坚持党的领导需要一整套制度安排
——本刊专访复旦大学教授桑玉成

采访_本刊记者 化定兴

党的十九大进一步强调了党领导一切的原则，紧接着通过深化党政领导机构改革，将这一原则贯彻到组织结构和领导体制之中。党政机构改革实现了党和政府管理职能的进一步整合，为有效管理奠定了重要的基础。但是同时，党政机构改革也带来了体制性、职能性以及关系性等方面的一些问题。那么，该如何不断改善党的领导，促进党政领导制度的成熟和定型？为此，本刊记者（以下简称“记”）专访了复旦大学教授，中国政治学会副会长，上海市政治学会会长桑玉成（以下简称“桑”）。

完备的制度要以广泛的认同性为基础

记：十九届三中全会提出深化党和国家机构改革，这是出于什么考量？

桑：目前，中央以及各地方按照中央的统一部署，已经初步完成机构的调整、归类和合并等相关工作。可以看到，在当下以及今后的一段时间内，党和国家将以一种全新的权力结构和制度体系，开创政治领导的新局面。

从这一次强调党领导一切并以此为原则的党政机构改革的出发点来看，这既是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，也是推进党和国家各项制度政策等的成熟和定型的需要。关于制度成熟定型的问题，是邓小平早年提出来的一个重要构想。我们注意到，改革开放40 年来，我们在取得了重大成就的同时，也或多或少出现了一些迫切需要解决的问题，其中最大的问题莫过于社会发展的不确定性。由于改革是种破立并举的过程，是种不断调整、不断变化的过程，因此毫无疑问，也就必然会带来不确定以及发展预期值低的问题。邓小平早就看到了这个问题的存在，并致力于这个问题的解决。他在1992年的南方谈话中指出：“恐怕再有30 年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”

2014 年2 月17 日，习近平主席在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神 全面深化改革专题研讨班上的讲话中明确指出：“摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”

记：那么，这一次的党政机构改革，在我们推进制度成熟和定型的进程中具有何种地位和意义？

桑：这一次机构改革，是按照习近平主席所指出的“为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”的目标取向而推进的。但是，作为一种全新的改革实践，其是否完备、是否稳定、是否管用，还得通过实际的推进和进程来检验。从成熟与定型的目标取向来考量，我们需要从两个基本角度来审视问题。

一是认同性基础。无论是从理论上还是从实践上说，一项制度或政策的“完备、稳定、管用”，尤其是其成熟和定型，一定是以其具有广泛的认同性为基础的。政治学上所说的认同性，是指这个政治体系的直接或间接的相关者对于该体系的认知、赞同及支持的心理情感和行为支持倾向。可以认为，一种制度的认同性基础好，那么这个制度的权威性和有效性也就会好，制度实施的成本也就会相应地降低。

总体而言，这一次的党政机构改革，从中央到地方推进得相当顺利。但是我们也必须注意到，这一次机构改革的进程中，还是有相当一部分直接或间接的相关者对于改革缺乏必要的了解和理解，因而也缺乏必要的思想准备和思想基础。因为我们知道，对于这一次的机构改革，是在党中央的直接领导下通过集中领导顶层设计的路径推进的。这为改革方案的积极推进和有效实施奠定了重要的基础。但是对新事物的认识和接受还要经历一个过程，在改革方案的积极推进和有效实施的同时，不可避免会带来直接或间接相关者对改革缺乏必要的思想准备的情况。正是在这样的情况下，如何促进并奠定这一次机构改革的认同性基础，尚需一个过程。

二是有效性运行。尤其是在机构改革之后，如何通过新的机构体系来整合原来相关机构的职能领域，并实施有效的公共管理，还有待一段时间的实践来检验。这种新结构体系是否能够做到有效运行，将直接影响到“完备、稳定、成熟”制度体系的能否形成。

