乡村振兴视域下农村公共教育供给的价值取向与政策设计
——基于共享发展理念的思考

姚云云，曹 隽，郑 夏

东北石油大学，黑龙江 大庆 163318

党的十九大报告强调，实现乡村振兴要高度重视农村义务教育，推进教育公平，让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。[1]《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》再次强调，乡村振兴离不开乡村教育的振兴，因此必须高度重视并优先发展农村教育事业。[2]当下我国农村教育发展还存在一些困境，优秀师生资源不断外流，教育供给不平衡、不充分，农村教育质量急需提升，产生共享发展的价值诉求。如何实现教育的城乡共享，在公平基础上实现农村教育的有质量，关键在于解决教育机会供给的城乡不均等、教育资源供给的城乡不公平、教育政策供给的农村非包容等影响教育公平与质量的问题。

一、我国农村公共教育供给共享价值诉求的现实缘由

2015年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“共享”的发展理念。2016年，习近平总书记全面阐述了共享发展的“全民共享”“全面共享”“共建共享”“渐进共享”四个内涵。在教育发展领域践行“共享”发展理念，就是要使公共教育发展成果全民共享、教育供给全面共享、教育过程公平。[3]虽然我国一直十分重视农村教育事业的发展，并积极通过法律、政策和经济等多种手段来保障全民共享公平而有质量的教育。但基于多种原因，我国农村公共教育供给还未完全实现“共享”。[4]（P22～30）

（一）受教育的权利和机会供给城乡平等，但个别区域不均等倾向尚存

我国宪法规定，公民享有平等的受教育的权利和机会。然而由于种种原因，在一些区域尤其是中西部地区、集中连片特困地区和国家扶贫开发重点区及少数民族地区出现了受教育机会城乡不均等倾向。①就高中阶段教育而言，城市学生的升学机会相对多于农村学生。根据2012年清华大学课题组抽样调查显示：“农村生源地学生获得自主招生名额的机会相比城市学生较低，城市户籍学生获得自主招生名额的可能性是农村学生的5.5倍；从保送资格上看，非农户口学生获得保送资格0.8%的比例也明显高于农业户口学生获得保送资格0.3%的比例。”[5]据《我国高等教育公平问题的研究课题组》相关调查显示：“自20世纪90年代开始，我国高校中农村学生比例不断下滑，重点大学的农村生源比例远远低于城市生源。”②从城乡劳动者教育培训来看，“我国农村劳动力接受继续教育与技能培训的机会远远少于城市劳动者，有可能会出现城市与农村被教育鸿沟和人力资本鸿沟隔离”，[6]（P387～388）在一定程度上会影响农民子弟与农村外出务工人员子女的受教育权，以至于城乡教育的全面共享发展。

（二）教育资源供给逐步合理，但区域发展不平衡影响的城乡不公平问题存留

现阶段我国个别区域还存在着教育资源分配失衡的现象，从而使教育资源在城市和农村的不同学校之间出现了不公平供给问题。首先，主要表现为个别地方城乡教育资源配置不均衡，忽视农村的教育资源配置，农村教育资源供给总量不足，质量不高，而且优质教育资源集中流向城市。同时，农村的学前教育、特殊教育、职业教育等在师资力量、办学条件和教育经费投入等方面的供给严重不足，是我国教育的“最短板”。其次，由于我国东、中、西部区域发展不平衡，导致农村教育资源供给出现一些差距，中西部地区因“生态环境”不佳致使乡村学校普遍存在主课教师与素质教育教师不足，学习困难学生补偿教育空白等资源供给不足问题。[7]（P29）这种失衡影响了部分农村人口获得其本该拥有的教育资源，从而失去了大量学习的机会，形成发达地区与老少边穷地区的乡村学校之间教育投入和资源配置失衡。[8]最后，改革开放之后，随着农村经济的发展，农村社会结构发生了深刻变革，农村阶层不断分化，农村内部教育资源供给也不均衡。阶层之间的差距和贫富分化在教育领域表现为教育资源的获取与占有上出现差距，[9]（P1～5）在一定程度上加剧了代际传承的恶性循环，不利于教育公平目标的实现。

（三）教育政策供给不断改进和完善，但未从根本上完全消除非包容取向影响

供给公平且包容的教育政策是政府保障教育公平的重要手段。由于计划经济形成的教育领域城乡差异化“二元”政策和“重点校”“示范校”倾斜政策的长期积累效应的影响还未从根本上清除，在一段时期内从某种程度上影响了我国教育政策的包容性。教育政策的城市精英化价值取向偏差，优先满足甚至只反映和体现了某一部分人的利益，可能会造成城乡、区域、校际、群体间在教育机会、教育资源、教育环境等方面的差距扩大。同时，在招生政策方面，分省计划集中录取的高校招生体制和各地异地高考政策，也可能在一定程度上会造成地区间招生的不均等，使我国教育非包容现象在一个阶段内仍然存在，教育的城乡差距、地区差距和阶层差距有增大的可能性。[10]（P9～11）

