民主改革60年来西藏反贫困的成功实践

格桑卓玛

(中国藏学研究中心社会经济所，北京100102)

1959年民主改革以来的60年，西藏处于历史上经济增长最快、贫困人口下降最迅速、人民生活改善最为明显的发展时期。西藏发展进步的重要历程中都有反贫困实践的印记，并积累了丰富的经验，取得了巨大的成就。反贫困作为共享社会经济发展成果的一种主要方式，对改观西藏贫困状态尤其改善广大农牧民的生活质量发挥了积极作用。精准扶贫政策实施和即将结束绝对贫困状况的现实需要在历史的回溯中，为西藏乡村振兴战略的实施汲取了经验和力量。

一、西藏贫困状况

(一)西藏贫困人口构成与分布

西藏经济发展的滞后不仅体现在国民生产总值一直处在全国末位，人均收入虽然近十几年一直保持较高的增速，但在相对低的基数条件下西藏收入水平特别是农村居民的收入水平仍处于低位徘徊。西藏经济发展的困境主要表现在城乡居民整体偏低的收入水平，尤其是农牧区普遍的贫困和深度贫困地区的发展差距上。

贫困户的界定是由政府扶贫机构依据国家贫困线收入数据衡量的。改革开放以来，我国采用过3个贫困标准：1984年不变价农村居民人均纯收入200元、2000年不变价人均年收入865元和2010年不变价农民年人均纯收入2300元。以2010年不变价标准，2015年全国贫困线为年人均纯收入2855元。在西藏，家庭年人均纯收入低于国家扶贫标准但有劳动力的农户属于一般贫困户。根据表1，2015年一般贫困户占西藏贫困户总数的52.18%。各地市都有一定数量的贫困户，贫困发生率高。没有劳动力和收入来源的家庭，如果其人均收入低于该地区低保标准，将被国家民政系统纳入低保救助范围。当低保户享受国家救助后收入仍低于贫困识别标准时被界定为低保贫困户。居住于深山峡谷的昌都农牧民和高寒草原的那曲农牧民，由于自然环境的恶劣而成为低保贫困户的人数最多。没有劳动能力、没有生活来源，也没有人赡养照顾的五保户贫困户所占比例极少。

根据表1可见，截至2015年底，西藏共有农牧区建档立卡贫困户148695户，588711人(未纳入建档立卡低保户8408人)，占农牧区总人口的25.2%。经过一年的反贫困实践，2016年西藏贫困人口减少14.7万人。2017年贫困人口再减少了15万。过去五年，西藏贫困发生率由32.33%下降到12.4%，但仍远远高于全国4.5%的平均水平。随着西藏脱贫进程的推进，贫困面缩小并集中到最难以攻克的深度贫困地区。2017年底这些深度贫困区域集中在44个县，315个乡镇，2440个村，分别占西藏乡镇、村居总数的45.3%、44.6%[注]参见国务院新闻办“西藏举行解读《2018年自治区政府工作报告》发布会(第三场)”。http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/xwfbh/xizang/Document/1618414/1618414.htm。。这些贫困人口中的75.2%集中在日喀则、昌都、那曲三地市。这三个地市地理位置偏远，自然条件恶劣，致贫因素多重叠加，成为近年重点攻克的贫困堡垒。

表1:西藏自治区贫困人口构成表(2015年)[1]

2013年国家实施精准脱贫战略，第一个环节就是识别精准。通过大规模的识别筛查，为贫困人口建档立卡，对当前贫困人口总体状况和致贫因素全面摸底。西藏也对本地的贫困现状有了全面系统的认识，并对七地市贫困问题进行梳理，划分出五类贫困区：地方病高发贫困区、灾害频发贫困区、深山峡谷贫困区、高寒纯牧贫困区、边境特殊贫困区。西藏位于青藏高原核心地区，自然灾害致贫面积最大，涉及西藏93.2%的县，90.4%贫困人口是由于因灾致贫。地理环境和生活条件造成西藏72%的县因为碘缺乏病、地方性氟中毒、大骨节病等地方病高发致贫，危及55%的贫困人口。地方病高发直接导致西藏人力资本质量低，脱贫难度大。此外，36.14%的贫困人口生活在昌都市、林芝市、那曲市的深山峡谷中，自然地理条件制约了交通与信息的畅通、人口聚集度高引发人地矛盾。22.24%的贫困人口分散地居住在高寒纯牧区，自然条件严酷，产业结构单一，劳动力技能缺乏，公共服务水平低。21个县约10.7万贫困人口居住在西藏漫长的边境线上，占西藏贫困人口总数的15.80%[1]。这一地域不仅存在偏远闭塞的问题，资源开发及开放条件受限，维稳固边、经济发展和生态建设多重重任叠加，脱贫难度加剧。

