农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点研究

陈华堂，张羽翔

（中国灌溉排水发展中心，100053，北京）

中华人民共和国成立后，党和政府领导人民大兴水利，农田水利建设迅猛发展。针对农田水利工程产权制度缺失、管护机制薄弱等问题，围绕农田水利设施产权制度的改革和创新运行管护机制等工作也一直在努力探索推进。2014年中央1号文件提出 “完善农田水利建设管护机制，开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点，落实小型水利工程管护主体、责任和经费”。

为贯彻党的十八大、十八届三中全会精神，落实2014年中央1号文件决策部署，水利部、财政部、国家发改委联合印发《关于开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作的通知》（水农〔2014〕287号），以及《关于公布全国农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点县的通知》（办农水〔2015〕1 号），明确在全国范围内开展试点工作，切实深化改革，不断创新完善农田水利建设与管理体制机制。

一、试点县计划实施任务及完成情况

2015年，水利部、财政部、国家发改委印发《关于公布全国农田水利设施产权制度改革和创新管护机制试点县的通知》，确定了全国28个省（自治区、直辖市）100个县作为农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点县。2017年12月，三部委印发《关于开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点验收工作的通知》（办农水〔2017〕194号），要求试点县、各省逐级开展试点验收工作，形成试点总结报告以及相关资料上报水利部、财政部、国家发改委。

根据各省份上报情况统计，96个试点县计划实施任务695项，实际完成690项，总体目标任务完成率达到99%，其中鼓励和扶持农民用水户协会等专业合作组织发展任务超额完成，探索完善项目补助方式、产权抵押借贷融资、研究制定农业水价改革及精准补贴等办法、创新改革方式4类任务未全额完成。各项任务完成情况详见表1。

二、试点取得的成效

1.资金筹措多元化，建设资本社会化

各地为筹集建设和管护资金，以财政资金为主渠道，不断探索多元化多渠道投入机制，以项目管理改革和产权改革为基础，积极探索社会资本、银行贷款等抵押借贷融资资金支持农田建设管理的路径，激发了市场和广大群众参与农田水利设施建设和运行管护的积极性。

云南省开远市、陆良县等51个试点县充分发挥市场机制作用，积极引入社会资本建设管理农田水利工程，形成了PPP、以奖代补、BOO、BOT、“公司+合作社+农户”等多种合作模式，以政府补助资金5.65亿元吸引社会资本投入7.27亿元。

表1 试点任务计划及完成情况

2.建设管理一体化，项目信息透明化

通过实行建管一体化，各地积极鼓励和支持农民用水合作组织、农民专业合作社、村组集体以及新型主体（家庭农场、项目管理公司等）作为项目法人，开展小型农田水利项目申报、工程建设和建后运维，使建管合二为一，减少审批程序，加快项目建设进度，既提高了工程建设质量和进度，又降低了政府部门的管理成本，极大提高了政府的资金使用效率。

浙江省开化县、福建省泰宁县等82个试点县建立项目建设管理公示公开制度，及时公示项目招标、施工进度、经费支出、监督电话等信息，提高项目区群众的知情权、参与权、监督权，让群众充分了解工程内容、工程用途、使用范围、建设者、管理职责等情况；部分示范县还推行了农民质量监督员制度，极大调动了群众关心水利工程建设的积极性，保障了项目顺利实施。

3.奖补措施本土化，参与主体常态化

河北、重庆、河南等省份的55个试点县结合当地实际，探索“先建后补”“以奖代补”等项目补助模式，制定奖补政策，对改革项目给予不同比例的财政补助。通过这些惠民政策的激励，极大地调动了当地企业、群众等项目主体参与农田水利建设的积极性，同时节省了政府投资。河北、河南、安徽、湖南、重庆、四川、广西等省区针对小型农田水利项目零星分散、工程规模小、投资少等特点，改革建设模式，通过“先建后补”“以奖代补”等方式，调动农民、农村集体经济组织、农民用水合作组织、新型农业经营主体和社会资本等参与农田水利建设管理的积极性，有效解决了小型农田水利建设由政府包揽实施模式中存在的前期程序多、建设成本高、施工周期长等传统顽疾，取得了较为成熟的经验。

各试点县积极探索并不断完善“以奖代补、先建后补”的建设模式，天津、河南、辽宁、宁夏等省份制定了奖补相关管理办法，明确了奖补方式和标准，规范了奖补流程，累计发放奖补资金14.48亿元，受益农户达126万户。

