新获立法权设区的市立法质量优化研究
——基于安徽省的实证分析

姚 明

（铜陵学院 法学院，安徽 铜陵 244061）

2015年3月15日新修订的《立法法》对地方立法权配置做出了重大修改，所有设区的市享有了立法权。地方立法权的扩容有利于提升地方社会治理自主性，加快地方法治化进程，但我们也必须清醒地看到，由于缺乏立法经验、技术和人才等因素，对于这些新获立法权的“晋级者们”而言，如何确保和提升立法质量，是一个必须严肃面对并认真加以解决的问题。2015年《立法法》修订后，安徽省人大常委会在全国所有省级人大中第一个做出了设区的市开始行使立法权的决定（1），具有实证研究的标本意义。本文拟以安徽省设区的市地方立法实证考察分析为逻辑起点，探讨新获立法权设区的市立法质量优化的方向和路径。

一、安徽省新获立法权设区的市立法概况

笔者通过中国政府法制信息网（原国务院法制办官网）法律法规数据库，安徽省相关设区的市（2）人大官方网站以及实地调研得知，截至2018年12月，安徽省14 个新获地方立法权设区的市已出台地方立法共计39 部（3）（见表1）。在此，笔者通过多维视角展开分析。

通过对上述39 部安徽省新获立法权设区的市地方立法考察来看，其立法的科学性主要表现在以下方面：

一是在立法的制定上，呈现出一定的均衡性。2015年修订的《立法法》将设区的市立法范围和权限主要限定为城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个方面。从目前安徽省14 个新获立法权设区的市所出台的39 部地方立法考察来看，涉及城乡建设与管理事项共计13 部，占比为33.33%；涉及环境保护事项共计16 部，占比为41.02%；涉及历史文化保护事项共计10 部，占比为25.65%（4）。可见，安徽省新获立法权设区的市目前已出台的39部立法，在内容上较为均衡，同时对环境保护的问题最为重视。

二是在立法的内容上，体现了一定的地方特色。地方立法必须立足地方实际，凸显地方特色，这是地方立法科学化的基本要求。通过考察来看，目前安徽省新获立法权设区的市在立法制定中，基本能够做到立足地方特色实际。例如黄山市，自享有地方立法权伊始，即将目光“聚焦”在本地区自然、文化的保护上，《歙县徽州古城保护条例》《黄山市徽州古建筑保护条例》强调对历史文化的传承；《齐云山风景名胜区保护管理条例》《黄山市松材线虫病防治条例》突出对自然生态环境的保护。4 部立法均针对黄山市经济社会发展的实际问题和突出问题，彰显了地方立法特色。

三是已开始探索完善地方立法制度机制建设。地方立法是地方法治社会建设的重要组成部分，事关本地区经济社会发展大局，通过对安徽省14 个新获立法权设区的市的考察来看，部分地市的人大以制度机制的健全完善作为推进地方立法工作的重要抓手，开始了积极有益的探索。例如，亳州市、淮北市等地人大为提升立法工作的专业性，解决立法人才不足的问题，建立了立法专家顾问制度；宣城市人大为广泛听取和搜集有关立法工作的社情民意，建立了基层立法联系点工作制度；安庆市人大为扩大地方立法影响，争取全社会对地方立法工作的关注和支持，建立了立法新闻发布会制度。

二、安徽省新获立法权设区的市立法工作现存问题剖析

通过前文分析不难看出，目前安徽省新获立法权14 个设区的市的地方立法工作已稳步推进，有力推动了当地社会法治建设和经济社会发展。但毋庸讳言，基于对39 部立法的横纵向解剖来看，目前亦存在一些问题和不足。

（一）部分地市缺乏行使立法权积极性

从整体来看，目前安徽省14 个新获立法权设区的市在地方立法的推进速度上还存在差异，部分地市行使地方立法权的主动性和积极性不高。自2015年5月21日起，安徽省人大常委会按照《立法法》的相关规定，在不到8 个月的时间内分三个批次确立了14 个设区的市开始行使地方立法权（5）。总体而言，该14 个设区的市关于地方立法工作的“热情高涨”。截止2018年12月，黄山市、铜陵市、宿州市和安庆市等地市已出台了4 部地方立法，平均不到1年即出台1 部，芜湖市、滁州市、蚌埠市、宣城市、阜阳市等地市也已出台3 部地方立法，对于初享地方立法权，缺乏立法经验、技术和人才的地市而言，不可不谓“雷厉风行”。但同时，我们也必须看到，部分地市立法工作开展相对缓慢，行使地方立法权的主动性和积极性不够，同时亦暴露出对于地方立法建设的准备不足。例如，马鞍山市、六安市分别仅制定出台1 部地方立法，这与马鞍山和六安作为安徽省经济、人口大市的地位和对地方立法的需求尚不相符。

