转型时期派驻和巡回检察方式的理性思考

牛舢 刘秀仿

摘 要：分析法律法规对派驻检察和巡回检察的职责定位可以清晰地发现，巡回检察即是办案，也可以明晰如何办案、如何搭配组合检察官办案组。当前开展巡回检察，需要牢牢树立巡回检察就是办理案件的理念，强化巡回检察的“案件化”因素，优化配置，建立高效运转的检察官办案组，要注意工作方法，力争实现双赢共赢多赢的目标。

关键词：巡回检察 派驻检察 职责定位

一、两种检察方式的职责地位

（一）派驻检察侧重事务性、程序性工作

根据最高人民检察院《人民检察院监狱巡回检察规定》（以下简称《巡回检察规定》），派驻检察主要职责有7项：检察罪犯计分考核立功奖惩等情况;列席减刑假释暂予监外执行评审会;列席监狱狱情分析会和其他会议;联系监狱有关部门，对接巡回检察工作有关事项;监督巡回整改措施落实情况;开启检察官信箱，收集登记罪犯控告举报和申诉材料;其他相关工作。可见派驻检察职责的“关键词”是“检察、列席、联系、对接、督促、开启信箱、收集登记材料”等工作，基本不涉及实质性检察工作，且“每个检察室至少一人、每周不少于二天”的时间规定，也可看出检察室的职责定位，主要是联络沟通协调，确保检察机关在监狱有工作场所，随时介入。

关于派驻检察职责第1项“检察罪犯计分考核立功奖惩”内容，其用词虽然是“检察”，但依据司法部有关规定，如《监狱计分考核罪犯情况说明》《罪犯月考核积分一览表》《罪犯加扣分明细表》《专项加分审批表》《罪犯奖励一览表》《撤销罪犯奖励审批表》《立功（重大立功）一览表》等表格式、格式化的材料，派驻检察关注的是监狱根据考核结果给予罪犯的“表扬”或“惩罚”。是考核后的结果，不是考核过程。当然，在接收材料或者列席各种会议等工作中，如果发现监督线索，要及时履行移送职责。

（二）巡回检察侧重深层次执法监督问题，侧重办案

按照最高人民检察院《人民检察院监狱检察工作目录》（以下简称《监狱检察目录》）规定，巡回检察的内容包括“刑罚执行、狱政管理和教育改造”三大项，每项又分为若干小项。如刑罚执行检察分为“收监和出监，减刑、假释，暂予监外执行，控告、举报、申诉”等内容;狱政管理检察分为“监管安全、分押分管、戒具使用、通信会见、生活卫生、罪犯奖惩考核、事故”等内容。同时，每项检察内容都规定了具体的检察方法，即通过什么方式或者途径开展这些检察、如何检验监狱执法的合法性、真实性、有效性。如，文化教育检察的方法为：“对学习现场进行实地检察;查看教学计划、课程设置和教育内容;教材使用、师资力量和证书发放情况;查阅学员名册、教学日志、课时统计记录;听取监狱民警介绍;对罪犯个别谈话等”。由此可见，以上三大项检察内容涵盖了监狱刑罚执行和监管活动全部内容，而检察方法则是对这些内容的检查和验收。

巡回检察本身就是办案，检察的过程就是办案的过程。首先，法律已赋予其办案属性，明确了检察机关对监狱和看守所行使“职权”的方式是可以采取巡回检察，而行使“职权”本身就是法律监督，这与最高人民检察院要求的“在监督中办案，在办案中监督”的科学理念完全契合。其次，通过上述《监狱检察目录》分析可以看出，检察内容属于监狱执法活动，而检察方法则属于证据审查的性质。因此《监狱检察目录》中的检察内容和方法类似我国的刑法和刑事诉讼法，从实体和程序上确保了巡回检察办案的依法顺利进行。如，一个减刑监督案件，有7项检察内容：“是否符合法律规定的条件，程序是否合法，证据是否确实、充分;应当开庭审理的是否开庭审理;监狱是否依法派员参加庭审;法院裁定是否符合法律规定……”。其检察方法有8种：“逐一对减刑案件审查;列席减刑假释案件评审会议;询问有关人员，查明罪犯改造情况;指派检察技术人员或者聘请有专门知识的人参与询问、座谈;出席法庭发表检察意见……”。这些内容和方法，也是执检子系统中办理减刑案件实体和程序要求。

