矿产资源规划实施评估功效问题与深化建议

■ 杨德栋/王 娜

（1.中国自然资源经济研究院，北京 101149；2.山东省成武县供电公司，成武 274200）

新时代，党中央高度重视规划编制实施工作，并将加强规划工作写进党的十九大报告及中央文件予以强调。矿产资源规划实施是矿产资源规划目标任务、重大工程和重大措施落地生效的重要途径。摸清规划实施成效与问题、制定应对措施等，需通过规划实施评估来解决。而评估结论的可行性与可靠性取决于规划实施评估的科学性。因此，科学评估矿产资源规划实施情况，对矿产资源规划的调整、完善与发展具有重大的推动作用。

1 规划实施评估的基本功效

1.1 提高规划意识，监督规划实施

矿产资源规划实施评估工作唤醒人们的规划意识，有利于督促有关部门落实矿产资源规划目标任务和政策措施，加大实施力度，保证矿产资源规划目标任务的实现，是对矿产资源规划主管部门进行监督检查、有效监督矿产资源规划实施的方式之一。

1.2 提升规划认知

首先，评估把矿产资源规划实施前后情况放在一起对比，让人们对矿产资源规划的重要性一目了然。如，规划实施前，地质工作程度偏低、供需总量失衡、利用粗放、环境问题严峻等系列问题，而规划实施后，形成了投入、储量、矿产地数量增长，以及结构优化升级、矿山地质环境好转的局面。再如，规划实施以前，人们对解决上述问题缺乏统一、全盘的考虑和谋划，政府监督管理没有明确统一的纲领和依据；而规划实施后，统一了认识，对矿产资源勘查开发利用有了指导性文件，有了依法审批和监督管理的重要依据。通过实施评估有效地展现了矿产资源规划的作用，提高了人们对矿产资源规划的感性认识。

其次，规划评估通过给矿产资源规划的作用描绘出一个清晰的轮廓，使人们对矿产资源规划实施以来在矿产资源管理和国民经济社会发展中所起到的具体作用有了十分清楚的了解。如，矿产资源规划能有效地加强地质调查评价与矿产资源勘查、开发、利用的宏观调控；能有力地促进矿产资源开发利用布局调整与结构优化、矿山地质环境保护与治理恢复以及能源资源基地、“两矿区”①“两矿区”指的是国家规划矿区和对国民经济有重要价值的矿区。和绿色矿山建设。矿产资源规划评估提高了人们对矿产资源规划的认识和重视程度，使人们对矿产资源规划促进矿产资源勘查开发保护与综合利用、提高矿产资源对经济社会发展的保障程度充分认知。

1.3 认识发现问题，促进科学编制

首先，规划实施评估揭示了矿产资源规划自身的不足。通过评估会发现，经济社会的发展和社会需求无论是强劲增长还是缓慢增长，矿产资源规划原定部分目标和任务均存在不能适应这种形势的情况；矿产资源规划区的划分存在较多的人为因素，科学依据不够充分；矿产资源规划编制的理论和方法较陈旧等。规划实施评估为新一轮矿产资源规划的科学编制提供了理论指导和意见参考。

其次，规划实施评估揭示了矿产资源实施中存在的问题。如，矿产资源供需矛盾突出；矿产资源勘查、开发、利用结构不够合理和区域布局不均衡；利用效率还不高；矿山地质环境保护和治理恢复缓慢；保障矿产资源规划有效实施的手段不足；等等。通过评估，可以找出不切合实际的规划内容，并促使国家和社会采取切实有效的措施，有针对性地解决这些突出问题，对规划进行及时调整与修订，为提高矿产资源规划编制的科学性、促进新一轮矿产资源规划有效实施和规划功能的有效发挥奠定坚实基础。

1.4 厘清新思路，奠定新基础

矿产资源规划实施评估工作能使全国各地对新一轮矿产资源规划编制进行深入思考，提出建设性的设想与建议，使矿产资源规划编制工作被放在更为开阔的空间中，集思广义，拓宽丰富开门办规划的理念和原则内涵，使矿产资源规划编制的思路更清晰，为新一轮矿产资源规划的编制、实施奠定坚实基础。