(二)西藏贫困成因

1.地理环境约束

从致贫因素来看，与全国其他省区最明显的区别是西藏的地理环境。除平均4000米以上的高海拔之外，复杂气候条件下的干旱、霜冻、雪灾、冰雹、大风、强降温等频发的灾害性天气也使得西藏成为我国西部遭受自然灾害最严重和发生率最高的地区之一。同时，海拔高、气温低、空气稀薄、现代冰川、永久冻土和积雪无疑影响着高原人类的经济社会活动。西藏农牧区传统生产方式一般以种植业和畜牧业为主，对土地和草地的依赖性极强，生产活动难以摆脱自然因素的影响和制约。1986年对全国贫困地区分类时，西藏被界定为“青藏高原贫困类型”，其特点是“大部分地区自然条件恶劣，缺乏生产和生活条件”[2]。

2.基础设施和公共服务水平的制约

区域面积广大的西藏人口居住分散，基础设施和公共服务设施建设成本高昂，因此长期以来这些成为西藏发展的短板。特殊的地理环境加剧了西藏补上这些短板的难度，许多偏远农牧区交通通讯还无法实现畅达，有些贫困地区乡村公路通达率低，缺

桥少涵，硬质路面更少。基础设施条件形成的交易费用约束也是一个制约减贫、社会经济发展的因素。

部分农村贫困家庭存在人畜饮水、生活用能等方面的困难。如安全饮水问题，近年来，国家投入大量资金，逐步改善了农牧区饮水条件，饮水困难人口有了大幅度下降，但由于居住分散、投入有限、水源不稳定等各种原因，仍有一些群众的饮水安全有待解决。

3.资源开发制约

西藏自然资源如矿藏、地热、水力、森林等富集，同时旅游资源如原生态的自然环境、历史悠久的物质和非物质遗产、人文景观丰裕。然而这些资源优势没有转化成经济优势的原因在于资源开发成本高，制约因素多，例如现代文化与科技水平、人才队伍，生产经营能力、区域产业积聚程度、市场容量以及人们的观念等。

4.产业发展约束

2003年前，西藏第一、三产业比重高但是发展水平不高，第二产业比重小。2003年之后，第二产业增加值首次超过第一产业，三次产业的产值形成“三二一”结构，而就业结构依然是“L”型。2015年的就业结构为 41.2%：13.3%：45.5%。产值比重逐渐降低的农牧业还是从业人员最多的产业。冗积于第一产业的广大农牧民劳动生产率普遍较低，容易陷入贫困。总体来看，西藏产业基础薄弱，产业链条短。虽然第三产业比重在上升，其中服务业所占比例高，但偏重于为生活服务，不能为特色产品实现其价值提供良好的服务[3]。西藏农村产业内部结构也不合理，种植业、畜牧业依然是西藏第一产业中的支柱产业，非农产业的发展严重滞后。同时，重农牧、轻工商的陈旧观念给商品生产和商品交换设置了一种无形的障碍。1978年种植业和牧业在农林牧渔业总产值中所占的比重高达99%，虽然呈现出下降趋势，但2007年这一比值略有下降，为88%，2017年依然高达97.8%。由此表明，西藏农牧区贫困人口脱离原有的生产方式转移到创收能力更强的产业的困难依然很多。

