当前土地储备管理政策与走向分析

文/陈竞荣

一、新常态下，土地储备政策价值取向调整分析

在当前经济增长阶段性转换、结构调整与发展方式转型的背景下，土地利用方式呈现出新常态，土地储备的功能、方式与管理政策也应进行适应性的优化调整。首先，要注意引入土地利用空间布局结构与供给侧结构性改革对土地储备的新要求。其次，要注意土地供给对储备地块质量、绿色低碳的功能性等要求。其三，要注意新业态对土地储备地块生态、环境、配套体系和精细、精准的要求。不仅如此，还要注意在存量低效土地储备运行中，引入共享、共赢、协同理念。

1.底线思维。新常态下，土地储备政策价值取向要具备底线思维，综合考量地域特征，产业周期、土地利用全生命周期、可持续性、土地环境、公众利益、生态社会效益等问题，引入空间维度、全局性、系统性风险控制的底线思维。

2.生态优化的价值取向。新常态下，土地储备政策价值取向要坚持生态优化的价值取向，要引入承载力、可持续发展的生态环境价值判断理念。

3.协同理论。新常态下，土地储备政策价值取向要注重协同理论，要引入“融合”“共生”“链”“体系”“叠加”“共赢”“土地储备+”等发展理念。

4.精细、精准与定向调控管理。新常态下，土地储备政策价值取向要注重精细、精准与定向调控管理。在融资债务风险控制的工作中，早前主要引入限额、预算和绩效评估管理；当前在收购、储备、开发、维护、管理过程中，要逐步建立专项债券与项目资产、收益的对应制度，体现合理、可控、规范、节约的要求。

二、土地利用方式转型背景下，土地储备政策创新探索

2014年，上海市人民政府印发《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见》（沪府发〔2014〕14号），其中提出要创新土地收储机制。统筹考虑土地区位、公共基础设施配套条件、原土地用途及土地使用权获取方式和使用条件、规划土地用途和使用条件等多种因素，创新土地收储管理、完善利益共享机制，充分调动原土地权利人的积极性。

2014年，上海市人民政府印发《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》（沪府办〔2014〕25号）。办法明确提出，市、区县土地储备机构可以根据城市规划和年度计划，组织工业用地使用权收储，工业用地的土地权利人也可以向市、区县土地储备机构申请土地使用权收储。

采取收储后公开出让产生土地储备收益的工业用地，原土地权利人为法人的，在对工业用地、建筑物、设备等进行评估后收储补偿的基础上，可以按照土地储备收益的一定比例，由市、区县土地储备机构再给予补偿。具体比例由市发改委、市财政局、市规土局等部门另行确定。

2008年，上海改革土地储备计划管理，施行由储备台账管理向储备规划管理转变。2009年，市规土局出台《关于开展本市多区（县）土地储备规划编制工作和调整优化土地储备计划管理的意见》，施行市、区两级编制经营性土地储备规划。

内容包括规划原则、规划目标、战略导向、储备数量、空间分布、实施时序、开放强度、资金平衡。

根据不同的出让开发时序和计划批次，将储备地块划为历史结转、储备土地及储备地块三方面。

规划成果分为规划图则和技术报告。土地储备的规模、结构、布局和时序主要通过列表和布局图表达。规划图则依据《规划图则成果要求》进行设计。

土地储备规划与保障性住房用地计划应与大型居住社区计划相衔接。一是要建立“土地收储、土地开发规划与房地产市场土地供需预测”体系，形成年度计划总量与结构。二是根据社会经济总体预测，对保障性住房、大型居住社区进行土地储备。三是将土地储备规划作为专项规划，作为落实总规的基础规划。

规划初期，土地储备应侧重土地资产的市场运行，加大民生类（保障房）、公益类（基础设施、公建配套）的土地储备功能调整。规划成果应指导土地市场预判、土地供应节奏与力度的把握，促进地块更为精细精准地发挥功能。在实践中，应注意避免土地闲置。根据不同情况，在风险可控的情况下进行出租、短租、临时使用、建设、允许农民短期耕种居住等不同土地使用方式。

