山东抗日根据地的基层政权改造和村财政整理

(厦门大学马克思主义学院，福建厦门361005)

史学界对山东抗日根据地政权建设问题的研究已经取得一定成绩，但是遗憾的是，对基层政权改造问题也有一定的探讨，但是仍然有深入研究的必要。①其实，基层政权改造问题，理应具有独立的学术研究价值，因为这一问题是根据地民主政权建设的重要组成部分，既是“三三制”原则向乡村社会基层的深入贯彻过程，又是党在基层贯彻群众路线的具体表现。另外，村财政的整理，既是山东抗日根据地财政制度正规化建设的重要环节，也是基层政权改造的重要任务之一，可以作为基层政权改造问题的合理补充。遗憾的是，对这一点，目前研究尚未关注到。笔者不揣浅陋，拟以上述思路为线索，把山东抗日根据地的基础政权改造和村财政整理结合在一起做综合考察，以期增加学术界对抗日根据地政治史和财政经济史的学术认知。

一、山东抗日根据地的基层政权改造

____山东抗日根据地的基层政权改造，是根据地民主政权建设的重要组成部分，既是“三三制”原则向乡村社会基层的深入贯彻过程，又是党在基层贯彻群众路线的具体表现。为此，山东抗日根据地党和政府一方面通过提倡民主选举，动员广大贫雇农、中农群众积极参政，另一方面以村政权改造为重点方向，打击地主、富农传统的政治霸权，树立贫雇农、中农群众在基层政权中的领导地位。

1939年1月28日，中共山东分局致函国民党山东省党部，提议：“县级以下的参议会和民意机关，也要赶快建立。其产生方法，最好以普选法由人民选出，各党派、团体、个人有竞选的自由，至少也应包括各党派、各阶层、各团体的代表，成为真正代表的机关”[1](P49)。1939年5月，山东分局指示胶东党组织：“争取区乡政权的民选，我党积极参政，取得各级行政职权”[1](P71)。

1940年，是山东抗日根据地政权建设的关键年份。这一年，随着“三三制”民主建政原则的深入贯彻，基层政权改造成为实现党对政权的实际领导和落实群众路线的主要工作领域。山东抗日根据地领导层直接要求实现乡村政权的工农化。1940年2月29日，山东分局指示各级军政部门：“各地以区委、以专署、县署为单位，大批训练行政干部，迅速整理及改造各区乡政权之下层政权成份，洗刷各级政府机关中一切不可靠或显然投机的分子退出主要的职位”[1](P163)。1940年6月8日，山东分局要求各级党委：“村、乡政权应全部改选，尽量提拔工农分子及妇女担任村、乡以上各级行政委员会，在委员中保证党员占三分之一，工农分子占三分之一，进步士绅及小学教员占三分之一。村、乡、区长分别则应以党员或进步的工农分子及坚决抗战与赞成民主的知识分子及其他人士充任”[1](P323)。1940年7月20日，中共北方局指示鲁西区党委：“下级政权必须改造，不能让它掌握在豪绅地主、地痞流氓手中，必须选拔进步分子支持乡村政权”。下层政权改造，可区别地区，“在工作开展的地区，可以采取选举办法，但在工作不好的地区，就不必要执行选举，可由政府委任”[1](P389)。1940年8月5日，李竹如在联合大会上做报告指出：“民主斗争主要应放在区、乡、村，一点一滴的扎下下层的根基，使政权能操在那些真正抗日及进步的人士手中”[2](P117)。1940年8月11日，霍士廉在联合大会上提出：“动员工人群众参加政权”；“工人要勇敢的改造区乡村政权，只有团结自己的力量，和农民团结起来，才能改造政权”。[2](P149)1940年8月13日，刘居英在联合大会上要求青年团体“配合其他团体，应用群众力量，继续恢复与改造各级政权”，特别是“加紧改造与参加下级政权及各级参议会。县以下各级参议会，青救会员之议员人数至少应占议员总额百分之十”。[2](P201)1940年11月11日，陈明在山东省行政会议上指出：“村乡政权是民主政权的最下层，接近群众的基础组织。上级政权的一切法令政策依靠它去实现，同时它是直接反映民意的机关”，因此，“改造与教育乡村政权干部，是今天政权的最中心工作”。他要求：“未改选的村乡干部立即加以全部改选，改选过了的亦应加以审查，到期了的亦须改选。所有村乡正副村长能受完二个月的教育”；“新的村乡长产生后，应定期规定村乡公所工作计划，并定期检查总结，对村乡长工作进行奖励与惩戒”。[3](P49-50)1940年11月12日，山东分局要求各地：“实行‘三三制’时，村乡区长应由真正可靠党员或进步的非党工农分子与革命的知识分子负责，其他各级行动委员会中吸收进步分子与中间分子参加，才能保证下层政权坚定可靠”[4](P61)。1940年11月，朱瑞在致中央军委、北方局的工作报告中称：“认真执行中央对政权成为‘三三’制的指示，使政权成为模范的统一战线政权，认真改造政权的干部成份，特别是下层政权的干部成份，使政权的主要工作掌握在可靠的进步分子手里”[3](P135)。

