粮食生产补贴政策的可及性及优化策略研究
——基于粮食规模经营完全成本视角

张磊，罗光强

(湖南农业大学 经济学院，湖南 长沙 410128)

一、问题提出

我国自免征农业税并实施种粮补贴已有十多年时间，而现阶段农业农村发展的内外部环境发生了较大变化，出现许多新矛盾新问题；实施多年的“三项补贴”政策效能逐步降低，甚至产生激励扭曲的效果[1]。回溯以往农业补贴轨迹不难发现，存在政策目标定位的多重性问题，不同目标彼此冲突、互不兼容且难以实现逻辑自洽[2-3]，诸如粮食安全、农民增收、农业现代化等目标不能简单依靠某个时期的“政策束”就彻底解决[4]。

基于上述背景下，2016年起“三项补贴”全面合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营；其中地力保护的对象限定为拥有耕地承包权的身份农民，支持粮食适度规模经营则重点倾向于新型农业经营主体。纵观西方发达国家农业补贴经验，在取得不菲成绩的同时也有值得警惕的方面；从补贴方式来讲，不论是按照面积补贴或直接脱钩补贴，如果农业生产者同时也是农地所有者，即以“自耕农”为主的国家施行“面积补贴”能够产生增产增收的效用[5]；而以“佃农”为主的经营模式下，面积补贴则会被以“抽租”的形式转移给农地所有者，大大降低了补贴对生产者的激励效应[6]。据美国农业部(USDA)数据显示，全美农地的45%是由从事非农职业的地主所有，Kirwan&Roberts与USDA合作，从“地块层面”数据研究发现，边际上多补贴1美金，种植大豆、稻米和棉花的地租就分别提高0.25、0.20和0.28美金；另外发现无论在补贴政策变动的短期还是中长期，农地所有者和生产经营者大约以1∶3的比例从农业补贴中受益，且土地租赁市场竞争程度越高，农地所有者补贴分享比例越高[7]。在农业补贴政策的溢出与“损耗”方面。Alston.发现取消美国所有的农业补贴政策只会对主要作物的产出量造成相当有限的影响，而现有补贴收益的大约50%归于农场经营者，25%归于农地所有者，20%归于消费者，而5%被无谓地浪费了[8]。

国内针对农业补贴政策研究多基于宏观数据或局部调研数据，多数学者认为农业补贴有助于改进农业生产能力并提高农民收入水平[9-10]，农业补贴对国家粮食产量、粮食播种面积和农业资本深化产生显著积极影响[11]，尤其是对中西部地区影响更大。譬如高鸣基于河南省小麦微观调研数据研究指出，农业补贴会促使资产贫困农户选择高生产效率的生产方式来减少粮食效率损失，尤其是良种补贴对0.4公顷以下农户的生产效率有改善作用，而农资补贴对0.4公顷以上农户更为显著[12]。另一些研究认为农业补贴过于分散，补贴标准低，且补贴方式低效、补贴环节缺乏激励性和长效机制等[13-14]，且农户对补贴类型与功用不加区分，甚至直接作为收入补偿而不用于投资[15]，上述多重问题引致农业补贴政策激励效应不足。随着农业经营主体从传统农户到规模大户的不断演进，原先的补贴模式和政策对象需要同步完善[16]；本研究以“三合一”补贴为背景，基于粮食规模经营主体这一微观视角和新型农业经营主体与传统小农户混合发展的叠加期，探究“三合一”补贴对种粮大户等的作用机理和政策可及性，尤其是在我国乡村振兴和国内外粮食生产成本倒挂悬殊的特殊时间窗口期，明晰“三合一”补贴的对粮食规模经营主体的作用机制、路径及潜在问题十分必要。

二、粮食补贴政策效能演化与转向的逻辑分析

对比我国财政补贴支农演变历程及政策效能，大致可以划分为“低投入、低效能”“高投入、高效能”“高投入、低效能”“低投入、高效能”四个区间，本研究把这四种类型分别用“四象限”对应分析。

