行政事业单位内部控制有效性与优化策略探究

李秀平

[摘  要]在市场经济一体化、全球化的大发展时代，社会经济发展对国家的经济管理职能提出了更高的要求，建立健全行政事业单位内部控制体系，有利于提高行政事业单位管理水平，促进廉政建设，促进国家管理经济职能提高，合理防范行政事业单位经济案件的发生。本文从研究行政事业单位性质特点入手，分析了行政事业单位现行实现有效内部控制的方面以及在细化量化方仍然存在的某些风险薄弱环节，提出了加强内部控制有效性建设的优化组合对策，并进行客观论述。行政事业单位的内部控制优化建设是一个不断发展和完善的管理工作，进行优化调整的同时，既要保证内部控制的灵活性，又要体现它的严肃性、制度性。

[关键词]有效内部控制   细化量化风险环节  优化组合策略

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.08

随着社会主义市场经济建设的逐步推进和完善，对行政事业单位提供的公共服务职能也提出了更高的要求，为完善管理职能，国家在宏观经济管理中的路线、方针、政策方面不断地建立和调整，以便为推动经济发展提供科学的管理。为了更有效地服务于社会事务，树立良好的管理形象，防止貪污腐化和舞弊现象的发生，配合廉政建设，需要加强行政事业单位的内控建设。强化行政事业单位内部控制有效性建设，在政府职能履行、廉政建设、提升社会影响力、社会资源合理化配置等方面会起到积极的推动作用。

1  行政事业单位特点及其给内部控制带来的困难

1.1  行政事业单位特点及其内部控制管理困难

行政事业单位工作目标不同于企业，不是为了追逐利润最大化，而是为了社会有序发展，对社会资源配置、公众利益、国家安全等方面提供管理职能，行政事业单位开展内部控制工作能够合理保证行政事业单位的管理活动能依法办事、有效地使用财政资金和配置社会资源、对外提供真实准确的财务及非财务信息。行政事业单位内部控制既有资金资产方面的财务控制，也有权利制衡方面的非财务控制，具体来讲，资金资产方面的财务控制是业务层面的控制，权利制衡方面的非财务控制是单位层面的控制。由于行政事业单位的管理职能与企业的经济效益职能不同，非财务控制没有确切的量化指标，在实际运行中不好约束和把控预防，容易出现事后诸葛亮的情形。

1.2  行政事业单位现行内部控制制度运行有效性的体现

财政部2012年发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，通过实施在预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、项目建设、合同等方面的控制措施，起到了很好的规避风险的作用。

（1）预算业务：加强了刚性约束，去掉了许多人为因素、增强了预算的严肃性。

（2）收支业务：将各项收入全部纳入单位预算，严禁设立“小金库”;强化支出标准，严禁不合理和非法开支，有效杜绝了腐败行为 。

（3）政府采购业务：规范政府采购行为，采用公开竞价等方式招标，保证采购业务在公正、公平的环境下进行，保证采购质量，有效发挥财政资金效能，合理规避了粗制滥造的工程项目。

（4）固定资产管理：清查资产，提高资产利用效率，对国有资产进行专门的统计和管理，建立资产台账，有效防止国有资产流失和进行合理管控。

（5）项目建设：重大项目的审核审批制度、可行性研究报告、具有资质的专业人员或中介机构的评审意见，都有效地防范了盲目上马带来的巨大财务风险。

（6）合同：合同是经济业务事项的书面载体，体现了经济活动的过程和成果，严格合同管理制度，对交易事项的风险可控性进行严密的跟踪管理，及时发现订立及执行中的各种风险，及时采取应对策略和措施，有效防范了经济形成巨大的损失。

3  行政事业单位内部控制的风险薄弱环节

上述制度的实施，在经济管理工作过程中，都起到了内控的防范作用。但是内控是个系统工程，在具体执行过程中细化量化方面仍然存在着有效性不能满足管理要求，在内部控制建设方面也存在需要亟待完善的诸多问题。

行政事业单位在日常事务细化量化、业务流程管理方面，内部控制建设方面存在较为明显的薄弱环节，具体来说现在以下几个方面：

（1）组织架构设置及人员配置中，制衡机制运营效果差。行政事业单位有较完善的组织架构，但是存在机构多，办事效率低;或者单位人员少，混岗、一人多岗和顶岗的现象，难免造成权责混杂，无法保证岗位职能效果的有效履行和制衡机制的发挥。业务流程多采用传统模式，多年积累形成的处事习惯，不易打破，如打破会带来新的不平衡，出现棘手问题，不好处理，增加不安定因素。

（2）审批制度限定。现行管理体制下 ，实行法人负责制，单位一把手对单位行政事务全权负责，大部分单位的财务支出实行一支笔审批，增强了单位负责人的责任意识，但是也可能产生大权独揽现象，特别是一些重大事项和大额资金支付的审批，监督不力容易产生腐败;行政事业单位对权利的监督制衡机制缺乏时效性，仍然需要完善。