之后，基层政权改造被要求与基层民主选举直接结合。在山东抗日根据地领导层看来，基层政权改造不仅毫不背离“三三制”原则，而且是这一原则在基层乡村社会实现政治民主化的具体体现。同时，基层政权改造被要求与减租等群众运动相互促进，共同发展。1941年5月24日，北方局指示鲁西军政党委、区党委：“改造政权的中心是放在村，其次是区乡一级，逐渐渡到区县。改造的方式必须采用广泛的民主原则，并与整理支部、改善民生、反对敌伪叛顽的斗争取得密切联系”[3](P393)。1941年7月1日，山东分局要求：“必须做到乡村政权的主要负责干部，党员占多数，其次是进步分子。主要要在乡村行政委员会中保持三三制比例的原则”[5](P143)。1941年7月4日，山东分局提出：“实行自下而上的定期的贯彻的民主选举特别是健全区村选举运动，健全区村政权工作”，要求“达到百分之八十以上的选民参加选举”，以及“符合于真正的‘三三制’原则”[4](P78)。1941年10月12日，战工会决定加强村政权建设，确定以下组织原则：“村民大会和村民代表会议，为村政权之最高权力机关；村中每公民十五人成立一公民小组，选举代表一人，组织村民代表会议，为村民大会闭会期间之最高权力机关。村民代表大会闭幕后村政权属于村公所”；“村政委员会与村长副村长由村民直接普选，在不能召开村民大会之村庄，得由村民代表会议选举之”。[5](P396)1942年3月，黎玉撰文指出：“区村两级是政府最基本的堡垒。一切政策的实现最主要是依赖区村两级”，因此“最大努力加强区村两级的领导，是贯彻政策法令的基本保证，是团结与动员全体民众有力的支柱”。为此“要深入了解区村具体情况，定期召集联席会议，经常派工作人员具体帮助推行政策、法令，帮助总结工作经验”[6](P229)。1942年5月4日，中共山东分局要求在以减租为中心的群众运动中，“政权工作则应围绕这一中心，整理自己，改造自己，发展与加强自己，并彻底实行民主化，首先是区村的民主”[4](P89)。1942年6月，朱瑞在总结滨海区减租斗争经验时指出：“为了巩固群众现得胜利，下层区村政权部分的改造是必要的，基本的改造应在冬季”[6](P403)。1942年10月1日，朱瑞在山东分局委员会议做报告指出：“为了彻底实行政权的民主改造，应在全党及人民中重新进行三三制教育”，教育全党“善于团结各阶层的开明分子、非党人士到政权中工作，要善于一个一个地恰当地发挥它们的作用，并经常照顾与稳定他们”。同时应“多吸收工农分子参加政权工作。党应输送好的共产党员干部到政权中工作，尤其是区村政权”。[7](P81-82)1942年10月1日，山东分局决议提出：“为了改造政权成分，党应推动政权机构多吸收工农分子参加政权工作。党应输送好的共产党员干部到政权中去工作，尤其是区村政权”[4](P124)。

