年），在试用期内未达到预期效果的破格提拔干部可考虑按照原级别运用，而不是简单调往其他同级别岗位。

从根本上，要减少民众对破格提拔干部的质疑，必须要让所有领导干部回归“人民公仆”的本来面目，真正为人民服务，斩断一切权力背后的利益链条，只有这样，对破格提拔的质疑才能真正烟消云散。

（作者为中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员）

【参考文献】

①《中共中央印发<党政领导干部选拔任用工作条例>》，新华网，2019年3月17日。

责编/贾娜 美编/王梦雅