5.能力约束

劳动力人力资本不高是导致西藏农村普遍贫困的一个重要原因。第五次人口普查数据显示，西藏文盲人口为85.07万人，文盲率为32.5%[注]参见中国人口信息网：《第五次人口普查公报——西藏》，http://www.cpirc.org.cn/rdzt/rd_wp_detail.asp?id=713。。第六次人口普查中西藏文盲率仍高达40.69%。一方面，文化素质不高严重制约了农村贫困地区人力资本的增强，使得贫困地区农户在农业科技推广、新产品引进以及市场意识等方面明显落后；另一方面，贫困地区因区位偏远、路况较差，医疗保健服务网络少，医疗服务的可及性差。因西藏地方病高发，治愈难，因灾因病返贫率甚高，最低也在30%以上，而且往往表现为一种群体返贫的状态[4]。目前西藏因病因残致贫人口占深度贫困地区贫困人口总数的10%。西藏农牧区群众就医半径大，基层医疗技术有限的情况下就医成本高。农牧区就医隐形支出较大，农牧民就医陪护中的各项费用支出大。加之西藏农牧民健康意识淡薄，身体素质较差致使贫困地区人力资本质量低，劳动效率提高难。

6.观念性贫困

除了以上致贫的经济与非经济因素，历史积累中的宗教文化，与社会发育缓慢导致的观念禁锢也造成西藏农牧民脱贫难的阻碍。如农牧民的宗教信仰与地方性观念所形成的“贫困文化”[5]，或多或少地影响了他们的经济动机及行为，从精神层面促成其贫困状态的生成。由于人口政策在农牧区比较宽松，在农牧区部分农牧户抚养几个甚至多个未成年子女，由此造成贫困地区“超生贫困”的现象。

二、西藏反贫困历程

新中国成立以来，发展生产、消除贫困是我国政府的重要职责。和平解放时期的西藏还处在封建农奴制度下，社会生产延续旧的封建庄园制经济体制，积弱积贫。解放军进藏后逐步开展扶贫救济工作。如，20世纪50年代初对拉萨市贫苦僧尼的布施。1954年江孜地区发生洪水灾害，中央立即拨80亿元(人民币旧币)进行救济[6]537。

(一)西藏救济式反贫困阶段:民主改革到改革开放前

建国初期，我国的国民经济开始恢复和重建。当时中国社会普遍处于贫困落后状况，具体体现为物质资料的极度匮乏，国家财政状况困难。因此，20世纪70年代及之前我国处于救济式反贫困阶段。农村土地革命、基础设施的大规模建设和文教卫等社会事业的发展促进了农业生产力的发展和农村人口福利水平的提高，成为中国历史上第一次大规模减贫行动。

刚获得人身自由和生产资料的广大群众生活还依然困苦。自1959年民主改革开始，西藏非常重视扶贫济贫，救济救灾、免费为群众防疫治病。1960年通过访贫问苦，调查摸底，由政府和农协确定救济对象，对日喀则、阿里、昌都三地之外的救济对象发放救济粮241205.5千克，救济款65960元[7]399，并为贫苦农牧民和手工业者提供贷款。当年，对贫困的老、弱、病、残僧尼和宗教界上层人士的生活政府也给予照顾。西藏自治区筹备委员会还向各地的贫苦民众发放了5万多件新式农具，并组织开展农田水利建设，这一年的农业生产获得大丰收。1961年中国人民银行西藏分行将250万元的农牧业生产和生活贷款发放西藏各地市。1962年筹委会以98万贷款扶助13000多户贫苦农牧民，同时还向他们发放了282万多斤的种子和口粮，帮助他们购买了1630多头牲畜，下拨了800吨农用钢材[8]。1959年至1963年期间，国家虽然处于经济困难时期，仍投入了5000多万元用于西藏的农牧业生产，其中600多万元为无息贷款，同时还给贫困户发放种子和口粮。8万多户贫困农牧户得到低息生活贷款[6]555。这是民主改革后在中央的支持下西藏进行的第一次有组织、大规模的扶贫济贫工作。1959—1964年，西藏社会救济款支出840万元，先后救济9万多户、30多万人[7]342。

1965年西藏自治区成立后，反贫困工作主要内容为救灾救济。从西藏自治区成立到70年代末改革开放初期，自治区各级政府在中央的支持下进行了大量的扶贫济贫工作。但应看到，由于受“文革”的影响，国家整体经济受到了巨大的影响，西藏本已有序开展的扶贫工作也受到干扰。