（3）固定资产使用环节控制。行政事业单位的固定资产使用中，与企业不同，不与经济效益挂钩，主要是办公设施，一般属于自然损耗，实行政府采购制度之后，防范了购置环节风险得，而使用环节没有得到足够重视，普遍存在重购轻管现象，容易造成资产闲置和使用浪费现象，或资产利益流失。

（4）内控制度建设体系和监督机制不够完善。内部控制是个系统管理工程，需要配有完善的管理制度和运行监督机制，国家层面出台了内控指导制度，单位层面还没有细化量化到日常的运营当中，仍然使用传统的内控制度，没有针对现代工作流程制定完善的内控工作制度，无法合理保证资金资产安全性与运行可靠性。

（5）信息技术控制利用。目前行政事业单位办公基本上实现电脑化、信息化，但是没有将内部控制流程嵌入到单位信息网络流程系统当中，单位没有及时与时俱进，建立相应的内控信息管理系统，不能将信息技术应用到控制方法、措施落实和监督机制中。

4  影响行政事业单位内部控制有效性的因素分析

（1）工作人员内控素养弱。工作人员思想意识薄弱，单位负责人有内控意识，但是管理策略上没有发挥制衡性和制度建设不足、员工思想淡漠，感觉和自己无关，觉得风险和内控是单位领导和科长的事 ，国家管理层强调风险内控建设，加强制度建设，贯彻落实到基层又会流于形式，弱化了国家管理层面的初衷。

（2）控制制度先进性和控制过程科学性。

实际工作中，较多采用传统的内控制度，传统流程多，多年积累形成的处事习惯，没有适时改进，随着时代发展，过去有效的控制方法与手段对今天或将来不一定有效，所以内控制度建设需要与时俱进;加强对内控执行过程的监控，有利于对内控制度进行及时调整和动态管理，使内控制度不断完善，精益求精，运行科学。

（3）组织架构的配置合理性。单位年龄大的员工不适应现代化的网络办公手段，年轻人一人多岗、顶岗的现象普遍发生，即使有较完善的组织架构，也无法确保岗位职能有效履行。一人多岗多职责 ，易于造成权责不清、办事互相推诿、风险约束空白点等运行性问题，影响行政事业单位办事效率，导致工作成效降低、增加风险隐患。

（4）监督评价的效果性。监督评价的效果只有反馈到工作中，指导工作改进，才有监督意义，否则会流于形式，削弱国家监管力度和威力。

5  行政事业单位内部控制的优化策略

有效内部控制，不是单纯财务管理的控制，既有资金资产方面的财务控制，也有权利制衡方面的非财务控制。在现代社会经济发展的要求下，行政事业单位做好内控管理工作，合理保证其工作有效性与运行可靠性，需要在以下几个方面加強建设：：

（1）提高工作人员内控素养和增强风险意识。完善的制度，还需要人来完成，对各岗位各层及的员工进行内部控制培训，增强风险意识，加强思想认识水平，提高人员软实力，有自我约束意识，树立风险和责任意识，让内控建设贯彻落实到单位领导及每个员工的思想和行动上，使内部控制建设正真落实有效。

（2）制度措施落实的制衡机制。以制度约束人的行为，摒弃人管人的传统习惯，行政事业单位保证内控工作的有效性，既要有单位层面的制衡，又要有业务层面的制衡，单位层面的制衡约束领导，业务层面的制衡约束员工，加强业务层面控制的同时，也要加强领导层面的权利约束。

（3）组织架构的优化调整。积极推进行政事业单位的改革力度，优化组织结构，充分发挥国家管理职能队伍中人员的潜能，合理配置人力资源，加强内控制度体系建设和部门之间的协调配合机制，加强业务流程管理建设，让内控管理在良好的制度框架下运行。

（4）风险评估与评价监督机制 。行政事业单位需要对风险有一定的认识，建立内部监督岗位或部门，发挥监督效能，对单位内部的业务领域以及管理领域进行流程梳理，找出可能存在的风险中心点，建立相应的风险管理和控制体系，全面规避与预防不同因素导致的风险。实际工作中，要维护评价工作客观性与监督工作独立性，增强监督的权威性与约束力，充分保证评价结果的有效指导作用。

（5）信息网络工具应用。现代网络信息时代，网络信息与我们的工作生活息息相关，将现代信息技术应用到内部控制管理工作中，保证工作中数据传输的时效性、安全性以及保密性，确保为各项重大决策提供重要依据，确保信息安全传送到相关工作人员手中，促进内控管理的信息化水平。

6  结  论

行政事业单位的内部控制优化建设是一个不断发展和完善的管理工作，需要与时俱进，及时反馈运行中出现的新情况、新问题，进行优化调整，既要保证内部控制建设的灵活性，又要体现它执行中的严肃性、制度性。行政事业单位优化内控工作，是防范经济管理活动风险的重要措施，既要有健全完善的管理制度，又要有优秀的人才去执行，还要利用现代化的信息工具，全员参与，配合监督，形成一个内控体系，廉政高效地办理行政事业单位管理事务，提高行政事业单位的管理水平，提高政府的服务能力以及服务质量，树立良好政府形象，满足社会发展要求。

参考文献：

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