浅析地方政府性债务风险防控

李 敏

引言：举借政府债务是为了弥补财政收支差额，适度有序举借政府债务不仅是筹集财政资金的重要手段，而且是政府调控经济的重要杠杆。但如果出现盲目超额举借政府债务问题，则会引发系统性风险，对国家政治稳定和经济安全带来严重影响，因此既要充分认识政府债务在弥补建设资金不足、推动经济发展方面的积极作用，又要清醒认识政府过度举债的极端危害性，严格控制债务风险。

一、政府债务风险防控的重用性

政府债务风险防控事关政治稳定和经济安全，政府债务风险一旦失控，会引发系统性风险，对一个国家的安全、稳定和发展带来灾难性的后果。一是影响政治稳定。债务危机是由于政府对债务管控不力造成的。一旦发生危机，民众会对政府的治理能力失去信心，将危机引发的各类问题归咎于政府，影响政治稳定。二是损害国家信用。政府举债是国家信用行为，债务危机将直接导致国家信用和政府公信力严重受损，一旦国际社会和国内民众对政府丧失信任，再重新恢复是非常困难的。三是造成经济滑坡。发生危机后，投资者信心受到沉重打击，金融市场动荡加剧，投资和贸易会持续减少，企业大量倒闭，市场普遍萧条，失业率上升，导致经济增长长期陷入停滞或衰退。四是引发社会动荡。解决债务问题必须实施紧缩的财政政策，这样势必会触及很多阶层的利益，导致出现社会动荡甚至骚乱。

二、政府债务风险防控现状

地方政府债务管理问题是当前我国面临的新的经济难题，随着我国政府性债务管理改革不断向纵深推进，形成了全面加强地方政府债务管理制度体系。例如硬化预算约束、严格限额管理、规范债券发行、置换存量债务、开展风险评估和预警、建立债务监测及应急处置机制、严肃财经纪律等一些列动作，奠定了政府债务风险防控的基础。但地方债并非简单的举债融资管理，尽管一直在不断地改进和完善，但其规范发展与风险管控依然任重道远。

三、政府债务风险成因分析

（一）公共需求增长与财力增长不相协调。1994年我国实行分税制改革，中央政府通过税收的分配方式来加强其管理地位和财政调控能力，一方面使中央财政集中收入大幅增加，地方财政收入大幅减少，另一方面地方政府所担负的事权增加，中央将区域经济的调控、地方设施的完善、地方发展经济的构建等事权转交给地方政府，地方政府在收入日益减少的同时支出大幅度上升。再一方面中央对地方下达转移支付资金时，往往要求其承担一定比例的配套资金，教育、科学、文化、卫生等各个领域令地方财政不堪重负。以上分税制改革和转移支付制度的实施，导致地方政府事权和财权不对等，公共需求增长与财力增长不相协调，从而举借政府债务。

（二）政绩考核导向与债务风险防范不相协调。政绩考核是地方政府行动的指向标，破解地方政府债务风险，需要建立有利于政府债务风险防范的考核体系，过去很长一段时间，对地方政府的考核都是围绕着GDP 和增长率，造成地方政府热衷于搞投资、建项目，并对政府投资项目缺乏科学论证，对于明显超出其财政承受能力的重大项目审批不严、谋划不周。然而地方政府风险防范的原则是“量入为出、量力而行”，这种政绩考核导向与债务风险防范间的不相协调导致地方政府盲目举借政府债务。

（三）政府债务举借与偿还机制错位。由于地方政府发展与财力的矛盾、政绩考核与债务风险防范的矛盾、金融机构行为失范放松对地方政府的信贷风险管控等原因，促使地方政府举借了大量政府债务，与此同时由于地方政府债务资金投向大部分是没有收益的公益性项目，债务偿还基本依靠土地收益，但在举债金额与土地收益之间又缺乏精算平衡，往往寅吃卯粮。这种只考虑借钱、不考虑还钱，举债与偿还机制的错位，造成还款任务逐渐艰巨，债务风险不断累积。若遇土地出让不能达到预期收益或国家宏观调控政策，将会直接导致地方政府信用危机。

（四）政府债务管理机构权责失调。地方政府债务管理政策延伸范围广、牵涉部门多、综合性高，管理难度大。目前地方政府债务的管理机构设在财政部门，管理政府债务的压力也主要停留在财政部门，但项目建设是产生政府债务的根源，财政部门并不能左右建设项目的开工与否，目前项目审批、建设环节并没有植入债务风险防控理念和措施，这种管理责任与权限之间的不对等，使得财政部门往往沦落成政府债务的统计部门。治理政府债务绝非一个部门的一岗职责，需要从债务产生的根源到最终偿还形成一个闭环式治理，覆盖到债务管理的各个环节，任何一个环节出现问题都将妨碍地方政府债务管理。

四、加强债务风险防控建议

（一）深化体制机制改革。分税制改革以来，这种通过中央收入集权、支出分权的经济管理模式来增强其管理地位的财政运行体制使我国经济社会发展成就显著，但现有财政体制所带来的地方财权与事权之间的矛盾也日益显现，地方政府自身体制存在的一些弊端，催生了地方政府债务，加大了防控风险难度，因此，科学界定中央与地方财政事权和支出责任，建立起权责清晰，财力协调、区域均衡的现代财政制度是解决当前地方政府债务问题的重要手段。

（二）加强政府投资项目精算平衡。政府债务产生的根本原因在于没有做到量力而行，是否量力而行应考虑两件事情，一是这件事情政府是否有能力去做，也就是财政是否具备承受能力；二是这件事情政府是否应该去做值得去做，也就是事情本身是否物有所值；在有没有能力去做方面，应加强政府投资项目在可行性研究阶段财政承受能力论证，联合相关部门如财政部门、发改部门、项目主管部门、土地储备部门、税务部门等对财政收入情况、项目投资计划、投资成本及收益状况、土地收储及出让计划、税收增减变化、宏观调控等因素进行综合研判，家底有多少、事情做多少应该心中有杆秤，杜绝东一榔头西一棒槌、走一步算一步的运行状况，对于具备财政承受能力的项目，应该列入预算落实其偿债资金来源，强化预算硬约束，从严把关不具备财政承受能力的项目上马建设。在应不应该值不值得做方面，应该根据投资计划区分轻重缓急，事前进行物有所值论证和绩效考核评价，事中加强对举债项目监督管理，避免出现投资规模不断扩大，增加财政支出负担，事后做到花钱必问效，无效必问责。通过以上两个方面论证做到科学发展与风险防控的精算平衡。

（三）加强风险防控协同管理力度。地方政府债务风险防控必须通过望、闻、问、切把准病因，找准病灶、对症下药，要梳理各方病因，医治借、用、还等各环节存在的病灶做到药到病除，治病除根。属于体制机制方面的诟病应该健全长效机制，通过体制机制改革、完善政绩考核、融资平台转型等宏观环境方面的转变来遏制滋生政府债务的土壤；属于监督问责不到位的，要加大审计力度、健全问责机制，从举债后果的严重性上遏制举借政府债务的冲动；属于管理过程中多部门共同管理职责不清，责任不明的应进一步明确部门职责，深化监管协作，避免发生治标部门持续用药、治本部门我行我素的现象。从整个风险防控的上、中、下各环节，分工协作共同努力，才能够标本兼治。