(二)扶贫和扶持优抚的“双扶”工作阶段(1979—1995年)

中国的改革开放发轫于农村，家庭联产承包责任制激发了农民生产积极性，农村地区经济快速增长、贫困人口数量急剧降低。包括西藏在内的民族地区的开发式扶贫是20世纪中期全国开始大规模开发式扶贫时才开始的，改变了以往的救济式扶贫模式。

1979年西藏开展国民经济调整。同一年，扶贫开发领导小组及相关办事机构在自治区、各地市、县成立，开始开展以生活救济为主体的扶贫工作。根据“第七次全国民政工作会议”精神，西藏进行了农牧区贫困状况的大规模调查，统计出当时西藏贫困户达92478户，贫困人口达到470308人，分别占全区农牧民总户数和总人口的31%和30.2%。其中，特困户和特困人口分别为65888户和320077人，占自治区农牧民总户数和总人口的比例高达22%和20.7%[注]资料来源：西藏自治区民政厅文件《17年扶贫扶优工作的情况介绍》。。可见，当时西藏贫困面广、贫困程度深，反贫困形势严峻。掌握贫困人口情况后，西藏开始扶贫试点，并在普查基础上把试点生产队由819个推广到4557个[7]425。

扶贫和扶持优抚的“双扶”工作在西藏有计划、有步骤、有重点地展开。这次的扶贫济贫在规模上远超上一次，且在内容和方法上也有所创新，所取得的成就也远超于第一次反贫困实践。

20世纪80年代西藏开展农牧区改革，推行生产责任制，确立“两个长期不变”的政策，成为此阶段农村减缓贫困的主要推动力，农牧区整体性贫困状况为之有所改观。1984年国务院把相对集中的贫困县划分为18个贫困片区[7]432，西藏是其中之一。1979年至1986年间95%以上的西藏乡、村开展“双扶”工作。1986年专门机构成立，国家开始大规模扶贫开发计划。当时以1984年不变价制定的年人均收入200元的扶贫标准一直沿用到2007年。国家还以上一年人均纯收入150元为标准确定了331个国家级贫困县，西藏却没有一个县被划定为贫困县，导致这一阶段西藏来自国家的扶贫政策支持和资金投入都很欠缺[9]。

根据全国贫困线的标准，1987年西藏人均收入低于200元的贫困人口占21%，人均收入在200—300元的低收入人口占18%。在扶贫实践中旧有的贫困线是全国的扶贫参考标准，此外各地根据发展水平和各自的财力确定自己的扶贫标准。1990年西藏提出贫困划分标准为：农区人均收入200元(80不变价)或人均占有粮食350公斤；牧区人均收入260元(80不变价)或人均15只绵羊单位。按此标准，1991年全区农村住户中，人均收入低于200元的人口占8%，人均收入200—300元的占13%，即1987—1991年5年中，绝对贫困人口由37万下降到15万，低收入人口也由32万降至24万人[10]。

总体来看，这一时期西藏从扶贫救济两个渠道发力减贫。西藏“八五(1991—1995年)”扶贫规划坚持“两个为主”，即以扶持生产、个体经营为主；坚持“四个结合”，即扶贫与救灾结合、扶贫与优抚结合、物资资金的扶持与思想教育结合、扶贫资金的使用有偿与无偿相结合。期间，西藏扶持了100个乡、2.5万户、12.5万人。为了加大对扶贫工作的改革力度，西藏扶贫规划确定了一系列扶贫到村到户的措施：(1)“四定一签”制度，即定扶持对象、定扶持项目、定资金、定效益和层层签订合同的扶贫措施，明确各级责任。(2)建档立卡到户。全面调查贫困户情况，建立贫困户档案。(3)建立完善领导干部目标责任制。明确书记、县长、乡长一把手责任制，任期扶贫目标责任制[11]。1994年中央第三次西藏工作座谈会确定了对口援藏制度。这一年也是国家实施“八七扶贫攻坚计划”的启动之年。此后，援藏制度的实行加快了西藏基础设施建设，改善了偏远县市的整体反贫困环境。