1943年1月28日，山东分局向中央表示：今后一年，将“从改造村政做起，认真实行民主，彻底实行三三制”[4](P135)。1943年8月1日通过的山东省战时施政纲领宣布：“发扬民主精神，健全各级参议会和各级行政机关，贯彻简政，加强下层政权机构，彻底完成村政权的民主改造，树立民主集中制的领导”[4](P138)。1943年8月20日，黎玉在省临时参议会一届二次大会上指出：“彻底改造村政，深入布置，使群众真正自觉起来为健全村政而斗争”；“认真实现公民小组、公民代表会议制度，定期召开村民大会，选举村行政委员会与正副村长”。[8](P318)1943年9月12日，山东分局指示：“在农村回汉同居的村庄，在村政权中如汉民为村长，可举回民为村副”；“如全部回民大村子，可建立自治村”；“如一起有几个回民村庄，可建立一个自治区”。[8](P346)1943年9月30日，山东省战时行政委员会指示：彻底改造村政，“认真实行公民小组，公民代表会议制度，定期召开村民大会，选举村政委员会与正副村长”。基本区“应注意全面的普遍的开展”；新开辟或边沿区，“应有步骤有计划的进行村政及县政改造工作”。暂不能进行选举的地区，“可斟酌委任，但须注意民意及人选的政治条件”。[8](P398-399)1943年11月1日，山东分局指示：“彻底改造村政，普遍的划分公民小组”；“村行政委员会不必完全合乎三三制，上层分子以不超过三分之一为原则，三分之二应是基本群众和党员，以保证基本群众在农村中的优势”。[9](P171)1944年8月10日，政委会训令各级政府：“应抓紧减租减息斗争的时机，去进行村政改造。那些仍旧或明或暗把持在封建势力手中的政权，必须在群众运动中取消，改造成基本群众为主的民主政权。那些既经过初步改造，但官僚主义在滋长，或贪污腐化，或打骂群众者，应在群众斗争中教育他或撤换他。那些已经改造得较好的村政，应在群众斗争中更多采纳群众的意见，进一步建设村政工作”[10](P327)。1944年9月，黎玉在指导新地区工作时指出：“初步的改造村政，废除过去的保甲制度及一切摊派等办法，选举公正人士掌握村政”，认识到即便是初步的改造，“对农村的封建势力，也是一个很大的打击”。[11](P10)

基层政权改造取得显著成绩。1940年8月12日，郭英在联合大会上表示：“现在湖西就有五十二个农民参政，鲁西北的村政权多半是在村农会会长或会员手里”[2](P156)。截止 1942年底，共计改选8170村，其中胶东5873村，占72%；清河918村，占11%；鲁中608村，占 7.5%；滨海772村，占 9.5%。基本区10112村，两年改造过80%以上。各地区村选运动也取得显著成绩。如胶东区登记选民533489人，其中472083人参加了选举。各地选举的村长中，贫农、中农占压倒多数。如胶东区黄县当选村长173名，贫农占50%，中农39%。鲁中泰山区村级干部比例，贫农占53%，中农35%。村级干部质量与行政效率显著提高。以沂南县为例，1940年大扫荡中，479个村能坚持斗争者仅占9%。而经过改造，1942年大扫荡，不能坚持者仅有5%。为提高干部质量，各地普遍通过训练班形式训练干部，如掖县受训村长835人，招远560人，北海区受训干部占总数4/5。[8](P240-243)