2 矿产资源规划评估中存在的问题

影响矿产资源规划实施评估功效发挥的问题主要有以下几个方面。

2.1 矿产资源规划的法律地位不高

矿产资源规划实施评估功效能否有效发挥，与矿产资源规划的法律地位高低有着密切关系。矿产资源规划是国家矿产资源宏观管理的重要手段，而现行《中华人民共和国矿产资源法》仅在总则第七条对国家规划矿产资源勘查、开发规定了“实行统一规划、合理布局、综合勘查、综合开采和综合利用”的方针，过于简单，过于笼统，可操作性不强。而《中华人民共和国矿产资源法实施细则》虽在第15、24、25、26条对矿产资源规划若干内容进行了规定，但总体上仍没有把矿产资源规划放在应有的高度。而在现行的自然资源法律体系中，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海岛保护法》等自然资源相关法律，一般均用独立篇章，从规划的定义、功能、体系、编制、审批、实施等方面分别对土地、水、草原、煤炭、海域、海岛等自然资源规划进行了详细的规定。《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国测绘法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律也分别对旅游、测绘、防法治沙、城乡建设等发展规划进行了独立成章的详细规定。相较而言，矿产资源规划缺少应有的法律地位。

2.2 评估制度机制尚不健全

矿产资源规划实施评估是矿产资源规划编制实施管理工作的重要组成部分，每一轮规划都应当认真、全面、细致地开展规划实施评估工作。但近二十的实践表明，只有第一轮矿产资源规划是由原国土资源部规划司主抓，在全国范围内，对国家级、省级、市级、县级矿产资源总体规划全面进行了长达2年的评估工作，召开了多次全国性的研讨会。而第二轮、第三轮矿产资源规划的评估工作就相对变得悄无声息，评估效果也就可想而知。之所以会出现这种情况，根源在于矿产资源规划评估制度机制还没有真正建立起来，缺乏制度约束，导致规划评估工作伸缩性和随意性均很大的局面。矿产资源规划实施评估制度化、规范化的道路还相当漫长。

2.3 评估方法与理论体系尚不完善

在各地矿产资源规划实施评估中，评估方法简单甚至有误。如矿山地质生态环境恢复治理率的计算，能够正确计算出来的不多，有的是用已经恢复治理的矿山个数与需要恢复治理的矿山个数的比值来表示，有的是用已经复垦的土地面积与需要复垦的土地面积的比值来表示，有的则是用已经恢复治理的矿山面积与矿产资源规划目标面积的比值来表示，等等，这些表示方法都是不科学的，甚至是错误的。恢复治理的是矿山面积而不是土地面积，更不是进行治理的矿山个数。治理的矿山面积应与需要恢复治理的总面积对应，而不是与规划目标面积对应。到目前为止，还没有一个完整的科学的矿产资源规划实施的评估方法或理论体系。

另外，在国家及省级矿产资源规划评估中，一个共性问题就是定性分析太多、定量分析较少，量化比较与分析的方法没有在评估中得到广泛应用。

2.4 评估数据的获取渠道不畅

评估报告中数据获取相当困难。很多评估参数无获取渠道；有的虽然有评估参数，但无法核实其真实性；有的评估参数出现几种版本，同一种数据相差很大，令评估工作者一时难以取舍。参数不足导致评估报告中缺乏有关的系统数据表格，缺乏数据支撑，使评估处于空谈无力的境地。

2.5 评估报告缺乏统一性

各地矿产资源规划评估报告编制格式不统一，从封面到目录再到内容，差异相当大，尤其是评估内容，一些省份的评估报告缺项很多。尽管原国土资源部对评估报告有一个统一要求，但没有形成规范化、标准化格式，尤其是报告附表各地理解各异，五花八门。

