改革开放40年农业政策演变及启示

改革开放以来，我国农业已经由“以粮为纲”向供给侧结构性改革转变，从“摸着石头过河”向发展现代农业转变。回顾我国改革开放40年来农业发展的历程，总结农业政策调整的经验，有助于我们进一步加深对党的农业农村政策的理解，增强做好“三农”工作的主动性。

我国农业政策调整的历程

随着改革开放不断深化和经济社会发展的需要，我国农业经历了以下重大政策调整。

第一阶段是改革开放初期，以解决粮食总量不足为目标，坚持“以粮为纲，全面发展”的方针。1949年，我国粮食总产量11318万吨，人均208.9公斤；1977年，粮食总产量28273万吨，人均287.7公斤。解决中国人的吃饭问题，是我国多少代人梦寐以求的目标，也是改革开放从农村开始的突破口。

第二阶段是20世纪80年代初期至90年代初期，以丰富人们的“菜篮子”为目标，调整农业生产结构。随着实行家庭承包责任制，1978年，我国粮食总产量30477万吨，人均316.6公斤；1979年，粮食总产量33212万吨，人均340.5公斤。随着粮食产量的大幅增加，1981年党中央提出“决不放松粮食生产，积极发展多种经营”的方针。1982年，党中央在改革开放以来第一个关于“三农”工作的中央一号文件《全国农村工作会议纪要》中指出“当前发展多种经营和商品生产，已成为广大群众的迫切要求，我们的工作必须紧紧跟上”。

第三阶段是20世纪90年代初期至1998年，以适应市场需求为目标，发展“高产优质高效”农业。党的十一届三中全会以来，我国农村改革和发展取得了重大成就。1990年，粮食总产量达到44624万吨，人均390.3公斤。1992年，《国务院关于发展高产优质高效农业的决定》中指出：“90年代我国农业应当在继续重视产品数量的基础上，转入高产优质并重、提高效益的新阶段。”1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的决定》进一步强调，“要适应市场对农产品消费需求的变化，优化品种结构，使农业朝着高产、优质、高效的方向发展”。这次以市场为导向调整和优化农业生产结构，是我国发展社会主义市场经济，进一步解放和发展农村生产力的一个重大转变。

我国农业政策调整的历程

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改革开放初期，以解决粮食总量不足为目标，坚持“以粮为纲，全面发展”的方针。

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20世纪80年代初期至90年代初期，以丰富人们的“菜篮子”为目标，调整农业生产结构。

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20世纪90年代初期至1998年，以适应市场需求为目标，发展“高产优质高效”农业。

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1998年至2003年，以提高农产品竞争力为目标，进行“农业结构战略性调整”。

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2003年至2016年，以提高粮食综合生产能力为目标，发挥农业多功能作用。

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2017年以来，以满足人民日益增长的美好生活需要为目标，进行农业供给侧结构性改革及实施乡村振兴战略。

第四阶段是1998年至2003年，以提高农产品竞争力为目标，进行“农业结构战略性调整”。1998年，我国粮食总产量达到51230万吨，人均410.6公斤。党的十五届三中全会对农业发展形势作出了“主要农产品由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余，基本解决了全国人民的吃饭问题”的判断。在此基础上，提出优化农业生产结构和区域布局，对农业和农村经济结构进行“战略性调整”，使农业生产适应国内和国际两个市场。

第五阶段是2003年至2016年，以提高粮食综合生产能力为目标，发挥农业多功能作用。随着农业结构战略性调整，农业生产“非粮化”问题日益突出。2003年，粮食总产量下降到43070万吨，人均333.3公斤，比1998年下降15.9%，粮食安全问题重新提上议程。从2004年开始，中央一号文件重新聚焦“三农”问题，提出“工业反哺农业，城市支持农村”，并出台了一系列强农惠农富农政策。2007年，中央一号文件明确提出“农业不仅具有食品保障功能，也具有原料供应、就业增收、生态保护、观光休闲、文化传承等功能”。通过夯实农业基础，开发农业的多种功能发展现代农业，促进农业持续稳定发展。自2004年以来，我国粮食产量实现了连续多年增产。2016年，粮食总产量61624万吨，跨越了50000万吨、60000万吨两个台阶，为国民经济发展和社会稳定作出了贡献。

