大中型水利工程施工招标阶段投资控制

侯超普 周艳松

在水利工程建设实施阶段，经常发生因工程量清单漏项、招标文件技术条款和商务条款自相矛盾、场内外交通和水、电供应等项目法人提供的建设条件不完全具备、合同界面划分不合理导致施工干扰而引发承包商变更索赔。变更索赔虽然发生在建设实施阶段，但产生的主要原因则在施工招标阶段。在工程建设的整个过程中，施工招标阶段是前承初步设计、后启建设实施的中间过程，在该阶段加强投资控制整体筹划、提高招标文件编制质量对减少建设实施阶段变更索赔具有重要作用。该阶段不仅要通过招标确定承包商，还要协调设计单位进行招标设计、分标并确定各标段边界条件、编制项目管理预算。这都是该阶段投资控制需要做的重要工作，对后续建设实施阶段的投资控制有直接影响。

1 当前大中型水利工程施工招标阶段存在的主要问题

1.1 招标设计深度不够

按照国家基本建设程序，初步设计批准后即可开始工程建设，国家投资项目即可列入第二年的财政拨款计划，第二年的投资完成情况将成为考核主管部门、项目法人的重要指标。因此，项目法人有急于完成招标工作并进行工程建设的迫切愿望，急于招标导致进行招标设计的时间很短甚至没有招标设计，致使招标图纸、招标文件技术条款编制粗糙，工程量清单缺项漏项、招标工程量计算不准确，在合同执行过程中引发变更、增大投资控制难度。

1.2 分标方案不合理

分标方案编制应在施工规划的基础上，结合项目法人自身管理力量、工程项目所在地社会环境等因素，按照有利于项目建设的总体原则进行编制。然而，大中型水利工程由于投资巨大，在水利工程市场“僧多粥少”的情况下，企望参与工程建设的企业很多，同时要兼顾工程属地利益，诸多因素交织在一起，工程分标往往会偏离“有利于项目建设的总体原则”，导致分标过细、分标界面设置不合理等情况出现，不利于工程建设和投资控制。

1.3 对招标认识不到位

片面扩大招标在投资控制方面的作用，一味压低拦标价，给投标方带来错误引导，导致投标单位低价中标并按照“低价中标、高价索赔”的思路经营管理项目，施工单位中标进场后，首要考虑的不是组织好施工，而是如何通过变更索赔“扭亏为盈”。过度压低拦标价最终不但起不到投资控制的目的，还影响正常施工。

1.4 合同边界条件确定不合理

工程施工往往要按空间和时段分数个标段实施，各标段在空间和时段分配上既有分工又有联系，各标段对材料供应、风、水、电、交通要求不同。合同边界条件设置不当会导致施工单位进场后无法正常施工或进场即发生变更的情况并不少见，既影响工程建设，还造成投资增加。

1.5 项目管理预算编制粗糙

投资控制意识不强加上时间紧张，导致招标设计深度不够甚至没有招标设计，招标预算粗糙甚至根本没有招标预算，进而使本应该在施工招标阶段启动的项目管理预算编制无法进行或严重失真，不利于建设实施阶段按照“静态管理、动态控制”的思路进行投资控制。

1.6 招标文件编制质量不高

目前，大中型水利工程项目法人一般由流域或地方水行政主管部门主导组建，人员从下属单位抽调，综合技术能力不是很强，招标文件商务条款编制过度依靠招标代理机构，技术条款编制过度依靠设计单位，技术、商务条款编制人员缺乏沟通，导致招标文件技术部分、商务部分不完全契合。合同执行过程中引发纠纷。

2 施工招标阶段投资控制主要工作

做好施工招标阶段的投资控制工作，项目法人要在思想上重视、组织上保证、措施上落实，才能真正达到投资控制的目的。该阶段投资控制工作主要有督促深化招标设计、组织工程分标、确定主要的合同边界条件、组织编制招标控制价和项目管理预算、编制招标文件并组织审查、组织招标选择承包商等。

2.1 协同设计单位，提高招标设计质量

设计是工程的灵魂，初步设计批准后，项目法人要尽可能留出足够多的时间给设计单位进行招标设计，从时间方面保证招标设计的质量。招标设计启动后，要充分利用设计监理、专家委员会等智力支撑机构的力量，对招标设计进行审查把关，提高招标设计质量。项目法人要主动加强设计管理，技术、移民、工程管理等业务部门主动介入，在督促设计单位提高工作质量的同时熟悉工程内容，为建设实施阶段的项目管理和投资控制打好基础。

2.2 做好分标规划

聘请有丰富经验的咨询单位认真研究初步设计、施工规划、工程项目所在地社会经济环境、项目法人管理力量等与项目建设实施相关的实际情况，并据以编制分标方案，分标方案应按照有利于工程建设、贴合工程项目所在地社会自然环境、与项目法人管理实际相匹配等原则编制，要点包括：