4.工程产权明晰化，水利经营市场化

各地紧紧围绕工程产权制度改革这个核心设计总体方案，按照中央相关文件精神和“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，明晰工程所有权，允许财政补助形成的小型农田水利设施由农民、农民用水合作组织、新型农业经营主体等持有和管护。截至2017年年底，多省份推行了“两证一书”制度，确定工程产权主体颁发所有权证，落实管护主体颁发工程使用权证，明确了各方责任，签订了管护责任书。试点县农田水利设施共106.41万处，试点涉及的65.93万处中已颁发产权证 （使用权证）的有74.61万处。产权主体主要有农户、用水合作组织等新型农业经营主体、村组集体以及乡镇政府，以村组集体为主。其中，村组集体为主体的共51.66万处，占76%；农户以及农民用水合作组织等新型农业经营主体持有和管护的，分别占比10%和9%。

在明晰工程产权主体和进行资产评估的基础上，部分试点县尝试搞活农田水利设施经营权，积极探索将农田水利设施产权纳入农村产权交易平台、量化股权等，通过拍卖、租赁、承包、股份合作等方式，建立健全产权交易、转让、抵押机制，让农田水利设施释放更多红利。

5.管护模式多样化，主体增长持续化

各地坚持建管并重，把工程管护放在更加突出位置，落实工程管护主体、责任和经费，实现工程长效良性运行。各地加快推进农田水利工程管护机制改革，在管护模式上做好加法，采取政府购买服务、财政奖补等方式，积极培育和引导种粮大户、农民用水合作组织、家庭农场、专业合作社、农业龙头企业、专业管护公司等参与工程管护。试点县共筹集维修养护经费15.51亿元，实际支出15.45亿元，其中财政购买专业化服务资金规模2.06亿元，占实际支出经费的13%。试点县维修养护经费使用主体以水管单位、新型农业经营组织、村组集体为主。

为保证项目长效良性运行，各地鼓励支持农民用水合作组织、社会化服务组织等专业合作社成为农田水利项目的申报、实施和管护主体，专业合作组织多元发展、量质齐升。试点县累计建立专业合作组织11 566个，其中新增3 860个，较改革前增加了50%。其中，建立农民用水合作组织数量8 715个，新增3 340个，比改革前增加了62%；建立社会化服务组织数量2 851个，其中新增520个，比改革前增加了22%。

6.水价改革综合化，奖励补贴精准化

各地因地制宜，稳步推进农业水价综合改革和精准补贴试点工作。青海、江苏、陕西、辽宁等省份的32个县结合当地实际，稳步推进农业水价综合改革和精准补贴试点工作，积极推进农业水价综合改革，或以点带面，或依托涉水项目，总结积累经验并逐步推广。同时，通过精准补贴对象、补贴标准、补贴方式，加强灌溉渠系的有效维护，减少了水资源浪费，提高了水资源利用率，降低了农业综合水价，提升了农业生产效益。

三、存在的主要问题

1.配套制度不够完善，改革落地存在困难

近年，为了更好地推进农田水利工程改革，国家相关部委陆续出台了一系列文件和意见，各省份和试点县也相应制定了改革办法。但在产权制度改革过程中，各地现状条件越来越复杂，不断出现新的问题，部分管理制度不能适应现阶段改革发展的要求。部分地区因地制宜创新机制，形成新的合作模式和管理模式，但已有的管理制度和政策文件存在差异和矛盾，制约了试点工作推进；部分地区的改革配套政策和措施还不够完善，改革任务难以全面落实。此外，社会化管护公司尚属新生事物，其登记、备案等资质管理程序还不完善，优胜劣汰机制尚未建立，管理水平有待提高。一些有服务能力的涉水工程公司没有取得相应的水利施工资质，往往被挡在门外。

2.部门协作有待强化，产权改革深度不够

农田水利工程产权不仅涉及工程本身，更涉及与之紧密相关的水资源、土地资源等多项要素，权益关系十分复杂。历史上，大量农田水利工程最先由村组集体和农民投工投劳兴建，一些工程初始投资已经折旧殆尽，后来政府又大量投资更新改造，在许多试点县开展涉水项目建设的部门并不止水利一家，如财政部门的农业综合开发项目、国土部门的土地平整项目和扶贫办的农田水利项目等，投资多元化、权责复杂化，使得投资主体与管护主体、所有权与使用权对应关系更加复杂，部分地区存在确权困难。农田水利设施是土地附着物，土地和水资源归国家所有，土地权和农田水利项目产权又存在矛盾，部分示范县在发放产权证时，发现缺少相应的法规依据。部分农田水利设施跨村组、跨流域，产权及维修责任都存在纠纷。部分农田水利工程产权改革后，经营者太偏重于经营性，与农户间的矛盾逐渐显现，同时在小型水利设施的管理和维修等方面，出现了集体无力投、经营者不想投的两难局面。