二、我国农村公共教育供给共享价值诉求的理据分析

我国公共教育供给不平衡，未实现城乡共享，农村教育供给严重不足且质量不高是我国教育领域中急需解决的重要问题。目前，我国公共教育供给还存在城乡“不均等”“不公平”“非包容”等价值取向问题，农村教育供给提出了共享价值取向的诉求。其主要理论依据在于教育机会均等思想和教育资源公平分配理论。

（一）教育机会均等思想

教育机会均等思想是教育发展的基本原则和目标。最早提出教育机会均等思想的是捷克著名教育家扬·阿姆斯·夸美纽斯（Johann Amos Comenius），西方学者托尔斯顿·胡森（Torsten Husén）著书《Social Influences on Educational Attainment》，对教育机会均等在教育起始、教育进程和教育完成三个阶段进行了不同的深入阐释，提出了基于教育“起点”“过程”和“结果”三维度均等理论。美国教育社会学家詹姆斯·科尔曼（James S·Coleman）发表《Equality of Educational Opportunity》（科尔曼报告），梳理教育机会均等观念史，阐述自己对教育机会均等的认识。1966年科尔曼又发表《Equality and Achievement in Education》一文，重新追溯教育结果平等的重要意义。他提出：“教育机会均等不仅意味着均等的入学机会和参与教育的机会，还包括平等的教育投入和教育资源的使用，更重要的是教育机会的效益均等，即教育机会均等更多的指向教育完成后应该获得生活质量的机会平等而不仅仅是教育过程本身的平等。”[11]（P131～141）如果在教育期间，由于一定条件的限制而未能使所有人享有平等的机会接受特定的教育，就会造成社会的不公平。因而，人们定性教育公平为促使社会平等实现的“最伟大的工具”。

（二）教育资源公平分配理论

教育资源公平分配理论强调，教育资源是一种重要的无形的社会资源，必须公平合理地分配。日本比较教育学者天野郁夫在《社会选拔与教育》一书中提出：“社会资源是所有人的，人人都追求获得更多的社会资源。然而，一定时期的社会资源总量是有限的，由此社会资源在社会成员间分配可能会不平等。”[12]（P152）教育资源既是一种稀缺的社会资源，与此同时，又具备有用性特质，能够促使社会成员获得直接或间接收益。正是这种特质，才激发了社会成员的强烈获取意愿和公平分配诉求。“情理和法律上要求必须平等分配的教育资源既包括基本的硬件资源，更特指受教育的权利与机会。任何公民，不论其在民族、性别、年龄、地域等方面有何差异，只要其是本国公民即享有合法的、平等的受教育权利，资格与机会。由此，要求国家在进行教育资源分配时重点考虑分配是否合理、平等、公平、均衡。国家的政策设计就是要保障各项公民权利的公平实现”。[13]（P201）如果教育资源无法做到事实上的平等分配，就必须对教育资源进行差别分配和补偿分配，优先给予处于不利地位的群体，使他们有可能接受高程度、高质量的教育。[14]（P101～103）

三、共享发展理念对我国农村公共教育供给价值取向的维度诠释

作为一种全新的发展理念，共享发展理念蕴含着“平等”“公平”“包容”等价值，倡导教育领域的机会均等、成果共享、权利公平等，即要排除教育领域中的社会排斥性因素，使城乡居民享有平等的受教育机会和受教育的权利，城乡之间公平、合理地配置教育资源，共享教育改革和发展成果，最终保证教育在全国各区域、城乡各区域、各群体之间平等、公平、普惠、包容地发展。

（一）共享蕴含“平等”价值理念，决定了农村公共教育供给的价值前提是机会均等

受教育权是公民的基本权利，所有公民不论其年龄、民族、性别、社会地位及经济状况如何，依据法律都享有平等的受教育权。教育学家罗尔斯也认为，每个公民都应该具有平等的受教育权，政府必须为他们提供平等的受教育机会，以保证其平等的受教育权。“共享”发展的核心要义即“机会平等”，强调公民享有平等的受教育机会，共享经济和社会发展的成果。“平等”价值理念要求我国的教育尤其是农村教育要实现“机会均等”，即教育要包容所有区域和所有公民，尤其是农村地区的弱势群体都能平等地享有受教育的权利和受教育的机会。教育机会均等是教育家们的共同理想，也是我国教育发展的本质规定和内在要求，更是实现农村教育供给的“共享”价值的前提和条件。