二、以巡回检察为牵引，提升刑事执行检察监督实效

（一）牢牢树立巡回检察就是办理案件的理念，线上与线下办理同步进行

前述《监狱检察目录》中每一个目录的内容，都属于监督案件范围。目前，执检子系统对“减假暂”、事故检察等部分案件已经开发出来，还有相当数量案件尚未开发而正在积极开发中，如涉及狱政管理的收监和出监检察、监管安全检察、通信会见检察等。在没有开发出来前，暂时可以走线下办理模式，促使巡回检察有序推进，健康发展，提升大家职业荣誉感，调动工作积极性。

（二）强化巡回检察的“案件化”因素，提升其法治化、程序化、规范化水平

参照相关规范性文件和学界观点，办案模式通常应当具备四个构成要素：一是启动标准和程序，包括立案和受理标准、受理程序;二是审查和调查程序;三是结案程序，即制作结案报告、纠正违法通知书、检察建议书等法律文书;四是对办案材料形成卷宗归档。目前，前三项已充分体现在《巡回檢察规定》和《监狱检察目录》中。仅以常规巡回检察为例，该规定中“每二至三个月应当开展一次，时间一般不少于五个工作日”属于启动标准要求;“开展巡回检察应当做好以下准备工作：制定巡回检察工作方案，……商请监狱指定巡回检察工作联络人”属于启动前准备程序;“巡回检察可以采取以下工作方法：调阅、复制有关案卷材料……针对巡回检察发现问题，进行调查核实……”属于办理案件的审查和调查程序;“发现轻微违法和工作漏洞，应当……发现严重违法，应当……，涉嫌利用职权实施非法拘禁线索的，应当……。巡回检察结束后，应当及时制作巡回检察报告。发现问题应及时向司法行政机关和监狱通报、反馈，信息共享”属于结案程序。其它如“机动、专项和交叉”三种巡回检察方式，在规定中也都有相应内容和程序，只要严格执行，巡回检察的案件化因素是充分和可行的。此规定中尚未设置归档程序，但并不影响其归纳整理并归档，有些地方如北京市人民检察院已经对“减假暂”等案件制定归档标准，并从2016年就开始归档，因此可以借鉴北京做法。

（三）优化配置，建立高效运转的检察官办案组

1.建立相对独立的巡回+派驻的巡回检察办案组。主要考虑巡回和派驻是两种针对监狱的检察方式，二者组合能够有效发挥“派”的便利和“巡”的优势，实现监督效能最大化：一是便于巡回前、巡回中、巡回后有关工作的联络沟通推进;二是及时将派驻中发现的问题线索传递给巡回检察人员，制定有针对性的巡回检察方案;三是提升派驻检察人员在监狱的地位和威信，避免巡回与派驻人员各干各的、互不通气，能形成监督合力;四是便于派驻检察人员办案考核，派驻人员每参与一次巡回检察，记入其办案一次，有利于调动其工作积极性。

2.建立相对独立的刑罚变更执行办案组。出于几个考虑：一是“减假暂”工作社会普遍关注，一些不当“减假暂”案件很容易成为媒体炒作的焦点，需要相对固定的人员办理;二是工作地点相对固定，基本以本单位为主，虽然也有外调或開庭，但比较少，不像巡回和派驻检察每天往返于监狱;三是监狱每次都是批量抄送案件，每个案件都要逐案审查、逐一线上操作，办案时限短、工作量大;四是如果将刑罚变更执行业务纳入巡回检察办案组，不单独列出来，不便于安排人员和案件分配，因为一个“减假暂”案件从提请到裁定或决定，时间跨度约3个月，期间牵扯精力较多，不便于检察官管理和考核。