（二）部分立法的语言表述精准性不够

“准确性是法律语言根本的和首要的特点。”[1]法律语言的清晰表达和用词用语的精准确定，不仅是法律严肃性和权威性的体现，更是让公民理解法律、遵守法律和运用法律的基本前提。但通过对上述39 部地方立法的考察发现，部分立法在语言表述上还缺乏一定的准确性。例如，《中华人民共和国教育法》第17 条第1 款规定：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。”通过该条款的表述我们不难看出，全国人大出台的《教育法》已经明确了作为学前教育机构的幼儿园属于“学校”的范畴。但《安庆市燃放烟花爆竹管理条例》第6 条“下列地点禁止燃放烟花爆竹：……（七）图书馆、文物保护等公共文化场所，医疗机构、幼儿园、学校、养老机构”的表述中却将“幼儿园”从“学校”中分离出来单独设置，与“学校”作为一个平行概念并列使用，这不仅暴露出用语的不准确，甚至有违反上位法之嫌。

（三）部分立法缺乏实践性和可操作性

著名法学家霍姆斯曾有一句脍炙人口的法谚——法律的生命不在于逻辑,而在于经验。霍氏此言之所以影响深远，被法律人反复提及的原因在于,他将经验及其背后的社会实践视为法律生命力的源泉，直指问题核心。的确，当法律在社会实践中难以应用和运行时，它的“生命力”不仅会大打折扣，甚至会形同“僵尸”。但通过对上述39 部地方立法的考察来看，一些条款脱离实际，缺乏操作性，“丰满的理想难以掩盖现实的骨感”。例如，《宿州市农村垃圾治理条例》第23 条第2 款将农村生活垃圾分为可回收垃圾、有机易腐垃圾、有害垃圾和其他垃圾等四种类别，同时第36 条又将每一种类别的垃圾进行了细致的解释和说明，看似科学化和专业化程度“极高”，但立法者们可能忽视了，对于地处经济落后地区的宿州市广大农民，特别是作为农村人口主力军的老龄农民而言，别说按《条例》之要求对垃圾进行分类、处理等操作，能够做到对如此专业和细致的垃圾划分种类完全掌握和理解已属不易。不难预见，《宿州市农村垃圾治理条例》的个别条款由于未接“地气”，未能充分考虑适用范围，因而缺乏实践性，其实施效果将有所“打折”。

（四）立法缺乏协同性，“各自为战”现象突出

区域立法协同是指：“区域一体化中的不同地方立法主体为了保障区域协同发展的顺利、高效，在制定相关法律法规时进行协商与合作。”[2]从应然视角而言，安徽省各地市立法工作虽应立足于本地社会治理现状，体现本辖区特色，但由于地域相邻、人文相关、经济互补等因素，各地市之间立法工作亦应具有一定的协同性，以实现区域联动发展、均衡发展、协作发展，避免冲突立法、割据立法和地方保护主义等负面因素。但从实然考察来看，目前安徽各地市立法仍然处于“各自为战”的割据状态，没有形成对区域发展和治理的立法协同。例如，对同处于皖江流域的安徽省芜湖市、铜陵市、安庆市、滁州市等地而言，在皖江流域的水域开发、环境治理等方面，本应通过立法的联动与协同，联合起来进行皖江上中下游的“携手共治”，但遗憾的是目前却未能实现，同时亦未有进行立法协同的任何举动，仅有个别地市出台了《池州市河道采砂管理条例》等零散立法，未能发挥地方立法协同的“1+1＞2”效应。