尽管财力紧张，国家还是安排大量资金支持西藏的扶贫工作。在这一阶段，西藏先后安排扶贫款1.06亿元，重点扶持了22个县、100个乡、4557个村，共46万余户、220多万人次。一亿多斤粮食，95万件(床)衣被，17万多间住房，18000多顶帐篷，15万多件生活用具发放到户。除了大规模的济贫、救助式扶贫外，民政部门还通过各种途径扶持了养殖业4000多户、种植业2000多户、饮食服务业100多户、个体商业6600多户。为农牧区的生产购置了生产工具7万多件，各类牲畜100余万头(只)，饲料180多万千克，化肥150多万千克，汽车、拖拉机等农用机械180多台(辆)，利用“双扶”回收资金兴办了救灾扶贫经济实体168个。西藏在反贫困实践中运用了开发性扶贫的模式。

通过大规模济贫、救助式扶贫和一定规模的生产性、开发式扶贫，西藏乡村整体贫穷面貌发生改变。西藏的贫困率由原来的31%下降到1995年的23%，降低了8个百分点，贫困状况得到了初步缓解。特困户比例由原来的22%下降到1995年的6%，减少了16个百分点，被扶持的贫困户中有7万多户、37万多人生活明显改善，1万多户、11万多人摆脱贫困[注]参见西藏自治区民政厅文件《17年扶贫扶优工作的情况介绍》。。

(三)反贫困制度探索和稳步推进阶段(1995—2012年)

1994年，国家颁布《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》，并采取多重措施实施。1995年9月召开的全区扶贫开发工作会议明确了“九五”期间西藏扶贫工作的思路与攻坚任务。《西藏自治区扶贫攻坚计划》1996年2月1日正式出台并开始实施。该计划分析了西藏扶贫攻坚工作的严峻形势，即西藏全区共有18个贫困县，占全区73个县的24.6%，其中区定贫困县13个，国定贫困县5个。13个区定贫困县有贫困户3.6万户、20.5万人，人均收入为436.41元。5个国定贫困县共有贫困户1.5万户，8.6万人，人均纯收入为342.23元。其次，该计划明确了在2000年之前的4年内的奋斗目标与任务，即“紧紧围绕解决温饱问题，加大攻坚力度，限期解决困难。西藏要在1999年全部解决脱贫问题，实现粮油肉食基本自给，多数农户过上比较富裕的生活”[12]。

西藏“八七扶贫攻坚计划”既要贯彻国家的总体战略，也要考虑自身的特点和问题，因此当时制定的总体策略是将西藏的扶贫工作由过去的生活救助为主逐步转变为以扶持生产为主。为此，西藏制定了一系列具体措施和手段。例如，“四定一签”中最后一条通过定效益和层层签订合同，将干群利益紧密相连。这一条已成为西藏考核一个单位、一个干部最重要的政绩指标之一。建立贫困户卡片档案是另一项重要的扶贫措施。卡片中贫困家庭的信息包括人均收入、生产、生活状况及其脱贫承包人等，成为扶贫工作的基本依据，“干部出数字，数字出干部”等弄虚作假的情况也可以得到有效遏制，为今后西藏各地进行脱贫验收创造了一套较为科学的监督和验收机制[13]368—369。

1996年，西藏自治区用于扶贫开发的各种资金共计2.7783亿元，比上一年增加1.3倍。1997年国家扶贫投入18100万元，自治区的扶贫总规模为33400万元，再加上援藏项目中的扶贫开发资金和社会各界的捐赠，1997年的扶贫资金规模达6亿元，人均投入约1800元，这种规模的投入在我国其他地区和我国的扶贫史上是空前的[14]。到2000年底，西藏扶贫攻坚计划的目标即农村贫困人口的温饱问题基本得到解决。西藏农村居民家庭人均纯收入从817元提高到1331元；贫困人口由1994年的48万人下降到2000年的7万人左右。