（1）标段划分既要方便项目法人的管理、又要方便承包商的施工组织。

（2）标段划分不宜过大而超过承包商的能力、也不宜过小而造成成本增加、投资浪费。

（3）标段划分要与施工道路、施工供电、施工供水、施工通信等临时工程的布置相结合。

（4）标段划分要与现场施工场地、料场、渣场、生活场地等生产生活设施的布置相结合。

（5）标段划分应能发挥各承包商的专业优势，同时尽量减少承包商之间的施工交叉[1]。

重视临时工程标段的划分，特别是要在充分考虑工程所在地基础设施条件的基础上，合理确定水、电供应和场内外交通、砂石料及混凝土系统标段的划分。

重视监理标的划分，要结合项目法人自身建管力量和项目整体管理思路划分监理标，监理标不宜小、不宜多。大的监理标可以吸引高水平的监理单位参加投标，从而给项目法人找一个经验丰富、业务过硬的管理助手。

2.3 合理确定合同边界条件

按照施工规划、分标方案和工程项目所在地实地调研结果，合理划分项目法人、承包商各自承担的风险，确定合同边界条件。对于项目法人提供水、电、水泥、砂石骨料、火工品及修建场内外公路的，相关项目务必提早规划实施，保证供应质量、供应时间，以免不能按时、保质供应，从而影响工程进度且导致工期、费用索赔。

2.4 建立招标文件审查机制，提高招标文件编制质量

建立招标文件审查制度，成立由总经济师、总工程师牵头，计划合同部、工程技术部（总工办）、工程建设部参加的招标文件审查工作组，自身力量不足时聘请专家参与审查，审查过程中要高度重视招标文件商务部分、技术部分和招标控制价之间的关联契合，保证招标文件的编制质量。招标文件要合理确定评标赋分标准，选择信誉良好、实力雄厚、具有丰富经验的监理单位、施工单位[2]。

2.5 提早筹划，编制项目管理预算

按照“静态管理、动态控制”的思路，聘请有丰富经验的咨询单位编制项目管理预算，使分标方案、分标预算、项目管理预算、建设实施过程中的统计核算口径一致，方便项目管理及投资控制。

3 水利水电工程标准施工招标文件专业合同条款编制需要重点关注的内容

大中型水利工程施工招标普遍采用《水利水电工程标准施工招标文件》，技术条款一般由设计单位牵头编制，项目执行过程中，容易引起变更索赔的是水文、气象、地质条件，技术部分编制应高度重视一般规定、施工临时设施、施工导流工程等章节内容，商务部分的编制重点应放在专用条款上，重点关注以下内容：

（1）根据施工规划，明确发包人提供施工场地的范围和时间，清晰界定甲乙双方的责任，避免合同执行过程中发生纠纷。有的项目法人总觉得把范围、时间都写明，自身承担的风险过大而有意含糊，但事实上把风险过度转移给承包商并不利于工程建设，在工程施工过程中，往往因此陷入无休无止的扯皮中。

（2）对监理工程师适度授权，在充分信任监理工程师的基础上必须进行监督。比如重大施工方案、安全措施的审批可能引发变更，并继而引起投资、工期的变化，要求重大方案审批前监理工程师必须取得项目法人同意，否则项目法人可以不予认可。该要求不但要写入监理合同中，也要写入施工合同中。

（3）不利物质条件的范围必须写明。

（4）材料供应要在充分调研工程所在地供应情况的基础上，从有利于工程建设的角度考虑确定供应方式。比如火工材料，由于管制十分严格，特别是有些大中型水利工程跨河流两岸，两岸分属不同的行政区域管辖，施工单位进场后需要花费大量时间和精力协调火工品供应，各行政区域火工品管控政策变化还极易导致索赔。对于这种情况，项目法人应充分发挥自身优势，牵头理顺火工品供应流程，积极争取公安部门支持，自建火工品库保证供应。

（5）异常恶劣的气候条件要注明标准，最好能明确相关证据材料的来源。

（6）关键项目及其工程量增减超过15%以后的单价调整方式必须写明。

特别需要重点强调的是，通用合同条款、专用合同条款、技术条款、工程量清单、图纸等共同组成了完整的合同文件，条款之间应相互支撑、相互配合，任何割裂其他合同内容的做法都是错误的，在编制招标文件时如此，在合同执行过程中也是如此。招标文件编制时一定要加强各专业之间的沟通，集体通稿，保证招标文件的完整性、条款的有效性。

4 结 语

水利工程施工招标阶段作为工程建设承上启下的重要环节，对工程建设和投资控制具有重要影响。项目法人应对施工招标阶段给予足够重视。从招标设计、工程分标、合同边界条件设定、招标文件编制及项目管理预算编制等方面进行系统筹划，采取有效措施提高招标设计和招标文件编制质量，及早启动项目管理预算编制，为建设实施阶段投资控制打好基础，保证工程投资受控、可控。