机构改革必须让职能清晰，任务明确

记：机构改革并非合并一些职能而已，同时会带来领导机制的新问题，您认为主要问题有哪些？

桑：一是体制性问题。根据现行党章，中国共产党领导体制实行委员会制度。所谓委员会制度，即各级党的领导机构由一个人数不等的委员会组成。党章规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并且报告工作。”一些层级较高的党组织中，在建立党的委员会的基础上，通常还设有党的常务委员会。党的常务委员会在委员会闭会期间，主持并负责相关工作。党的委员会制度的一个基本特征是：委员会中的委员地位平等，所有决定均通过少数服从多数的原则做出。另一方面，我们的各级政府以及政府部门均实行首长制。首长制的基本特征是：在一个组织中，存在一个而且也只能有一个对这个组织承担全部责任的行政首长；该首长在做出决定时，可以听取其他相关人士的意见，但是其具有最后的决定权。

现在的问题是，当我们的一些政府组织合并到党的机构之后，我们便需要在体制层面找到委员会制度与首长制的协调融合机制。在一个党政机构重合的组织中，相关决定是根据委员会制的规则来做出，还是根据首长制的规则来做出，就成了一个需要正视和解决的问题。更具体些说，如在一个地方政府中，按照首长负责制的原则，公务员局局长是该局的行政首长，其对该局的行政事务具有决定权并承担相应的责任。但在公务员局归入党委组织部并由组织部领导之后，局长的权责体系又如何得以保证，这就成了一个新的问题。

二是职能性问题。理论上说，组织存在的根本目的不是组织自身，而是出于承担一定公共性职能的需要。在这方面，现代社会表现为这样两个基本的特征：其一，随着社会的日益复杂以及公共性事务的日益增多，公权力结构性规模也就日益扩大。从这个角度来看，现代社会的公权力结构之发展也是前所未有的，世界上大多数国家的情况基本如此。其二，由公共事务职能专业化决定的组织结构的高度分化，这正如现在的高等院校的学科专业以及综合性医院的科室分得很细很多的情况一样。但是同时，高度分化与专化的结构和功能往往又导致公共管理的碎片化倾向，正因为如此，近些年来，理论界和实务界也都积极倡导一种“整体性政府”的建构。从这样的角度来看，这一次党政机构改革也完全体现了这样的精神，适应了这样的需要。但是另一方面，任何组织的存在都以其确定性的职能为依据。

一个组织乃至于组织中的任何一个个体，如果希望有所作为并且确能有所为的一个基本前提，正是其充分认识并把握准了其确定性的职能定位。在这个意义上，“能干事、多干事、干成事”的基本前提是，这里的“事”是职能上明确界定是你应该干、也必须干的事。职能清晰、任务明确，从来就是一个组织乃至于组织的任何一个个体有所作为的重要前提。必须注意到，在这一次党政机构改革之后，党政机构之间、不同组织机构之间的职能边界问题，可能会以另一种形式出现。尤其是，当一些政府行政部门归入党委部门之后，这使得党委体系不得不相应地承担原来仅仅属于政府行政部门的相关职能，这又必然会产生一系列职能性问题。

三是关系性问题。在现代社会，政治体制实现了高度的分化和专化，不同的政治结构基于不同的性质和功能而实现了结构和功能的分化和专业化。在这种条件下，各类组织和部门有着明确的分工并形成特定的关系结构，政党就是政党，政府就是政府，学校就是学校，企业就是企业，如此等等。但是，执政党结构与国家权力结构的二元化政权结构，是我国政治体制中的一个非常独特的特点。尤其是在这一次党政机构改革之后，一些原本属于政府体系下的部门归并到了党的组织体系之内，毫无疑问，便产生了一些不可避免的关系性问题。譬如，按照现行的宪法法律体系，各级人民代表大会在开会期间，可以对政府及其部门进行质询监督。但是在某些政府机构归入党的组织体系之后，被质询监督对象就发生了隶属上的变化。举个具体的例子，在公务员局并入党委组织部之后，如果人大会议期间要对公务员局实施质询监督的话，那是直接跳过党委组织部还是要通过党委组织部，这就是需要重新明确的程序性规范问题。