进入新世纪，中国经济高速增长，贫困人口数量的减少和分布分散使得中国扶贫形势发生很大变化。为此，国家反贫困实践从瞄准贫困县向贫困村转变，通过整村推进，从只注重开发式扶贫向开发式与救济式扶贫并重转变。在新形势下，西藏制定关于扶贫开发工作的决定，并根据中央“把西藏作为一个特殊的集中连片的贫困地区加以扶持”的精神制定西藏扶贫开发的总体要求。这一时期西藏的扶贫工作面向全区，力量集聚到34个贫困县、393个贫困乡(镇)和148万重点扶持对象，发挥政府反贫困的主导地位和贫困群众的主体地位。截至2005年底，西藏累积完成各类扶贫开发资金15.18亿元，完成扶贫开发项目1500多个[13]371，重点扶持乡镇由393个下降到20个；重点扶持人口由148万人减少到37.3万人[15]。

2007年农村最低生活保障制度全面实施，国家的扶贫开发进入扶贫开发政策与最低生活保障制度衔接的阶段。此时西藏扶贫开发加快了贫困地区的经济社会发展，缩小了地区差距。2008年10月，西藏通过落实中央关于农村改革发展的决定，通过扶贫开发首先帮扶最困难的群体，重点解决特殊类型贫困区和地方病高发区稳步脱贫问题。通过推进“边境村整村推进扶贫”“兴边富民行动”和“爱国固边战略”，提高贫困率高的偏远地区和高海拔地区的经济社会发展水平。

2011年10月，由西藏区、地、县、乡四级党政机关、国有企事业单位及驻藏中直单位选派干部组成的5451个工作队、2万多名工作队员进驻所有村(居)委会，围绕“建强基础组织、维护社会稳定、寻找致富门路、进行感恩教育、办实事解难事”五项任务开展驻村工作。各地驻村工作队的重要职责之一是以贫困户、低保户、五保户和受灾群众为重点，采取入户慰问、组织劳务输出等方式缓解乡村的贫困状况。这些党员干部与贫困户“结对认亲交朋友”，开展“一对一”精准帮扶，形成了派出单位干部职工与贫困户结对的扶贫机制。

在反贫困实践中，西藏摸索和总结出了“开发式扶贫”“包户扶贫”和“搬迁扶贫”等方法和措施。不仅使一大批贫困户摆脱贫困，更推动农村经济体制的改革，为农牧区经济的发展打下了良好的基础。

(四)“精准扶贫”阶段(2013年至今)

党的十九大对当下中国的重大判断就是“中国特色社会主义进入了新时代”。从全面建成小康社会到基本实现现代化，再到全面建成社会主义现代化强国，是新时代中国特色社会主义发展的战略安排。为如期建成小康社会，精准扶贫战略适时提出。 习近平总书记2013年11月在湘西考察时提出了“精准扶贫”的理念。同年，中央25号文件就将建立精准扶贫工作机制作为六项扶贫机制创新之一。开展精准扶贫有效应对中国经济减贫效应下降的问题，成为当前中国农村扶贫的主要方式。2015年1月习近平总书记在云南考察时进一步提出精准扶贫的制度建设问题，呼应了反贫困实践的现实需要。

作为全国唯一省级集中连片特困地区，西藏的贫困人口多、贫困程度深、人居环境差，因病、因灾致贫现象较为普遍，扶贫任务十分艰巨。为了2020年实现农村贫困人口脱贫、贫困县摘帽的脱贫目标，同全国一道全面建成小康社会，西藏在执行中央精准扶贫统一部署的同时，结合实际创新扶贫工作方式，尽力将扶贫资源精确集中到贫困户。2014年，西藏与全国同步，全面展开扶贫开发建档立卡工作。通过扶贫系统在建档立卡阶段的三轮调查获得了西藏贫困人口的数据，初步建立了贫困人口动态管理系统。59万贫困人口的致贫因素被梳理为：资金缺乏比例占34.35%，劳动力缺乏比例占22.13%，技能缺乏比例占19.55%。

2015年7月，西藏建立“区负总责、地市直管、县抓落实、乡镇专干”的扶贫管理体制，并创新财政专项扶贫资金管理机制，将资金向贫困程度深、贫困人口多、贫困难度大的区域倾斜。针对贫困类型和发展需求，西藏重点实施“五个一批”的帮扶措施。西藏成立省级脱贫攻坚指挥部，指挥部下设办公室和政策保障、规划计划、产业脱贫、易地搬迁等10个专项工作组。