（五）个别立法缺乏一定的稳定性

美国著名法学家庞德曾明确指出：“法律必须稳定”[3]，的确，只有具有一定的稳定性，使法律关系和权利义务相对确定，人们才能依据现有的规范规定对未来行为的合法性做出判断和预测。反之，法律朝令夕改会对严肃的立法活动构成损伤和破坏，影响法律和立法工作在公众心目中的权威性和严肃性，破坏其公信力。一言以蔽之，法律的稳定性是立法工作的基本要求，更是法治社会的应有之意。但通过对上述39 部地方立法的考察发现，个别立法存在朝令夕改、缺乏稳定的问题。例如，《滁州市琅琊山风景名胜区条例》于2017年8月1日正式实施后，仅仅时隔8 个月，即 2018年4月，滁州市人大常委会又决定对其进行修订；2016年3月1日正式生效的《宿州市城镇绿化条例》在2年之后的2018年4月27日，经宿州市人大常委会作出决定，再次进行了修订。不难判断，这样“快速”的修订势必会对滁州琅琊山风景区的维护管理和宿州市城镇绿化工作带来一定程度的混乱。

三、新获立法权设区的市立法工作所存问题的原因分析

通过以安徽省为例，对新获立法权设区的市立法开展中现存问题的分析，笔者认为其产生的缘由主要在以下三个方面：

（一）地方人大立法履职水平力有未逮

党的十八届四中全会明确提出：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”[4]确立了新时代立法工作的基本方向和要求，为人大立法工作的顺利开展提供了新的机遇和有力保障。但同时我们也应看到，机遇亦意味着挑战，尤其对于新获立法权设区的市的地方人大及其常委会而言，如何切实履职，真正发挥立法工作的“主导作用”，是一个必须认真面对的问题。通过对安徽省14 个新获立法权设区的市人大常委会组织架构及人员的考察发现，目前立法工作开展中的人员编制、经费等软硬件条件不足的问题最为突出，人大立法工作“主导作用”的切实发挥面临不少困难和障碍。以黄山市人大常委会为例，2018年12月笔者登录黄山市人大常委会官网查询得知：“黄山市人大常委会目前专门负责地方立法立项、调研、起草、审议、表决、公布等事项的内设机构为法制工作委员会，但仅仅只有1 名工作人员。”[5]管中窥豹，由此可见新获立法权设区的市高质高效完成立法工作的相关任务何其之难。

（二）省级人大立法批准“形式大于实质”

立法批准是指，上级立法机关基于法律授权，对下级立法机关审议通过的法律性文件进行审查和批准，决定其是否生效。立法批准是上级人大开展立法监督工作的方式，作为地方立法出台前的最后一道把关程序，立法批准的价值和意义尤为明显。2015年新修订的《立法法》第72 条第2 款明确规定：“设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”自此，省、自治区人大依法享有对设区的市立法批准权。从应然视角来看，作为守护立法质量，确保立法科学性的“最后一道防线”，立法批准在实体运行中和程序设计上应构建和形成一个系统化的制度体系，但通过实证考察来看，事实并非如此。以安徽省为例，目前设区的市立法批准流程为：设区的市人大常委会报送审议稿→省人大常委会法制工作委员会办理报批准立法审查的具体工作→省人大常委会召开会议决定批准或不批准。由此可见，目前安徽省人大常委会负责承办设区的市立法批准相关工作的具体部门为法制工作委员会（6），该部门的工作水平和质量对人大常委会的最终表决具有重要影响。2018年12月，通过调研和查询得知，目前安徽省人大常委会法制工作委员会下设办公室、法规一处、法规二处、备案审查处等四个职能处室，尚未成立专门负责办理立法审查批准工作的专门机构，而上述职能部门承担了组织、起草和参与起草有关省级法规草案，对有关法规问题询问的答复，办理全国人大有关法律草案征求意见等各类工作共计21 项，人员、精力本来就捉襟见肘，对设区的市报送的立法进行形式审查尚可，实质审查难度较大，难以达到《立法法》关于立法批准的相关要求（7）。