表2 部分示范县颁发产权证情况

尽管试点县基本明晰了工程产权，产权证也大部分颁发到位，但部分地区离既定发展目标还有一定差距。天津、河北、江苏、江西等省份的69个试点县对试点涉及的农田水利设施均颁发了产权证，但是辽宁、浙江、山东等省份的16个试点县产权证发放比例（已颁发产权证的农田水利设施数量与试点涉及的农田水利设施相比）不到50%，其中有9个示范县实施产权证比例甚至不到10%，见表2。

3.产权抵押评估复杂，贷款融资阻力较大

农田水利工程产权抵押借贷融资以其价值评估作为基础，但农田水利设施价值评估没有固定标准，为金融机构介入农村水利改革设置了障碍。如农民自己投资建设的农业机井和其他类似设施，即使已获得当地政府发放的产权证，但用产权证进行融资贷款时，由于金融机构没有农田水利设施进行抵押贷款的先例，没有相应的规章制度或办法遵循，不知如何处理此类业务，有些银行干脆就不受理。

另一方面，农业设施不同于房产等固定资产，即使银行同意贷款，但由于对农业设施进行评价估值缺乏依据或参考，无法确定贷款额度，使得产权抵押贷款融资工作推动十分困难。此外，由于小山塘、渠道、提灌站、农村人饮等水利工程具有公益性强、投资回报率低等特点，社会资本投资难以盈利，以致对该类水利工程多元化投资改革乏人问津。

4.群众接受意愿不高，水价改革推行缓慢

2004年以来，国家出台了一系列减轻农民负担和惠农富农政策，逐步取消了“两工”，实施了“二补一降”，通过发放粮食补贴、良种补贴，降低直至完全取消了农业税费。习惯了享受国家补贴政策而不需要支付任何农业税费，农民（尤其贫困地区）对水费计收特别敏感。虽然农业水价综合改革致力于缓解水资源短缺的压力和农田水利工程的可持续运行，但农民关心的是与他们经济利益密切挂钩的水价高低问题。

由于群众接受意愿不高，水权意识淡薄，对节水灌溉制度和技术的应用推广积极性不高，当水价上涨时，农民就会出现抵触情绪，拒缴水费，有些农户甚至不承认县级政府的水价批复文件。而在江西、福建等水资源丰富地区，通常情况下灌溉用水充足且无需付费，对要求缴纳水费的水价改革群众不接受；河南省试点地区地表水占用水总量的比重约为90%，而河南省内地表水本身并没有现行的水价制度，在此基础上要提高水价，对群众来说更是难以接受。

5.管护经费来源单一，管护主体动能不足

目前，示范县维修养护经费（除小部分地区未填写管护资金外）共15.51亿元占建设资金的25%，且财政资金占比达79%，财政依赖度较大。河南、辽宁等省份的37个示范县管护经费100%依靠财政经费，其他57个示范县除财政经费外通过水费以及其他渠道筹集的经费也仅占21%，管护经费的筹集方式较为单一。同时，与项目建设经费相比，有37个试点县的管护资金都不到建设资金的25%，低于平均比例。这部分示范县管护经费体量较小，现有经费标准偏低，利润较少，难以支撑工程建后的运行维护费用。

目前，试点县管护主体以水管单位、农民用水户协会、村组集体等为主。用水户协会对协会成员工作进行分工，配备了办公场所和办公设备，但在实际运行中没有收入来源和资金支持，用水户协会处境艰难，加上不同部门政策要求不同，一些行政审批和年检都要收费，更使协会运作雪上加霜。

6.基层服务体系薄弱，技术经费人才匮乏

基层水利部门是县、乡（镇）两级从事试点工作的相关水利部门，目前乡镇水利（务）站建设基本达标，但基层水利服务体系专业技术力量依然薄弱，主要表现在：①人员数量不足，工作人员业务不精、经验欠缺，工作经费短缺。如江西、陕西等省份提出，由于县级技术力量比较薄弱，理论水平不高，试点建设没有可借鉴的经验，整体设计、实施方式和实施步骤上均存在不足，导致试点工作在推进中困难重重，试点工作进展滞后。②工作经费短缺也是影响建管一体化运行的主要原因，改革工作中的培训、宣传、摸底调查、清产核资、登记造册、张榜公布、证书制作、资料整编、总结等工作都需要经费支撑。③基层工作人员流失。乡镇水务站、农民用水合作组织、专业化服务队伍和小型水利工程管理单位等地处偏僻，工资较低，事务繁杂，人员流失严重，支撑试点县（市）全区域内的农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作非常困难。