图1 农业补贴政策效能渐变示意图

早在20世纪50年代我国就零星施行过针对农业的补贴，较为典型的是国营拖拉机站“机耕定额亏损补贴”，受特殊历史背景的影响，一直到20世纪90年代农业长期处于“欠保护”甚至“逆向补贴”状态，该阶段在政策效能上属于第三象限的“低投入、低效能”特征。进入20世纪90年代中期我国不断加大农业补贴力度， 2004—2014年“四项补贴”从146亿元增加到1681亿元，累计补贴金额11 008亿元，增长了10.5倍，年均增长27.7%，也使得我国粮食产量取得了“十二连增”的巨大成绩；但与此同时化肥使用量高达5416万吨，是全球平均用量的3.4倍和非洲的27倍，而三大主粮对化肥的当季利用率仅为37.8%，据FAO数据显示，2014年世界农药使用量共计约350万吨，而同年中国农药使用量高达180.69万吨，约占世界使用量的52%，而1996年农药使用量仅为114.08万吨，而近20年其他国家则普遍处于有序下降态势，诸如英国减少了44%，法国减少了38%，日本减少了32%，意大利减少了26%，越南减少了24%[注]联合国粮农组织数据库.https://www.fas.usda.gov/regions.；2015年农业部数据显示我国农药平均利用率为36.6%，过量的农药肥料造成严重的农业面源污染，引致土壤板结、农产品农药残留、重金属污染等重大安全问题。该阶段在政策效应上可以归类为“高投入、高耗能”特征，属于第一象限的类型范畴。随着国内外农业生产环境的不断改变，尤其是粮食生产国内外成本倒挂[注]2012年以来我国水稻生产成本猛涨，甚至截至2014年水稻价格已经价差高达惊人的56.25%，玉米价差为86.40%，小麦差价率为33.69%。、环境生态压力等使得既有补贴政策的代价越来越大，“四项补贴”的政策效应递减趋势明显，对农户种粮积极性几无影响；随着我国农地流转面积的不断扩大和农业适度规模经营的持续推进，新型农业经营主体承载着国家粮食安全的责任越来越重，但是长期以来国家财政缺少对种粮大户精准专项扶持，“三合一”补贴的施行开启了对种粮大户重点支持的转折，但由于规模种植主体成本压力与社会化服务矛盾突出，支持体系和瞄准机制仍有待进一步完善；从政策效应视角来看，此阶段属于“第三象限”(“低补贴、低政策效能”)的区间范畴。为了实现低投入、高效益的政策目标，必须实施更加精准、可操作性强的补贴机制，即未来政策改进需要迈进“第四象限”。我国现阶段农业发展正处于新型农业经营主体与传统农户并存发展过渡期和现代农业建设转折期，粮食规模生产的主要矛盾在很大程度上是新型农业经营主体对农业社会化服务日益增长的需求与现阶段服务供给不充分、非均衡的矛盾；而财政补贴政策是农业补短板、促发展、提升政策效能的主要抓手，面对国内外农业发展严峻形势，尤其需要政策制定者在有限的“时间窗口”不失时机地进行突破，而财政补贴政策的制定与使用尤为关键。

首先，必须明晰补贴政策目标，确定财政补贴资金的流向与流量。以恰当的方式使得财政投入相对较低但政策效能较高时才达到最佳效果，具体是变分散、大水漫灌的财政补贴转化为高效、精准滴灌式补贴，提高财政支农的绩效。由于WTO补贴规则限制，我国对农业补贴已十分接近农业产值的8.5%的“黄箱”天花板，农业支持总量(TSE)是衡量国家支持农业的重要指标，经计算得知2015年中国TSE为3397亿美元，较1995年增加17.25倍，相当于美国的4.4倍、欧盟的3.2倍、日本的8.4倍；而同时期美国增长了83%，日本与欧盟则在WTO规则约束下分别下降了59%和25%，同为发展中国家的巴西也仅增加了1.91倍。所以需要在控制财政补助“流量”的同时改进资金“流向”，重点对新型农业经营主体及国家粮食生产能力扶持。其次，提高政策可及性和补贴效率，政策设计应突出异质化种粮主体的生产特点，做到“因地、因材、因时施策”。再次，明确粮食补贴的政策对象，尤其是增量补贴重点支持种粮大户、家庭农场、合作社等新型农业经营主体，应基于完全成本视角对经营主体进行成本分担，对具有较强外溢性的(准)公共产品或服务由政府财政配套跟进，重点加强农业基础设施升级改造建设，促进农业社会化服务与规模需求水平协同发展，降低生产成本、交易成本。其财政政策偏重规模大户补贴转向的逻辑如图2所示。