（三）《立法法》相关条款存在漏洞瑕疵

2015年修订的《立法法》通过对地方立法权的扩容，提升了我国地方社会的自主治理能力，加速了地方法治化进程，是我国立法改革的重大进步，但由于相关条款“线条过粗”，因而容易导致设区的市立法实践中的混乱，这不得不说是一个漏洞和瑕疵。《立法法》第72 条第2 款规定，设区的市“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。可见，作为设区的市而言，其立法的范围和内容有四个方面，即“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”和“等”。“这是新修订的《立法法》用‘列举+等’的表述方法，意在引导地方应以三项列举事项为主进行立法，并综合考虑人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，兼顾其他事项的立法。”[6]可以说，初衷很“美好”，但由于目前《立法法》以及全国人大常委会做出的相关解释、说明，并未明确城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个概念的内涵和外延，所以在立法实践中，只能基于一般的经验和常识对上述概念进行考量和判定。因此，对于全国新获立法权的200 余个设区的市人大而言，很难保证其对相关概念的理解具有一致性，最终可能导致设区的市立法权被人为地“放大”或“缩小”。更甚之，《立法法》对设区的市立法范围的规定还有一个可被无限放大的“等”。按照2015年3月，时任全国人大常委会副委员长李建国代表全国人大所做的《关于中华人民共和国立法法修正案（草案）的说明》，《立法法》将“等”字写入设区的市立法权限之中的立法原意在于“适应地方的实际需要”[7]，但“在法律中，有时一句话或一个字就能影响到人的生命财产、企业的活动、机关的职责”[8]。因此，由于“等”的外延可以无限放大，对于缺乏立法经验的新获立法权设区的市而言，如何在立法实践中准确把握“等”的尺度界限，并非易事，这更容易导致立法混乱。

四、新获立法权设区的市立法质量优化路径探析

亚里士多德曾给法治下过一个经典定义，他认为：“法治包含两重意义，即已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律。”[9]地方立法权扩容的初衷和目的在于，通过地方立法体系的健全完善强化地方社会治理能力，提升地方法治化建设水平，但实现上述目标有一个根本前提，即“立良法”，因此优化新获立法权设区的市立法质量显得必要和紧迫。基于以上认识，笔者立足于新时代法治中国建设的战略框架和地方立法工作的新理念、新要求，提出新获立法权设区的市立法质量优化的具体路径如下；

（一）前立法阶段：夯实“人大主导”的立法工作根基

“‘人大主导立法’是我国人民代表大会制度与社会主义立法体制的根本要求，也是立法获得正当性与权威性的必然条件。”[10]对于新获立法权设区的市而言，要严格按照十八届四中全会关于立法工作的相关精神要求，基于《立法法》《地方组织法》的具体规定，切实提升其立法能力，落实人大主导的地方立法体制。具体而言，优化路径如下：（1）健全立法机构。组织机构的健全完善是一切工作开展的基础，提升新获立法权设区的市立法质量亦应以健全立法机构为逻辑起点。习近平同志多次强调，要“发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”[11]。因此，我们必须清楚，人大主导立法不代表立法工作是由人大一家“包打天下”，强化立法工作必须要在党坚强有力的领导下争取各方面力量的支持，而对于立法工作基础薄弱的新获立法权设区的市而言更是如此。因而，必须要积极主动争取地方党委政府支持，解决编制、经费等方面问题，强化和充实“法制工作委员会”等组织机构。（2）强化立法队伍。立法工作是一项精湛的“技艺”，更是一门需要扎实法学素养、丰富社会知识和经验的“大学问”，因此立法队伍的人员结构以及水平的高低直接决定了立法质量的优劣。基于以上认识，笔者建议对于当前尤为缺乏立法人才的新获立法权设区的市而言，要打造和构建动态的、开放式的立法人才队伍，即在立足于人大自身立法人才培养基础上，探索地方立法机关和司法机关、法学院校交流互动机制，建立立法人才专家库，完善立法专家顾问制度等，为立法工作提供专业化支撑和保障。（3）用好“拿来主义”，积极学习借鉴，尽快熟悉掌握立法技术。“地方立法是系统性、综合性的工作，需要长期实践经验的积累，立法法修改后，地方立法权下放，一些设区的市在立法经验积累方面存在短板。”[12]如何补齐短板？笔者认为，最为事半功倍的做法即是向与他们最为类似的“前辈们”学习，即向2015年《立法法》修订前已拥有地方立法权的49 个设区的市（8）学习。