2016年新年伊始，西藏就召开全区扶贫开发工作会议，作出了“摸清底子、瞄准对象，确定目标、明确任务，突出重点、抓住关键，精准脱贫、到户到人，把握特点、搞好结合，严格评估、有序退出”[16]的具体安排部署，各成员单位签定了脱贫责任书。随后，西藏脱贫攻坚总指挥部分解下达了本年度13万贫困群众脱贫、2.5万贫困人口易地搬迁脱贫和10个贫困县摘帽的目标任务,标志着西藏脱贫攻坚规划正式开始实施。开展“回头看”以保证精准识别，并对识别数据进行查漏补缺；建档立卡贫困户和易地搬迁户筛选结果在乡、村、组公示，广泛征求和采纳意见；为保证数据准确，对于个别贫困户信息中发现的问题进行了数据清洗，经过这些严谨的精准识别工作，西藏建档立卡贫困户的精准识别率达到95%以上[16]。

2016年5月西藏出台了贯彻中央关于打赢脱贫攻坚战决定的实施意见，并结合自身特点，提出有西藏特点的“三不愁(不愁吃、不愁穿、不愁住)、三有(有技能、有就业、有钱花)、三保障(义务教育、基本医疗、社会保障)”的要求，突出了西藏以“职业技能培训、就业、增收”等为脱贫突破口和对社保兜底作用的重视上。专项扶贫、行业扶贫、金融扶贫、援藏扶贫、社会扶贫“五位一体”的大扶贫格局[17]已经形成。在国家五个一批的基础上西藏提出了九个一批，将“微型基建”“信贷扶贫”“医疗救助”“易地搬迁”“转移就业”“生态补偿”“社保兜底”“发展教育”“产业扶持”作为西藏精准脱贫的有效手段。

精准识别为有针对性的脱贫策略的制定提供了决策依据，也由此确定了以深度贫困的日喀则、昌都、那曲3市(地)为重点，西藏全区74县(区)以36县(区)为重点的分类施策方案。2017年西藏通过动态调整净增贫困人口37684人，使得贫困人口存量达47.9万人。90—95%的新增扶贫资金项目向三个深度贫困的地市和重点贫困县倾斜。

三、西藏反贫困实践的成效

有了党中央的关怀和全国人民的大力支持，西藏反贫困事业经过各族干部群众的艰苦奋斗取得了巨大成就。国务院扶贫开发领导小组组织的省际交叉考核中，西藏脱贫攻坚工作成效连续两年被评为“综合评价好”。

(一)西藏贫困规模减少，贫困发生率大幅度下降

1979年西藏贫困户92478户、贫困人口47万余人，分别占全区农牧民总户数和总人口数的31%和30.2%。改革开放特别是上个世纪90年代以来，“八七扶贫攻坚计划” 推进开发式扶贫，使之成为帮助农村弱势群体发展的主要手段。西藏“八七”扶贫攻坚之初确定的48万重点帮扶对象2000年已减至7万人，大部分农牧民基本解决了温饱问题，基本实现了粮油自给[18]。

进入21世纪，随着西部大开发、扶贫攻坚、兴边富民行动、人口较少民族发展规划等的实施和青藏铁路全线开通，西藏农村经济发展加速，农牧民收入快速增长，绝大多数农牧民基本解决了温饱，部分群众生活已达到了小康水平。西藏贫困人口日渐减少，贫困发生率明显下降。2003年，绝对贫困人口发生率已降到5%以下[19]。

2013年西藏实施精准扶贫战略以来，“两不愁、三保障”目标逐步实现，反贫困取得了决定性进展。 2016—2017年西藏累计减少贫困人口29.7万人口，贫困人口人均可支配收入保持16%的增幅。西藏贫困发生率由2012年的43.9%下降到2017年的7.9%。