在“城中村”地块改造的推进中，允许“土地储备”实施。市政府批转市建委等十一部门《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》，提出“可采取土地储备方式，对‘城中村’地块实施土地征收、补偿安置和必要的基础设施建设。经营性土地形成‘净地’后，公开招标、拍卖、挂牌出让，由受让人按照规划开发建设” 。

三、土地储备的融资与运行风险规避

土地储备是集中了土地与资本的密集型行业，“地根”“银根”双重调控的领域。从正向的视角看，有“土地银行”“蓄水池”“闸门”功能；从反向视角看，市场的同期性变化，尤其是扩张与收缩、繁荣与衰退，受财政政策与货币政策的调整。此外，由经营决策、资金筹措及操作管理等失误引发的金融风险和违约风险不可忽视。

1997年，上海市规划和国土资源管理局、上海市财政局共同印发《上海市国有土地使用权收购、储备出让试行办法》（沪房地资〔1997〕178号），其对资金来源、收购范围、储备原则、收购收回程序、验收与储存、增值的分配、开发商储备等进行了明确规定。

2013年，执行财政部、原国土资源部《关于核定土地储备融资规模等问题意见》要求严格控制土地储备融资规模。

2014年，执行国务院《预算法》《关于加强地方政府性债务管理的意见》。

2017年，执行《地方政府土地储备专项债券管理办法》，执行在地方专项债务限额下的土地储备专项债务额度，建立与项目资产、收益对应的制度，纳入政府性基金预算管理。

实践表明，由于市场机制的不完善，还存在不充分竞争。所以，学术界提出的允许信托、动态银团融资或政府托盘等方式的建议难以实施。现阶段，严格把握防范风险与安全运作的底线，规范融资行为，完善专项债券管理是符合实际的。

四、土地储备中心资金管理

1.资金来源。2008年9月，上海市出台《关于规范本市国有土地使用权出让收支管理的意见》，把土地使用权出让收入纳入地方政府基金预算，入库、支出通过地方政府基金预算从收入中安排。

2.管理模式。按国土资发〔2017〕277文要求，由市财政、市房地局、市发改委共同编制土地储备、供应计划，汇总编制收支预算，报市政府审批。市土地储备中心按计划编制土地储备专项资金年度收支计划，报三部门审批，报土地管理领导小组批准后实施。市政府颁发《上海市土地储备成本认定暂行办法》后，由市房地局、市财政局、市发改委、原市建交委、市审计局、市土地储备中心成立“土地储备成本认定工作小组”，负责项目预算及预算调整的审核与项目解核销工作。

3.资金管理。一是严格控制贷款资金到账数额，减少资金沉淀。二是严格控制支出。独立储备，按合同约定支付。联合项目，按资金、计划、动迁进度、资金需求支付。三是强化项目现场监控，建立动拆迁信息系统，安排工作人员入驻现场，动态跟踪资金使用情况，编制资金使用分析报告，对异常情况进行专题研究。

五、发展对策

在当前经济增长阶段性转换、结构调整与发展方式转型的背景下，土地利用方式呈现出新常态。因此，要根据这些新常态的特征，进行适应性的优化调整。一是要探索土地储备现状分析，建立以专项规划实施评价、土地储备供需分析、远期与近期的土地储备规划、专项土地储备规划及规划实施策略为主要内容的土地储备规划体系。规范经营性土地储备的规划编制程序，开展土地储备规划信息系统业务功能设计，构建土地信息数据库框架。二是要探索可操作、可应用、可统一的土地储备地块的规划编制要素与内容。三是以经营性储备向科教、文化、教育、卫生、交通、新高端制造业、生态用地储备进行转轨探索。四是要探索存量用地尤其是工业用地转型、转性、转性后储备的机制、体制和法治研究。