图2 粮食补贴政策效能不足的三螺旋结构机制分析

三、基于财政补贴偏重规模经营主体的成本指向分析

对粮食规模经营成本进行科学解构，有助于明晰政府与市场支农作用边界，理清不同成本最佳承担主体与责任分解范式，最终有利于实现粮食规模效率提升并保障粮食安全。

(一)新时期我国粮食规模经营成本界定的必要性

1.从国家粮食安全需要的宏观层面分析。主要是粮食的公共产品属性与生产目标转变要求。众所周知，粮食在世界范围内被认为准公共产品，世界粮农组织对粮食安全经典的诠释为“任何人任何时候都能够买的起”。保障粮食有效供给与可持续生产能力很大程度上属于公共产品与公共服务，尤其对我国更具有现实意义；就粮食安全来讲，多年来我们深受“新马尔萨斯主义”的影响，过分强调粮食生产的数量安全，却忽视了粮食生产可持续发展能力和国际竞争力的有效提升，使得粮食生产付出高昂代价却日感捉襟见肘[17]。对新时代粮食规模经营成本的科学界定，有助于对多重政策目标的内在冲突进行逻辑分析与科学解构。

图3 财政政策偏重规模大户补贴转向的逻辑示意图

2.从市场与政府边界明晰的中观层面分析。市场失灵与政府调控是进行粮食规模经营成本界定的中观原因，斯蒂格利茨认为，市场失灵除了外部性和公共物品因素影响外，在现实境况中普遍存在着市场机制不完善、信息不对称、竞争不完全等，如果没有来自政府的干预，市场将不能产生帕累托最优结果[18]。巴苏同样指出，如果把对经济建设和社会福利改善有重要影响的方面都寄希望私企来解决，将会使得社会福利潜在损失并难以达到帕累托最优[19]。具体到粮食生产与安全来讲，财政支持“公共成本”范畴的粮食补贴，一方面可以完善政策设计中信息不对称与激励不相容问题，明晰政府在农业供给侧改革中的出发点与着力点，进而改进政策的边际效用和社会福利水平，提高农业补贴政策的效能；另一方面能更好的发挥市场在资源调配中的基础性作用，激发农业社会化服务各微观主体参与活力，促进各类要素的充分涌动。

3.从新型农业经营主体的微观层面分析。对粮食规模经营成本的科学界定和成本分担，有助于新型农业经营主体更加高效利用有限人力、物力和财力，促使农业分工在深度与广度推进，不断降低规模经营生产成本和交易成本。还可以促使粮食上下游关联企业合作，促进农产品精深加工和一二三产融合，解决农户流转土地后的就业与收入问题，最终有利于稳步推进农业适度规模经营。