但是，直到抗战胜利前的1944年底，山东抗日根据地领导层对基层政权改造问题仍然充满忧虑。1944年12月，山东省第二次行政会议民主组村政总结估计：截至1944年6月，民主村在根据地还不足14%。这说明“村政由封建势力把持操纵或有形无形支配的”，“削弱封建势力的任务还没有完成”。[11](P338)总结因此有针对性地建议应根据各种村政的类型特点，具体确定改造工作的步骤。对于所谓“封建统治村”，即“群众未发动起来，还过着困苦的生活”；“各种组织都可能有，但都是形式的”；“群众见了工作人员不敢说实话”，改造办法应是“接近群众，发现问题，发现积极分子，作发动群众的准备”。为此“可以将村政免职，另行临时推选”，之后“按群众运动的规律，引发到群众进一步改造”。对于所谓“形式中间”村，即“村政不是为群众服务的，还有贪污现象”；“减租减息不彻底”；“村政改造是形式的”，改造应当是“配合群众团体，深入具体调查，发现问题所在，根据群众要求进行改造”。对于民主改造过的村，即仍存在“村干部官僚，斗争果实未经过群众民主讨论处理”；“有干部为地主所利用收买，办事不公”的问题，整理的办法是“配合群众团体，发动群众发扬民主，进行民主检查，讨论不公平的事情，反对新官僚统治”，但须“通过群众说服群众，以教育群众为主”。总结还提出：应根据不同地区区别确定政策。在基本区，应“大胆改造，彻底改造，但不要单纯行政命令”。边沿区、游击区，“以对敌斗争为主，适当改善基本群众生活，争取上层，发动群众进行对敌斗争，特别是武装斗争”。新地区，则首先“废除保甲制和各种制度”，然后“进行飞行式的选举，村民推选村长，越快越好，一天可以改造几个村长。要先给旧势力以打击”。在敌占区隐蔽根据地，“争取自发两面派还是主要工作”。村政改造的办法，一种是“随时与中心任务结合起来进行”，尤其是“随着群众的反恶霸等斗争，马上抓紧改造村政”。一种是定期改造。这不仅需要“有了群众条件之后，再把民主选举改造村政的问题通过群众广泛的酝酿，然后再根据不同村庄提出不同具体要求”，而且“干部先要打通思想”，从而形成“由干部到群众，由有组织的群众到无组织的群众”的群众运动。村政改造应确立真正民主的村政制度，即“以公民小组代表组成的代表会议为最高权力机关”；“村政委员会为代表会议后的责任机会，集体负责”；“村公所是日常政务政令的推行机关，村政权力集中，不另设代表会议主席。各委员会有具体分工”。[11](P347-351)1945年1月，黎玉在山东省第二次行政会议做总结报告指出：村政改造的目的和要求，“是使每一个村庄脱离开几千年来的封建势力的羁绊，充分实现民主政策，变成抗日和民主的坚强战斗的堡垒”。做到“村政由村民自觉选举出来，群众组织起来”。[12](P105)1945年4月23日，山东分局决定在七至九月开展普遍深入的民主运动，要求“中心区的村政加以整理和巩固，特别是建议民主作风和民主制度”；“在一般区和我占优势的游击区内，要求在此次民主运动中使村政中的基本群众占优势，但不应急于求功而重形式不重实质”。[4](P181)1945年6月20日，山东分局指示轮训区村干部工作，要求区村干部训练一定要与区乡实际工作相结合，即“和目前山东形势的变化结合起来”，以及“和目前即将开展的民主运动结合起来”。[13](P27)

二、山东抗日根据地的村财政整理

村财政的整理，既是山东抗日根据地财政制度正规化建设的重要环节，也是基层政权改造的重要任务之一。

1941年10月12日，战工会决定：村政委员会负责“关于村办公费预决算及全村财政收支事项”[5](P400)。1940年11月7日，省临时参议会通过的山东省战时县区乡村各级政府组织条例宣布：县行政委员会决定“关于县区乡村预决算事项”[3](P28)。区政委员会决定施行“区乡村预决算事项”[3](P34)。乡政委员会决定“关于乡村乡政决议及预决算事项”[3](P36)。1940年11月7日，战工会为统一财政，决定：“乡村两级政权之经费由县政府计算，每半年在所属各乡内统筹一次，所筹之款由县府二科代为保管，每月开支由县府按规定发给之”[3](P40)。1942年1月，战工会财政处指示鲁南财政工作，要求整理村财政，“在半年内一定要把乡村财政统一起来，按照预算规定，每年分两期在田赋附加内由县统一征收，统一分配。此外任何用途不得再摊派”[6](P124)。1943年8月20日，黎玉在省临时参议会一届二次会议上提出：“彻底整理村财政，建立严格的村财政制度，正确解决区村的一切必需用费，废除群众的额外负担”[8](P319)。