（二）共享蕴含“公平”价值理念，决定了农村公共教育供给的价值保障是资源配置公平

公平是共享发展的重要价值。共享发展关注人的生活质量和福祉的改善，倡导在可持续发展中实现经济和社会发展成果共享的价值导向，提出不仅要提高经济增长率，还在此基础上将发展的成果惠及全体劳动者，不同区域和群体平等地共享经济和社会发展成果，促进包括教育、医疗等在内的城乡基本公共服务均衡配置。“公平配置”价值理念决定了我国教育资源，即校舍、教学仪器设备、图书等物力资源与人力资源等在内的所有资源要在城乡之间共享、合理配置。公平配置教育资源是实现农村教育供给的共享价值取向的本质规定，也是实现我国教育公平而有质量的核心保障。

（三）共享蕴含“包容”价值理念，决定了农村公共教育供给的价值核心是政策包容

伟大的思想家革命家卡尔·马克思这样解释：“权利永远不能超出社会的经济基础以及由其决定的社会文化上层建筑。”[15]（P12）改革开放以来，我国经济持续高速发展，一定程度上促进了社会各项事业的进步，教育也获得了长足的发展。然而在发展的过程中，个别区域却将增长简单地等同于经济增长，单纯追求GDP的增长，而忽视了经济与社会发展尤其是文化教育的平衡性，教育改革的成果没有完全惠及所有地区和人群，城乡居民所分享的教育服务不均等。农村教育供给提出了“包容”的价值取向选择诉求。教育政策和制度的包容是实现教育供给的共享价值的核心，也是实现我国教育公平而有质量的核心要求。

四、实现农村公共教育供给共享价值取向的政策设计

“共享”发展理念强调包括经济、政治、文化、法律、教育等在内的“全民共享”“全面共享”“共建共享”“渐进共享”，增长成果惠及全体人民的协调发展。通过加强农村教育“专项+投资+救助”立法等法律制度建设；构建城乡教育资源“互联网+教育”平台共享机制；落实鼓励“社会资本投资农村办学”及一系列农村教育倾斜等政策设计，在一定程度上能够促进我国农村公共教育供给实现共享发展，助力乡村振兴。

（一）加强农村教育“专项+投资+救助”立法等法律制度建设，保障城乡教育机会供给的均等

教育救助法律制度体系和教育立法体系是我国教育制度不可分割的组成部分，也是促进我国教育公平、实现教育机会均等的不可或缺的保障。我国农村教育机会不均等现象的存在与教育救助法律规范体系缺乏统一立法、立法效力层级低、法律程序不足；教育救助法律观念薄弱；城乡教育救助体制运行障碍等息息相关。[16]（P12～29）党的十九大报告提出实现公平且有质量的教育，要推动优质教育资源向农村、薄弱学校、贫困地区、困难群体倾斜，因此必须进一步完善我国教育资助体系、教育救助法律体系及相关配套的法律规章制度等，以法律保障农村教育机会供给的均等。为此，一是针对农村弱势群体设立专项教育救助制度及专门的教育救助机构及评估与管理机构，积极支持民间教育救助团体和各类社会组织开展农村教育救助活动，[17]（P233～234）逐步对广大农村地区的特殊学龄儿童及城市流动儿童等予以资助，以补偿其弱势地位对其造成的教育损害，使其能充分享受公平的教育机会，推动我国教育救助的多元化发展；二是进一步完善我国教育投资立法和救助立法，构建教育救助法律体系和弱势群体利益表达的立法参与机制及特殊主体教育救助权利保障法制化，以实现教育救助的有法可依，教育改革重大决策的法律化，从而有效推进我国公共教育机会供给的均等。[18]（P1～14）

（二）构建城乡教育资源“互联网+教育”平台共享机制，实现城乡教育资源供给的公平

实现我国农村公共教育供给的共享，教育资源的公平合理配置是必然的。随着农村经济社会不断发展，农村居民对优质教育资源的渴望和需求越发强烈，乡村教育资源已经很难满足这些需求。而互联网的发展为教育的发展提供了有利条件。为此，我们可以积极打造教育领域的“互联网+教育”平台，促进网络平台教育资源城乡共享。第一，政府相关教育部门或组织充分利用互联网建立教育资源平台，充分利用平台收集和调查农村学校教师和学生的资源需求，整理并发布资源诉求；第二，针对教育需求建立教育资源库，收集大量优质教育资源，并进行系统整理、归类和更新；第三，建立资源共享与监督管理机制，[19]（P32～36）向农村教育资源需求者开放教育资源平台，共享教育资源，同时更要做好教育资源共享平台的监督和管理工作，保证资源共享体系的健康发展，促进我国公共教育资源供给的公平配置，最终实现城乡教育包容与共享发展。