(二)粮食规模经营完全成本的明晰与界定

粮食规模经营的完全成本区别于传统意义上的直接生产成本，其覆盖规模经营的产前、产中、产后环节，产前主要包括土地流转、生产资料购置等为获取各类生产要素和服务过程中，产生的信息搜索、交易谈判、合同缔结等附着成本与治理成本；产中主要是规模生产中的物质与服务费用、人工费用、地租等方面，包括种粮大户对农田水利、机耕道路、农地平整等投入成本；产后成本包括种粮大户的晾晒、运输、仓储及因灾损失成本。即粮食规模种植的完全成本是指由新型农业经营主体在粮食规模经营过程中对诸生产要素的产前需求、落定、生产、销售乃至退出整个过程中产生的系列成本，可以理解为从农地流转、生产资料购置再到粮食生产、管理、运输、库存、销售周期内所发生的全部耗费。结合农业的多功能性理论，可把完全成本按照最佳承担主体分为“公共成本”和“市场成本”两类[20]，公共成本是指在粮食生产过程中引致的具有正外部性、弱排他性且投资-收益不均等的成本集合，难以依靠个体进行长期持续投资的“成本束”；诸如农地的整理、小型农田水利设施建设、机耕路道维护与修复、农田地力保护、农业自然灾害预警、农业技术推广与研发、新型职业农民培训等方面，由个别规模经营主体投资不具有规模效率或操作、协调难度较大的成本范畴。市场成本是指在粮食规模经营过程中，不便于政府开展或者市场能够出清且具有良好效益与效率的一系列成本集合。诸如农业代耕代种、田间管理、技术咨询等，由各类市场主体按照价格信号进行激励相容和供需均衡为生产目标所产生的成本。

(三)成本指向下粮食规模生产成本阶段特征与差异性

当前我国农地流转对农业规模经营的约束依然存在，推进粮食规模经营面临要素市场不成熟与制度内生障碍的双重影响。按照规模经济与分工演化的思路，在不同阶段粮食生产成本有所差异，根据生命周期理论农业规模生产发展阶段可划分为初始培养、中期平衡发展、现代化三个时期[21]。

第一，农业规模经营初始发展期。表现在农业基础设施存量不足，农业社会化服务滞后，严重束缚农业降成本的空间。一方面，由于我国长期小农经营模式影响，细碎化的耕作方式导致对基础设施的内生需求与自主建设动力双重不足，加之国家对农业基础设施审批、建设与监管协同性不足，最终引致以农田水利为突出表现的农业基础设施供给严重不足。另一方面，农业社会化服务较为滞后，大户在社会化服务搜集成本、甄别与委托代理成本、机会成本较高；以至于不得不自己购置各类机器，自我满足产前、产中、产后需求，对规模大户个体经营导致了较高的初始门槛与资金风险，也诱致农业社会化服务市场迂回程度不足而无序发展，导致规模大户不能将资产或服务进行出租与盘活。

第二，农业规模经营中期阶段。农业经营主体经过市场的淘汰与甄别，留下了符合市场需求、具有稳定粮食生产特质且有能力实现规模效率的主体。此时，种植规模相对稳定且效率提升机制基本成熟，农业社会化服务也稍具规模的雏形，能够在较大范围和一定纵深化程度上开展社会化服务。但由于此时种粮大户与社会化服务主体可能存在“多头兼容”的问题，规模经济与范围经济尚未形成最佳的临界最优点，因此，新型农业经营主体的生产成本仍有较大压缩空间。不同阶段规模经营成本与特征如图4所示。

图4 不同阶段规模经营成本与特征示意图

第三，农业产业基本步入现代化阶段。从规模经济角度来讲，新型农业经营主体逐步演化为粮食生产中坚力量，各异质化经营主体达到适度规模经营的“最佳平衡点”，粮食生产边际成本与边际收益实现动态均衡。从范围经济来讲，各类种粮主体能够以价格信号开展生产结构调整，促使不同地区、不同规模、不同种植结构条件下的一二三产融合。从分工深入来讲，形成深度专业化的农业全过程服务体系，从农业全要素生产率特征来讲，农业技术效率对粮食规模生产贡献越发明显，包括种子革命、绿色防控、智慧农业等将进一步降低规模种植成本。

四、粮食规模经营补贴的现实考量与问题偏差

新形势下“三合一”补贴希望达到“提升粮食生产效率，降低粮食生产成本，提高粮食国际竞争力”的政策目标。然而“目标不能代替过程”，由于信息不对称、有限理性等原因可能会造成市场与政府的失灵，同时种植大户、龙头企业、普通农户等多元主体在博弈过程中可能存在不止一个纳什均衡点[22]。所以，必须在农业补贴政策设计与执行过程中创新市场和政府互促机制才能保证激励相容和不偏离政策目标。新型补贴政策设计与路径如图5所示。