（二）立法阶段：设置科学民主的立法制定程序

“立法程序是提高立法质量，确保立法稳定性和防止立法随意性的重要保障，当立法程序形成一套公正、民主、科学的具有稳定性的规则时，立法权的行使就是一种有规律性的行为。”[13]对于新获立法权设区的市而言，确保立法阶段程序的民主科学是提升立法质量的重要保证，即要围绕保障公众参与、实现效率与效益、凸显地方特色等关键因素，紧扣新获立法权设区的市客观实际，设计立法规划、起草、审议、审批等优化方案，具体如下：（1）科学规划。健全完善立法项目征集制度、论证制度，广征民意、科学规划，防止狭隘部门利益、部门意志进入立法议程；建立立法协商机制，加强不同区域之间的立法合作，通过立法规划的联动和协同，携手治理城市群等关联性较强的设区的市之间共同面对的经济融合、环境治理等问题，防止狭隘地方保护主义，确保立法规划科学合理。（2）规范起草。为确保地方立法工作的精细化、专业化，建议设区的市人大常委会设置“立法工作委员会”等专司立法的独立机构，配足配齐人员编制，专门负责立法工作的组织统筹；探索创新专家论证机制,意见征询机制，构建独立起草、合作起草、委托起草等多元化起草制度，力避部门利益法制化，提升起草质效。（3）审前评估。设计评估指标体系，构建“过滤器”和“防火墙”，对立法草案进行评估，一级骨干指标主要有：立法的必要性，立法的合法性，立法的合理性，立法的技术性，立法的地方特色性等。二级骨干指标主要有：立法时机是否成熟，是否必须需要地方立法调整；是否与上位法抵触，是否与上位法有效衔接；内容是否合法，程序是否合法等；权利义务是否合理分配，是否有利于提升社会效益，是否有利于提升管理效率；法律概念、用词用语是否准确，体例结构是否逻辑清晰、严谨等；与其他地市相似法规重复率，与地方事务关联度等。（4）严肃审议。立法审议是立法出台的关键环节，但“由于《立法法》关于立法审议的相关规定细化程度不够，地方立法审议中主体作用发挥不充分，流于形式，审而不议等问题还较为突出”[14]。因此，提升设区的市立法质量必须首先提升立法的审议质量，即要健全完善审议权分配制度、审议公开制度，规范审限、审次和审议形式，让审议程序进一步规范化、明细化；构建审议辩论制度，让审议“有内容”，不流于形式；探索审议助理制度，让法律专业人士辅助代表审议，让审议有“质量”；完善审议监督制度，对“橡皮图章”代表坚决说不，让审议“有温度”。（5）严格审批。省级人大对设区的市立法的批准权是《立法法》赋予其的神圣权力，也是法定义务，在《立法法》未对立法批准制度进一步明确细化的情况下，各省级人大应当通过相应制度机制的构建，使其完善，以切实激活用足《立法法》相关规定，履行好“立法监护人”的政治义务和法律义务，具体建议如下：设立和健全审查批准机构，通过机构和人员的充实、到位，确保和提升立法批准的专门化和专业性；构建审查的标准化体系，将《立法法》中的不与上位法相抵触的合法性审查以及与省级政府规章是否抵触等审查，基于“形式审查”和“实质审查”两个维度，进一步细化和明确，并科学构建相应的审查评判标准；设置科学审查程序，按照《立法法》关于立法批准“四个月”的时限要求，明确和细化审查的步骤方式，通过严谨科学的程序设计避免审查的随意性。

（三）后立法阶段：回顾和改进立法工作

对于初享地方立法权，缺乏立法工作经验的设区的市而言，对立法工作的回顾、总结和改进尤为重要，只有如此才能不断积累经验，提升立法工作水平。即，对于立法业已实施的后立法阶段，应“回头看”，对立法失当进行补救；“回头思”，对立法经验教训及时总结；“回头问”，对相关机构和人员的立法失职进行问责。具体而言，应构建如下制度机制：（1）构建立法实施效益评估机制，对立法实施效果进行科学评估。评估指标体系的一级骨干指标主要有：实施后的经济效益，实施后的社会效益，实施后的法治效益等；二级骨干指标主要有：是否有利于提升社会经济质量、经济效率等；是否有利于节约社会管理成本，是否有利于节约企业、公民等社会主体的运行生活成本等；是否有利于提升地方公权力公信力，是否有利于社会良性和谐运行等。（2）构建立法失当问责制度，对失职失责的机构、人员开展问责。对立法实施效果不佳，甚至出现与上位法冲突，导致社会治理秩序紊乱等情况的，要根据人员性质不同，构建多元化问责体系，对参与立法规划、起草、审前评估、审议和审批等相关环节的人员倒查追责，以提升和确保立法工作的严肃性。