3.建立有效的沟通协调机制和轮岗交流机制。监狱检察业务相对单一，虽然从称谓上叫派驻、巡回和“减假暂”案件办理，但都是刑罚执行和监管活动监督。如，罪犯的考核分数，看似是刑罚执行问题，其实每个岗位分数的高低，安排哪名罪犯到这个岗位，则涉及狱政管理，实际是监狱民警的执法问题，因此，刑罚执行或监管执法中的任何问题，都是互相联系不可分割的。另外，刑罚执行是刑事诉讼的末端，涉及审前程序少，与社会联系少，相对封闭，建立内部沟通协调机制非常有必要，至少两周开展一次联系会议，遇到紧急情况要随时联系，确保信息互通共享，提醒每名检察官在工作中多加关注，提升监督精准度。

建立内部人员的轮岗交流机制。首先最高人民检察院要求派驻检察人员轮岗期限是一年;其次，巡回检察只要完成了辖区监狱的一次完整的检察，就应该轮岗，避免长期开展巡回检察不轮岗，时间一久成为变相的派驻检察;最后，派驻+巡回组和刑罚执行办案组之间要定期轮岗，互相促进，至于轮岗期限，根据实际情况决定。这应该成为一项硬性规定，否则不能有效调动派驻和巡回人员工作积极性，也不利于个人和队伍整体素能提升。

三、注意工作方法，力争实现双赢共赢多赢的目标

最高人民检察院张军检察长2019年9月在安徽调研时指出：“与其他政法机关比，我们的司法能力并不是最高的，但宪法规定我们是国家法律监督机关，职责使命要求我们应当做到更高”。

（一）要有谦虚谨慎的学习态度

监狱民警24小时轮流在岗值班，是监狱执法的行家里手，掌握最新的法律法规，对执法的风险点了如指掌。作为派驻检察人员，要通过自己参与的职责范围的工作，熟悉监狱执法情况和当前执法重点，确保信息畅通及时。作为巡回检察组，在制定巡回检察方案时，除了要虚心听取检察室意见外，更要认真梳理学习有关监狱执法文件，开展必要的业务培训，不懂的问题要放下身段虚心请教。对于消防建筑、食品药品、会计审计等专业知识，要按照最高人民检察院《关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定（试行）》的要求，指聘专业人员，推进巡回检察专业化。

（二）要有严谨细致的工作作风

无论是派驻和巡回检察人员，还是办案人员，只要到监狱工作，都要注意检察机关整体形象。从外在着装到参加列席监狱各种会议，或者“调阅复制有关案卷材料、实地查看三大现场、询问核实谈话、听取监狱工作介绍、开展座谈会、问卷调查”等环节，不能有任何松懈或疏忽，随时做好记录。当前改革初期，也是转型发展的关键时期，要制定有针对性的巡回检察方案，即便是常规的巡回检察，也不可贪大求全，要尽量缩小检察范围，要防止面面俱到，要切实通过巡回检察发现深层次执法问题，推进监督工作有效开展。

（三）要有与监狱领导和民警打交道的本领

目前监狱检察有“轻微违法、严重违法和涉嫌职务犯罪”三种不同情形的监督方法，除了涉嫌职务犯罪外，其中的检察建议和纠正违法通知书，要想让同为党委领导下的政法兄弟单位监狱愉快地接受，需要下更多的功夫。首先问题要提的准确，有法律依据，不能自造法律，自认为应该监督就监督;其次要有提出的必要性，即如果不提出会产生什么样的后果，后果有多大、多严重;第三，提出的可行性，即提出后监狱如何整改，从哪些方面改进。而要做到以上三点，一方面，要求我们不仅要熟悉法律法规，还要对监狱的规章制度全面掌握，甚至对相关的行业标准有所了解。另一方面，我们要以真诚的态度帮助监狱改进工作，替他们出主意想办法，尽快消除安全隐患。这就要求我们要注意说话的方式方法，善于与监狱领导打交道，善于用合适的语言与一线执法民警沟通交流，促使其高兴地接受我们的意见建议，相反不仅达不到应有的监督效果，还会影响检察公信力。