图5 新型补贴政策设计与路径示意图

(一)规模种植补贴目标失准错位，补贴资源错配

第一，财政补贴目标不够清晰。虽然“三合一”补贴重点支持“耕地地力保护”与“粮食适度规模经营”，但在补贴目标、补贴内容方面还有待进一步完善。以规模经营补贴为例，仅以经营规模为筛选条件，对达到特定规模范围的经营主体予以补贴，而对耕作制度、地力保护、生产效率等不作硬性约束，不少大户为了套取补贴而以高于市场均衡价格疯狂“扩地”，追求家庭收入最大化而不顾规模效率的改进，甚至堂而皇之的以“休耕”为借口进行变相的抛荒，不仅直接对诚心经营的种粮大户造成挤出效应，而且不利于我国粮食安全目标的实现。

第二，补贴存在瞄准错位而引致资源错配。“三合一”补贴政策设计中把地力保护补贴设定为“拥有农地承包权”的经营主体，而我国仅有“身份农民”享有农地的承包权，在一定程度上农民对耕地承包权有着天然的身份垄断，虽然其耕地实现了流转或托管，但地力补贴仍由“身份农民”所获得，并没有实现“谁种地谁得补贴”的政策初衷。另外，农户虽然拥有农地的承包权却由于相对面积小、预期收益少、经营分散，与外出务工相比具有较大的机会成本；因此，绝大多数农户并不会对地力进行绿色防控、测土施肥；相反，可能会加大对资本(化肥、农药)的投入从而减少相对稀缺的要素(劳动力)投入[注]根据诱致性技术变迁的理论，农户会用较为充裕或廉价的要素替代相对稀缺、成本高的要素，在农村空心化、新型城镇化过程中，农户选择价高质优但能节约昂贵劳动力的办法使得整体收益函数最大化。。

(二)规模种植完全成本分担机制缺失，补贴方式低效

粮食规模种植完全成本较之于传统直接生产成本对经营主体的生产积极性、满意度、规模效率和成本收益率有着重要的影响，由于现行补贴政策的设计并没有把完全成本纳入决策，对粮食规模种植完全成本认识不足、界定缺失，故而对种粮大户的成本估计存在偏差，综合引致粮食规模经营主体承载了大量公共范畴内成本，尤其是耕地的整理、机耕道路的建设与维护、农田水利与节水灌溉等具有明显正外部性的准公共产品方面，需要按照责任分担机制重新界定，如仍基于旧思维、旧模式来发展现代农业无疑会“事倍功半”。随着近年来农地租赁成本的不断攀高和利润的持续下滑，加上受资金约束和金融抑制严重，引致种粮大户逐步丧失了种粮积极性。

(三)规模种植补贴标准偏低，有效激励不足

从国家层面来讲，我国现行粮食规模经营补贴除“三合一”外无其他专项补贴，尤其在农业生产成本不断攀升背景下，难以解决规模经营主体资金紧约束的困境；补贴标准主要依据经营面积进行计算，在限定的20～13.3公顷适度规模区间内，每公顷补贴900～1500元，13.3公顷以上最多为1.2万元。另外，补贴标准过于严苛，适度规模经营区间从静态视角设定，而技术进步对效率的改善考量不足，加之南北地区种植结构、地理地貌、熟制类型等异质化特征明显，只从经营面积划定单一线性标准，难免会陷入一场持续的“亩数之争”。此外，现有补贴政策缺乏对社会化服务主体给予应有的支持,不少农村日渐发展的“农业服务超市”提供一站式、多样化的“菜单式服务”，诸如“代耕”“代种”“代管”“代收”一条龙服务，把“规模化服务”与适度规模经营相结合。