要发挥好个体的主动精神和首创精神

记：这些问题确实是党政机构改革中需要特别注意的，也就是说，还需要继续推进党政领导体制的制度化规范化建设。

桑：是的。从政治学的角度来说，坚持党的领导不仅仅是一个口号、一个原则，更是一系列或者说一整套的制度安排和制度体系。唯有一套科学、合理、有效的制度体系，才能使党的领导适应实践、时代和人民的要求。在现代社会的任何国家，其所面临的政治统治以及社会治理的问题都非常复杂，尤其是在我们这样的超大型国家，政治体系内部以及它所面临的超大型社会和超大规模人口，都需要我们从更加科学、更加完善的视角来考虑我们的制度安排和制度体系问题。

改革开放40 多年来，我们不仅在经济建设方面取得了举世瞩目的成果，而且也在政治建设方面迈出了关键的步伐，甚至可以说，正是政治建设方面的积极成果，才给予经济建设以有力的保障和支撑，我们要把这些积极成果发扬光大。

记：那么，我们在考虑推进党政领导制度化规范化建设时，还需要考量哪些因素？

桑：具体来说，我认为有必要重点考虑如下一些基本方面：一是公共权力的合理配置，包括纵向横向的既有专化分化，又有高度整合的权力分配体系。所谓党政领导制度化、规范化建设，其基础性或者说关键性的问题，就是公共权力的合理配置问题。作为一个政治社会，公权力体系恰如一个大型的金字塔结构，在这个结构的每一个支点上，都有相应的权力和责任。可以认为，如果这个结构的任何一个支点的权力配置不当，即会使整个结构失去平衡并进而影响其整体性功能的正常发挥。

二是公权力与社会、与社会个体的相对明晰的边界。所谓公共权力或公权力的概念，其本身就包含特定的领域和边界，否则也无所谓“公共”一说。社会是由千千万万纷繁复杂的个体所组成的，为使这千千万万纷繁复杂的个体能够各得其所，共存共荣，一方面需要公权力来提供秩序保障，另一方面更需要每一个个体的积极作为。而社会以及社会的个体是否得以积极作为，公权力行使到什么程度、什么领域的问题就显得非常重要。所以，党政领导制度化规范化建设，审慎地考虑各级党政领导所能行使的权力边界也是非常必要的。

三是要努力营造一种良好的制度生态，以尽最大的可能发挥好领导体制内每一个个体的主动精神和首创精神。从根本上来说，党政领导制度化和规范化的根本目的，正是在于通过这样的制度和规范，使得领导体制内的所有个体能够各尽其能，能够发挥好作为一个领导干部的积极作用。在这方面，我们有必要重提过去毛泽东倡导的、后来邓小平也多次引用并积极主张的那样一种政治局面，即要“造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”。

四是中观层面的制度优化与规范运行问题。长期以来，我们过多地强调了很多价值层面以及宏观原则方面的问题，而恰恰忽略了一些实实在在的中观层面的制度优化与规范运行问题。譬如，我们在强调“党领导一切”原则的时候，往往对“党”的主体规定性、“领导”的方式选择性、“一切”的领域确定性等中观层面的问题缺乏必要的思考和研究，由此反而给这一原则的实际运用带来了诸多难题。在我们的政治实践中，诸如一项重大决策到底应该通过什么程序提出，又是通过什么程序、满足什么条件做出或者不做出决定；一个地方或者一个单位的领导岗位缺岗了，是什么人通过什么程序第一个提出继任者的人选，我们往往也缺乏具体明确的制度性依据。类似问题的存在，正说明我们提出着力推进党政领导制度化规范化建设的迫切性和重要性。