地标石，指天然形成的、有一定历史文化沉淀的、不可移动的、具有地标意义的大型观赏石。如贵州梵净山的蘑菇石、天柱县的天柱石、长江三峡的神女峰、山东泰山的五岳之尊等。

第六阶段是2017年以来，以满足人民日益增长的美好生活需要为目标，进行农业供给侧结构性改革及实施乡村振兴战略。2017年，全国粮食总产量已达61791万吨，人均450.3公斤，为以市场为导向深化农业供给侧结构性改革打下了坚实的基础。为解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，实现“两个一百年”奋斗目标和全体人民共同富裕，党中央部署按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

农业政策调整的主要经验

改革开放40年，我国农业取得了巨大成就，解决了十三亿人的温饱问题。坚持与时俱进地调整农业政策，为深化改革积累了宝贵的经验。

第一，抓住粮食稳定增产的时机进行政策调整。邓小平同志在设计改革开放蓝图时就强调：“农业是根本，不要忘掉。”20世纪90年代，他还指出：“90年代经济如果出问题，很可能出在农业上；如果农业出了问题，多少年缓不过来，整个经济和社会发展的全局就要受到严重影响。”

改革开放以来，党中央审时度势抓住粮食生产增产的有利时机，对农业政策做出调整，使农业不断适应国家改革发展大局的需要。20世纪80年代初期，实行家庭承包责任制粮食大增产后，及时提出发展多种经营；90年代初期，粮食生产从上一次调整后得到恢复发展，及时提出按照市场经济的要求发展“高产优质高效”农业；1998年，在粮食等主要农产品基本自给、丰年有余的背景下，提出进行农业结构战略性调整；2003年以后，实施了一系列强农惠农政策，发挥农业多功能作用，大力推进建设现代农业体系，农业生产上了一个新台阶。近十多年来，我国农业持续稳定增产，为实施乡村振兴战略奠定了良好基础。

第二，始终坚持保护和调动农民的生产积极性。农村改革政策调整，既要有利于农业调结构、转方式，也要有利于增加农民收入，把农民的积极性保护好、调动好、发挥好。上世纪80年代，实行家庭联产承包责任制调动了农民的生产积极性，发展多种经营突破了单纯重视粮食生产的思想束缚，促进了商品经济发展。90年代通过发展高产优质高效农业和农业结构调整，适应建立社会主义市场经济体制和加入WTO的需要，促进农业提质增效、农民增收，进一步激发了农业农村的活力。近十多年来，我国出现粮食生产连续多年稳定增产、农民收入快速增长，从根本上说是党中央坚持“工业反哺农业，城市支持农村”和“多予少取放活”的方针，持续加强的强农惠农政策调动了农民的生产积极性。

第三，坚持顶层设计和“摸着石头过河”相结合。在40年改革开放进程中，农业发展也出现了一些问题。追求数量增长使生态环境恶化，粮食生产形势好后容易忽视农业的发展，深化农村改革还有许多“硬骨头”。农村改革没有现成的经验和模式，是在加强顶层设计和“摸着石头过河”相结合中不断前行，许多办法是在出现问题以后倒逼出来的。顶层设计受当时各方面条件制约，不可能把所有的问题都预想到，好的政策就坚持下来，错误的就改正，不断突破制约农业农村发展的瓶颈。深入基层调查研究，把基层和农民创造的好经验、好办法总结出来，加上领导者的智慧形成决策，成为推进农村改革发展取之不尽的动力源泉。

第四，用改革的办法解决发展中遇到的问题。自改革开放开始至20世纪末期，我国农业的主要矛盾是供给不足，农业发展的主要任务是增加农产品供给数量。随着工业化、城镇化和农业现代化的推进，农村劳动力大量转移，小农户与现代农业的矛盾日益显现，保障农产品供给与资源环境承载能力的矛盾日益尖锐，农业生产比较效益低与农民增收难的困境亟待破解，“谁来种地”“怎样种地”成为严峻的现实问题摆在我们面前。党中央坚持用改革的办法解决遇到的问题，以家庭承包责任制调动农民的生产积极性；发挥“市场在资源配置中的决定性作用”激发农业内在活力；农村土地承包经营权“三权分置”，鼓励适度规模经营；培育发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体，促进小农户与现代农业有机衔接；推进农业供给侧改革和一二三产业融合发展，促进农业转型升级和农民增收，使农业在改革中不断前进。