(四)补贴执行成本过高，绩效评估机制不完善

一是补贴监管机制缺失，功能性补贴易演化为收入补贴。补贴的目的是为了促进种植大户进行地力与基础设施改善，而在川、湘、豫等省份调研中发现多数种植大户把功能性补贴视作利润补偿或收入补贴，存在对后续资金使用难以监管的问题。二是部分地区农业规模经营市场化机制不健全，存在以“合谋榨取”大户补贴现象，胁迫种植大户进行“补贴分红”，否则将收回耕地或不予续耕，在拉锯战中种植大户鉴于机会成本过高和“资产专用性”强等原因而选择妥协。三是补贴政策执行成本过高且效率偏低。补贴的执行仍由财政部门牵头，计划、税务、农业、粮食等部门参加，县乡村三级干部全体动员；为精准了解经营大户换季种植结构动态和防止瞒报作假行为，需要依靠各级干部多次暗访、抽查、检查[注]新华网在湖南省宁乡县的调查。http://news.xinhuanet.com/politics/2016-08/16/c_129232439.htm。由于农业、财政、审计等多部门分散、非协同的管理模式，轮翻布置任务不仅给基层工作增加了很大难度，也在造成了较高的补贴执行成本。执行主体过多也加大了跑冒滴漏的风险，加大了监管的难度。

五、成本指向下粮食规模经营补贴政策优化策略分析

从政策学角度看，政策设计需以政策目标为基础和依据[23]，由于外部约束条件的改变而引致事物主要矛盾的变化，须在实践中对政策不断修正才能达到动态均衡、激励相容的效果。

新形势下的农业补贴政策不能仅仅通过价格补贴来单向促进粮食生产的“虚假繁荣”，防止经营主体对补贴产生过度路径依赖而逐步蚕食我国粮食国际竞争力；持续以“黄箱”为主的补贴方式产生了畸高的成本费用与价格极差，直接的补贴与价格对抗无疑会使得我国财政步履维艰，进一步压缩本就狭窄的“提质增效”机会窗口期。因此，中国的粮食补贴政策应提高财政支持精准度和效率，重点改善农业基础设施建设滞后、农业科技与农业服务方面的短板；针对我国农业经营杠杆度较小且盈亏平衡区间过短的问题，更应该在粮食主产区建立有针对性、激励相容的长效政策机制，做到对粮食主产大省的责任分解和权责对等。另外，鉴于我国各地区发展的情况不同、资源禀赋差异，尤其是近年来农业农村地区的异质化发展问题也逐渐突出，因此，各地区不应该千篇一律地制定或执行对农业规模经营主体一成不变的约束性、指导性文件，更应该对农业规模经营的发展富有一定程度的张力，给予适度自由探索空间。成本指向下粮食规模经营补贴政策的优化路径如图6所示。

图6 成本指向下粮食规模经营补贴政策的优化路径示意图

(一)厘清规模种植补贴目标，构建精准补贴机制

旧有农业补贴由于目标定位的多重性问题引

致政策可及性较低，而厘清政策目标与运行机制有助于政策效能的提升，应从顶层设计上就应区分多目标的逻辑机理和协同承继关联结构。新形势下我国粮食补贴的政策目标应立足于提升粮食产业的国际竞争力，在补贴对象上应重点向粮食主产区的新型农业规模经营主体倾斜，着重提高粮食可持续生产能力。在补贴机制上应重点突出精准和高效，政策目标的实现可理解为求解一定约束条件下的生产函数。

其一，应该理清外部约束条件，具体来讲就是必须遵守WTO“黄箱政策”的约束，积极探索“绿箱”“蓝箱”方向的可行性补贴，鉴于我国严重的农业面源污染现实和美欧日农业发展经验教训，必须增设耕地土壤与水源涵养保护补贴，鼓励种粮大户等主体使用绿色防控、环境友好型种植技术。

其二，厘清重点变量因素对目标函数的影响机理，现有补贴重点针对农业生产环节，注重种植积极性的激励，但是农业竞争力的提升与粮食流通、加工、科研与技术推广密切相关，因此在补贴的调整上应该借鉴欧盟的经验，基于完全成本视角对粮食生产的产前、产中、产后多环节进行补贴支持，还应该加强针对青年农场主等中坚职业农民的技能培训。