2.6 对评估工作重视程度偏低

在每一轮矿产资源规划评估工作中，总是有部分省份的评估报告内容单薄，或拖拖拉拉，迟迟见不到报告。评估报告很翔实、保质保量及时完成的省市县仅仅是一小部分。这充分说明，部分省份对矿产资源规划实施评估工作认识程度不够，规划实施评估工作没有引起这些地方政府部门的足够重视。同时也从另一个侧面说明，矿产资源规划实施评估制度机制不健全，矿产资源规划评估工作缺乏制度约束。

3 对策建议

3.1 明确并提高矿产资源规划的法律地位

修订《矿产资源法》中矿产资源规划的内容，最好设独立篇章以明确矿产资源规划的法律地位。突出矿产资源规划编制程序的重要性。因为程序科学、民主，才能够确保规划最大限度地体现多数人的意志，真正反映矿产资源勘查开发与保护的规律，从而确保决策的正确性，提高规划的科学性。明确矿产资源规划的法律效力。因为矿产资源规划是矿产资源调查评价、勘查、开发、利用与保护及矿山地质生态环境保护与治理的宏观调控手段，是审批、监督、管理矿产资源调查评价、勘查、开发、利用与保护及矿山地质生态环境保护与治理的重要依据。因此，规划一经批准即具有法律效力，必须严格执行。

3.2 建立完善矿产资源规划实施评估制度机制

建立完善的矿产资源规划评估制度和机制是确保评估工作适时、长期开展，充分发挥评估对矿产资源规划有效实施促进作用的基本前提。要强化规划实施评估能力建设，建立规划实施评估管理制度，制定规划实施督导和检查政策，制定规划实施督导和检查工作方案，制定规划实施考核管理办法，将矿产资源规划实施纳入干部绩效考核和离任审计追责范围。制定规划实施激励、监管、约谈、问责等奖惩办法。建立规划目标指标任务年度快速评估、中期系统评估和后评估制度。

3.3 建立科学的矿产资源规划实施评估理论方法体系

科学的评估方法是客观真实地反映矿产资源规划实施成效的基础。开展矿产资源规划实施评估理论和方法研究，建立一个完整、科学的矿产资源规划实施评估方法或理论体系，是做好矿产资源规划实施评估工作、促进矿产资源规划功能有效发挥的重要前提。应深入开展矿产资源规划实施评估理论方法体系调查研究，大力促进矿产资源规划实施评估理论方法研究经验总结、成果集成与提升，加大矿产资源规划实施评估理论方法研究的人力、物力、财力投入。建立矿产资源规划实施评估理论方法交流平台，深入开展矿产资源规划实施评估理论方法国际国内交流与合作。

3.4 建立矿产资源规划实施的数据管理体系

有关矿产资源规划实施的数据是客观真实地反映矿产资源规划实施成效的基础之一。应建立各级各类矿产资源规划实施的数据收集整理管理体系，确保评估所需数据能及时、有效、正确地获取，促进评估工作顺利开展。建立规划目标指标任务实施完成进展信息报备平台，实现规划实施实时跟踪分析和信息共享。

3.5 建立矿产资源规划实施评估报告的标准体系

矿产资源规划评估报告的封面、目录和内容应有一个统一的标准。尤其是内容，是矿产资源规划实施评估的重点部分，应着重围绕矿产资源规划提出的主要目标、重点任务和政策措施展开，对矿产资源规划执行效果和各项政策的落实情况做出分析评价，并针对环境变化和存在的问题，提出调整和修订意见。规范矿产资源规划实施评估报告，是做好评估工作的重要环节。而建立矿产资源规划实施评估报告的标准体系，是规范矿产资源规划实施评估报告的前提条件。

3.6 加大宣传力度，提高重视程度

矿产资源规划实施评估在我国出现只有十几年的时间，尚属于一个较新的概念，必须进行大力宣传，才能让更多的人认识它、了解它，看到它的重要性，提高对它的重视程度。尤其是需要提高各级政府对矿产资源规划实施评估的重视程度，确保评估工作适时、顺利地开展，保质保量地完成，促进矿产资源规划宏观调控作用的有效发挥。