启示

第二，农村政策应适应经济社会发展的需要。改革开放40年来，我国经历了4次大的农业结构调整，都与当时国家宏观形势密不可分。20世纪80年代初期提出农业产业结构调整，是为了适应发展商品经济，增加农副产品供应的需要；90年代初期提出发展“高产优质高效农业”，适应了农业由计划经济向市场经济转变的需要；1998年提出农业结构战略性调整，适应了国内市场需求和我国加入WTO的需要。党的十八大以来提出农业供给侧结构性改革、实施乡村振兴战略，是满足全面建成小康社会人们追求美好生活的需要。

农业政策调整离不开当时的历史条件，需要与社会经济发展水平相适应。我们既要充分肯定过去政策调整的成就，也应看到历次政策调整由于时代局限性而存在的问题。

第三，遵循农业发展规律深化农村改革。我国国情和社会制度与西方国家不同，农村改革没有现成的经验和模式。目前，我国农村改革面临许多新情况、新问题。如农业现代化与家庭小规模经营的矛盾、保障国家粮食安全与农民增收的矛盾、农村金融需求与供给的矛盾及资源和环境“硬约束”加剧等。探索符合国情的农业现代化道路，需要符合农业生产特点和发展规律。从农业生产特点看，农业是与生物打交道，必须发挥生产者的主观能动性，处理好家庭经营与现代农业的关系。从我国农村人口众多的国情看，保障农民就业与维护社会稳定需要现阶段坚持家庭经营为主体不动摇。从发挥农业的多功能作用看，坚持绿色发展，满足人们美好生活的多样化需求，是农业发展的基本方向和任务。

农业发展不能长期“摸着石头过河”，应从国家治理体系和治理能力现代化的高度，培育农民专业合作社等新型农业经营主体，探索小农户与现代农业有机衔接的有效途径。面向农业农村现代化，深入研究发展中的问题，从根本上突破制约农村经济社会的发展瓶颈。

第四，农业农村发展需要全社会的支持。改革开放初期，家庭承包责任制和建立社会主义市场经济体制对于激发农民的积极性、促进农业生产发挥了重要作用。从40年农业发展历程看，在每次农业结构调整初期，由于农业形势较好，往往容易出现忽视农业的倾向，影响农民的种粮积极性，粮食产量出现波动。特别是在进入21世纪以后，前期的改革政策效应已得到有效释放，粮食等主要农产品价格上涨的空间越来越小，农村劳动力成本大幅增长，农业生产比较效益下降，农民增收和环境保护的压力越来越大，强农惠农政策成为推动农业持续稳定发展的主要因素。

农业作为国民经济的基础性产业，与工业化、信息化、城镇化发展相比，农业现代化明显滞后，成为“四化同步”发展的“短板”。在实现“两个一百年”奋斗目标的进程中，“我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出”。举全党全国全社会之力，坚持农业农村优先发展，建立新型农业支持保护政策体系，是让农业成为有奔头的产业、让农民成为有吸引力的职业、让农村成为安居乐业的美丽家园不可或缺的保障。

第五，尊重和依靠农民实施乡村振兴战略。我国改革开放的实践证明，人民群众中蕴藏着无限的活力和创造力。在农村改革中，我们坚持“发展是硬道理”，不搞“姓社姓资”争论，从农民群众的实践中汲取营养，把基层和农民创造的好经验、好办法总结出来，与时俱进地指导和推进农村改革。家庭联产承包责任制、乡镇企业、农机跨区收割作业等一系列农业农村改革的新鲜事物，都是农民在实践中的创新成果。

温故而知新。重温改革开放40年来农业的发展历程，透过历史认识农业发展趋势，有助于我们加深对党中央坚持解放思想、实事求是、与时俱进地深化农村改革的理解，明确建设现代农业的目标和任务，更加坚定在以习近平总书记为核心的党中央领导下，谱写新时代乡村振兴新篇章的信心和勇气。