另外，还应加大中央财政转移支付对产粮大县的奖补力度，调动地方政府“重农抓粮、真抓实干”的积极性。

(二)明晰规模生产成本分担机制，理清相关主体责任边界

由于粮食适度规模种植的多功能效应和粮食安全保障性效应所具有的巨大社会福利改进，客观上要求政府和社会须对粮食规模经营完全成本适度分担，而厘清政府、市场、社会的边界和组织特性对成本分担机制的建立有重要作用。基于当前我国新型农业经营主体尚处于培育和发展期，诸如种粮大户、家庭农场等盈利能力、抗风险能力较弱，因此应从长期培育和诱致性发展的视角扶持新型农业经营主体，尤其对具有明显社会效益且有利于提高我国粮食产业国际竞争力的公共成本由政府或政府与市场协同共担，包括但不限于农田水利与防汛抗旱设施、永久性农田整理与地力保护、农村机耕道路、农村电力系统等硬件方面，还应加强农业科技与环保投入、农业信贷与金融、农业减灾与防控、智慧农业等方面。而对能够市场出清且具有良好效益与效率的成本由市场承担，比如机收机割、田间管理、服务咨询等方面。

(三)实施动态补贴计算标准，逐步提高大户补贴标准

新型农业经营主体规模与效率协同发展的生产函数是一个动态演化的过程，随着外部约束条件的改变和内生要素配置的优化，在不同阶段所表现的成本和效率有所差异，因而采用动态补贴计算标准无疑会更加有利于新型农业经营主体又好又快的发展。一是探索与要素价格水平挂钩的动态补贴机制，可以参考类似“一揽子计划”或“猪粮比价”制定粮食补贴的调整响应机制。二是建立全国范围内的新型农业经营主体的跟踪数据库，对粮食生产意愿稳定、规模经济较高、开展绿色防控、征信级别高的经营主体进行动态差异化激励，促进我国粮食向数量和质量“双安全”迈进。三是对农民合作社、龙头企业、家庭农场和种粮大户实行动态差异的补贴策略。从实践来看，合作社与龙头企业追逐“剩余价值”的意愿更强烈，非农非粮化意愿较高；故而对家庭农场和种植大户更应该从培育、成长的视角进行多样化、动态化支持。

(四)完善支农补贴服务体系，建立权责监督机制

现有补贴执行程序繁琐且交易成本巨大，如何减少补贴资金的疏漏并提高政策效率是当下农业补贴改革的重点之一。

首先，建立并完善农业支持补贴的立法规范，国外农业支持均通过立法予以确定，而我国则多采用行政手段而鲜有立法规范；诸如针对规模经营主体“瞒报”“谎报”套取补贴行为加大惩处力度，使其违法成本大于违法收益。

其次，建立针对新型经营主体动态地籍数据库，对规模经营主体的有关信息进行“公开公示”，接受群众监督；对规模经营大户借贷信息做到财政、银行、保险公司共享，将失信行为人信息纳入征信系统。

再次，鼓励各地创新粮食规模种植支持方式。其一，可针对粮食规模种植大户生产资金周期性特点，可实施“无追索权贷款”模式，允许以尚未收获的粮食作为抵押而取得为期6～9个月的贷款，当市场价格高于收获后农产品价格，则农户销售农产品后还本付息，若低于市场目标价格则使用抵押物偿还，而农户可向政府申请差额补贴[24]。其二，建立针对三大主粮作物的农业灾害补偿制度，成立由各级政府、农业担保公司、政策性银行机构共同出资的农业保险基金，针对规模以上的种粮大户都必须参保，赔付率也至少不低于实际损失的80%。其三，积极借鉴欧美国家在农业保险保费补贴经验，探索适合我国国情农情的农业保险政策。开发适合种粮大户、家庭农场需求的保险品种，尤其是探索三大主粮作物的粮食完全成本保险、收入保险、天气指数保险、价格指数保险。