建立正规的预决算制度，是实现村财政正规化的前提。1941年7月10日，胶东行政联合办事处通令：“区乡公所自十月一日后，不单独造预决算，预决算统由县府代造，每月经费按标准数目发给，以领款单据作为报销单据”[3](P432)。1942年4月12日，山东分局财委会指示各地：“对于区村预算，应适当规定，如公费路条、土枪、土药、赔偿等，应经过村代表会通过，交县或区批发，否则不得开支”[6](P263)。1942年5月30日，战工会决定整顿村镇财政，要求村镇财政委员会“定期结算经手账目，向村民公布收支情形，并负责编造概算及报销事项”。村镇财政“应执行严格概算制度。村公所之检查费在规定限度内，按需用数量每半年由区政府造具概算一次，按级呈报主署批准后，在田赋附加中统一征收保管，照批准数按月发给。镇公所之经费，亦按月造具预算呈县，按月发给。村镇公所每至月终应造决算一次报县”。[6](P311-312)1942年7月1日，山东分局要求整理村镇财政，要求“今后重新建立账簿和制度”；“定期结算经手账目，向村民报告，编造概算及报销事项”；办公费每月行政村15至20元、镇20至30元，“在此限内，按需用数每半年由区概算，按级呈报主署或直辖专署批准后，在田赋附加中统一征收，每月按批准数领发，镇每月造预算呈县”。[6](P407)1943年7月1日，冀鲁边区战时行政委员会决定统一村财政，要求各村公所民主选举产生财经和粮秣委员会，“定期结算经手账目，向村民公布收支及粮柴款等折价买卖与调剂的情形，并负责编造村概算及报销事项”。决定要求应“严格执行概算决算制度，村公所之经常费、对群众团体补助费、村教育费、村武装活动费的粮款，村级干部的津贴粮及凡关一村公益的经费费与其他公益事业费等，均应由村公所在规定限度内，每半年根据需要数量确定征收数额，经村政民联系会或代表会通过后即编造三联预算呈区”，逐级向上审核。[3](P619-620)

在此基础上，会计制度也得以规范。1944年10月10日，胶东区行署干部整理村财政办法，规定：“村有的公产、公款、学产、学款、庙产、庙款，一概归村自管，拨作村教育经费。区以上所有之款产，一律归县政府登记管理”；“各村一切款产、租借、经费、粮食收支器材物品出入、劳力负担均须严格记账。每年分上半、下半年两次清算，纸面公布”。[3](P625-626)1944年12月，山东省第三次行政会议财政组总结报告提出：首先，“村财政的开支项目为民兵费、文娱费、村政建设费及救济费等四项”。其次，村财政筹集手续，“各种用费每三个月筹集一次，筹集前各村必须事先造具简明预算，经村财政委员会决议，提交村民大会通过后，再呈区批准始得筹集，不得零筹零用，并按期向村民公布”。[11](P305-306)

综上所述，山东抗日根据地的基层政权改造，是根据地民主政权建设的重要组成部分，既是“三三制”原则向乡村社会基层的深入贯彻过程，又是党在基层贯彻群众路线的具体表现。为此，山东抗日根据地党和政府一方面通过提倡民主选举，动员广大贫雇农、中农群众积极参政，另一方面以村政权改造为重点方向，打击地主、富农传统的政治霸权，树立贫雇农、中农群众在基层政权中的领导地位。村财政的整理，既是山东抗日根据地财政制度正规化建设的重要环节，也是基层政权改造的重要任务之一。

注释：

①相关研究参见：朱玉湘.山东革命根据地财政史[M].北京：中国财政经济出版社，2017；赵永宪.山东抗日根据地政权建设的几个问题[J].华东石油学院学报(社会科学版)，1985，(2)；王淑萍.简述山东抗日根据地政权的建设[J].现代交际，2011，(9)；宋传伟，孙素雯.减租减息与山东抗日根据地的村政改造[J].法制与社会，2007，(10)；宋传伟.试论山东抗日根据地乡村权力主角的重塑[J].科教文汇，2007，(11)；刘大可.山东抗日根据地财政经济工作的经验和启示[J].春秋，2015，(6)；宋文瑄.山东抗日根据地的财经政策及基本经验[J].东岳论丛，2002，(4)；于志亭.论山东抗日根据地的财政建设[J].山东经济，1996，(2)；申春生，刘大可.山东抗日根据地财经工作述要[J].中国社会经济史研究，1987，(2)；等。