（四）对顶层设计优化的思考与建议

新获立法权设区的市立法质量优化不仅在于地方立法机关制度机制的健全完善，而且在于作为顶层设计的《立法法》的明晰和细化，通过立法权限的进一步厘定和清晰，防止、纠正和避免设区的市“立法越轨”。基于以上认识，建议全国人大常委会对《立法法》72 条等相关条款进行解释和说明，具体如下：（1）进一步明确设区的市立法权限范围，对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三方面事项的范围和内容进一步明晰和细化，例如：“可通过列举的方式将城乡建设与管理的范围明确为城乡规划方面的事务，房地产事务的建设与管理，基础设施的建设与相关事务的管理，具体包括：能源供应、排水供水、交通运输、邮电通讯、城乡环保环卫、防卫防灾等六个方面。”[15]（2）对 《立法法》72 条第2 款中的“等”字容易造成误读和混乱的问题进行“处理”。主要有三种办法：一是由全国人大常委会通过解释说明的方式对“等”做出清晰界定，明确“等”的外延内涵，正如卢梭所言“制定法律的人要比任何人都要清楚，法律应该怎样执行和怎样解释”[16]。二是对设区的市不能“介入”的立法事项做出明确的禁止性规定，为“等”设置禁区；三是如现阶段确实难以对“等”的范围进行解释和设置“禁区”，建议对《立法法》进行修订，暂时拿去“等”。

结语

2015年《立法法》的修订，通过对地方立法权的扩容，有力推进了地方社会治理和地方法治化进程，是我国立法体制改革的一项质的突破。以安徽省14 个新获立法权设区的市立法实践来看，虽已出台几十余部法律，并在地方立法体制机制方面进行了有益的探索和尝试，但立法的科学化水平仍有待提高。改革不可能一蹴而就，立竿见影，地方立法权的扩容亦是如此。本文与其说是以安徽省为例，对新获立法权设区的市立法质量优化问题进行探讨，毋宁说是期冀引起立法理论界和实务界，乃至全社会对该问题的研究和关注，从而进一步推进地方立法质量提升。

注释：

（1）《立法法》第72 条第3 款规定：“除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”因此，对于一般的设区的地级市而言，其行使地方立法权必须先获得省级人大常委会批准同意。

（2）2015年3月15日《立法法》修订后，安徽省宿州、淮北、亳州、阜阳、蚌埠、滁州、六安、马鞍山、安庆、芜湖、铜陵、宣城、池州、黄山等14 个设区的市获得地方立法权。

（3）本文所说的地方立法仅包含“实体法”，《池州市人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》《马鞍山市人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》等14 个设区的市制定的地方程序法不在本研究范畴。

（4）由于目前《立法法》及全国人大的相关解释、说明，并未明确界定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护和“等”的界限和范围，本文对39 部立法进行的分类是基于一般的常识和经验，即便如此，对个别立法的分类亦存在两难抉择。

（5）2015年5月21日，安徽省十二届人大常委会第十九次会议，确定了宿州、蚌埠、阜阳、宣城、池州、安庆等六个设区的市开始行使地方立法权；2015年9月24日，安徽省十二届人大常委会第二十三次会议，确定了滁州、芜湖、铜陵等三个设区的市开始行使地方立法权；2016年2月2日，安徽省十二届人大常委会第二十七次会议，确定了淮北、亳州、六安、马鞍山、黄山等五个设区的市开始行使地方立法权。

（6）通过对全国各省、自治区人大常委会对设区的市立法审查批准工作的调研和查询得知，目前基本采用与安徽省人大常委会一样的运行模式和程序。

（7）《立法法》第72 条规定：省、自治区人大常委会“对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准”“在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定”。可见，对于设区的市立法审查批准不仅专业性要求较高，而且工作量巨大。仅2018年1 至9月，安徽省各设区的市报送审查批准的立法就已达15 件（含修订批准），在人员、精力有限的情况下，审查其与宪法、法律，特别是审查其与庞大的行政法规，省、自治区地方性法规，省、自治区人民政府规章之间是否存在形式抵触，工作量就已经不小，而要审查是否存在实质抵触，则难度极大。

（8）2015年《立法法》修订前，省、自治区人民政府所在地的市，国务院批准较大的市，经济特区等共计49 个设区的市拥有地方立法权。