（三）落实鼓励社会资本投资农村办学和一系列农村教育倾斜政策，重塑教育政策供给的包容

我国学者杨东平指出：“公共政策的偏差可能会导致和加剧教育上的不公，所以，应该更加重视影响教育公平的制度性原因，并通过制度变革和教育政策的调整增进社会公平。”[20]（P121～122）通过教育政策的调整来推动教育的均衡发展是最有效的途径。为此，必须重新定位公共教育政策的价值追求目标，归位教育的“包容”“共享”价值追求。[21]（P54～59）第一，完善农村公共教育供给主体多元化机制。改变政府单一主体供给公共教育服务的体制，调动社会组织、企业、社区组织、个人等多元社会资本兴办农村教育事业，为其提供场地、税收等方面优惠政策，以便更好地推动农村教育振兴，满足农村教育主体的多样化需求。[22]（P75～84）第二，针对长期以来形成的城乡二元治理导致的农村教育问题，实行公共教育资源向农村倾斜政策。[23]（P94～97）利用国家实施乡村振兴战略的契机，积极推行如“银龄讲学计划”③、“名校联盟”伙伴校模式、“手拉手”对口支援制度等，以吸引更多优质教育资源服务农村，实现城市优势教育资源与农村弱势教育资源的整合。第三，积极落实乡村教师支持计划④，大力推行两类学校倾斜政策⑤。针对乡村小规模学校、乡镇寄宿制学校、集中连片特困地区学校、老少边穷等地薄弱学校的乡村教师提供差别化的补助，在教师编制岗位核定、职称评聘等方面向乡村教师倾斜，同时建立乡村教师荣誉制度和激励机制，在评选表彰教育系统先进集体和先进个人等方面要向乡村教师倾斜。[24]对于长期在农村学校任教的教师除了给予一定的物质奖励外，更要广泛宣传，以稳定乡村教师队伍，振兴乡村教育。

供给公平而有质量的教育，共享优质教育一直是我国教育政策的基本导向。改革开放以来，随着经济社会的高速发展，我国教育事业取得了长足的进步，但城乡教育发展的不均衡、不充分等短板依然存在。办好人民满意的教育，使每个人都平等享有公平而有质量的教育，既是新时期我国教育发展的新要求、新导向，更是我国农村教育提出的价值诉求。基于此，着力完善教育政策设计，解决好当下我国城乡教育发展中的不平衡、不充分问题，才能保障教育供给的“平等”“公平”和“包容”，最终实现城乡教育“共享”发展，振兴乡村教育，更好地助力乡村振兴。

注释：

①《小康》杂志与有关政府部门、社会团体及专家联合组成的“中国小康指数”调查组，通过对8523份调查问卷的加权统计分析得出结论：近七成民众对中国教育现状的满意度比较低，76.5%的城镇居民和88.2%的农村居民认为教育不公是目前存在的最大瓶颈。

②《我国高等教育公平问题的研究课题组》调研相关数据显示，中国国家重点大学里的农村学生比例自1990年开始不断滑落，重点研究型大学里农村生源比例也呈现减少趋势。北京大学教育学院刘云杉教授调查北大学生的家庭出身的数据显示，从1978年至1998年20年间来自农村的北大学子比例约占30%，上世纪90年代中期开始下滑，2000年至2011年，考上北大的农村子弟只占10%左右。

③为进一步加强农村教师队伍建设，充分利用退休教师优势资源，教育部、财政部研究制定《银龄讲学计划实施方案》并于2018年7月4日对社会公布，面向社会公开招募一批优秀退休校长、教研员、特级教师、高级教师等到农村义务教育学校讲学，发挥优秀退休教师引领示范作用，促进城乡义务教育均衡发展。

④为加强老少边穷等边远贫困地区乡村教师队伍建设，明显缩小城乡师资水平差距，让每个乡村孩子都能接受公平、有质量的教育，2015年国务院办公厅颁布了《乡村教师支持计划》，到2020年，努力造就一支素质优良、甘于奉献、扎根乡村的教师队伍，为基本实现教育现代化提供坚强有力的师资保障。

⑤国务院办公厅于2018年5月下发了《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》，提出乡村小规模学校（指不足100人的村小学和教学点）和乡镇寄宿制学校（以下统称两类学校）是教育的短板，发展滞后，为切实保障广大农村学生公平接受教育的权利，为乡村学生提供公平而有质量的教育，必须要全面加强建设。