(二)西藏贫困地区基础设施条件明显改善

对于山高路远的西藏，交通一直是发展的瓶颈，西藏基础设施的建设也由交通建设开始，并一直持续，逐步升级。从解放初期至今，西藏公路从无到有。“十五”以来投资规模更是不断扩大，发展速度不断加快。仅2001年至2010年间，西藏每百平方公里公路密度从1.8公里增加到4.8公里。2016年西藏等级公路里程已经占到全区公路总里程的88%，比2011年增长了85%。近年来，农牧区交通建设是西藏交通基础设施建设的重点。西藏乡镇、建制村的交通通达率都达到了100%[注]参见国务院新闻办公室网站，“西藏举行五年来公路交通建设发展成就新闻发布会”，2017年9月14日。http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/xwfbh/xizang/Document/1563824/1563824.htm。。制约西藏农牧区经济发展的交通“瓶颈”得到基本解决。

因为基础薄弱，西藏农牧区居民生活和经济发展对能源的需求与实际供给长期存在较大差距。通过长期的电力投入和建设，2015年底西藏电力装机容量和全社会用电量分别是自治区成立初期的260倍和180倍[注]参见西藏自治区人民政府网站：《高原之光 耀泽雪域—自治区成立50年来西藏电力发展成就》，2017年5月22日。http://www.xizang.gov.cn/xwzx/ztzl/66zn/fzcj/201705/t20170522_128594.html。。通过实施农网建设与改造以及“户户通电”工程、无电地区电力改造工程，2015年底，西藏主电网覆盖到59个县，农牧区缺电问题得到极大缓解。不仅仅是通电，西藏100%的行政村通电话，83.8%的行政村通宽带，通讯条件的改善加速了西藏农牧区的信息流通。

西藏河流众多水系发达，供水、供电、灌溉等惠及民生的成效是在民主改革后才随着水利建设投入力度的增强而显现出来的。到2015年底，不同规模水利设施的建设增加了西藏农田和饲草料地的灌溉面积，分别达到345万亩和18万亩；基本解决了245万农村居民、学校师生和寺庙僧尼的饮水安全问题和14.97万户、76.57万人的用电问题[注]参见西藏自治区人民政府网站：《西藏自治区水利改革发展“十三五”规划》，2018年11月23日。http://www.xizang.gov.cn/zwgk/ghjh/201811/t20181123_171757.html。。公路、航空、铁路、管道运输线路构成综合运输网络有效增强了贫困地区的发展动力。

(三)西藏基本公共服务水平有效提升

民主改革前，西藏大多数人没有自己的住房，农牧民居住条件极差，改善城乡居民居住条件成为西藏公共服务的一项重要内容。农牧民安居工程是西藏建设社会主义新农村的重要突破口。自2006年实施农牧民安居工程以来,对解决西藏人畜共饮、人畜共居的基本矛盾产生了积极作用。5年内西藏80%以上农牧民住上安全实用的房屋，村委会、文化活动场所、公共卫生设施和村级水、电、路等配套工程同步建设。2006—2013年，西藏安居工程项目总投资额达到278亿元，46.03万户、230万农牧民居住条件明显改善，人均住房面积增加20—30%，生活的舒适度得到提高。农村危房改造项目是当前西藏农牧区安居工程的延续，“十二五”期间22.25万农牧户住房得到改造。“水、电、路、气、讯、邮政、广播电视、优美环境”为主体的“八到农家”工程到“水电路讯网、教科文卫保的十项提升”工程全面提升了西藏农牧区的基础设施水平和公共服务水平。

西藏的现代教育体系不仅已经建成，教育的普及程度不断提高，适龄儿童小学入学率上升到99%,初中入学率达99%。农牧区教育教学质量提升，教育扶贫资金全面到位。西藏不仅普及九年制义务教育，农牧区和城镇贫困家庭的适龄儿童更可以享受15年免费教育。西藏学生的“三包”补助标准提高到年生均3480元，因学贫困现象已然难见。精准扶贫政策实施以来，通过控辍保学、易地扶贫搬迁安置点学校配套建设，开展公益性职业技能培训，高等教育人才支持计划，对建档立卡贫困户和低保户子女接受高等教育实施免费教育资助等措施，西藏教育资源均等化水平的提高，农牧区贫困代际传递现象减少。

民主改革以来西藏农牧民享受以免费医疗为基础的医疗保障。特别是在精准脱贫战略以来在健康扶贫方面西藏非常重视提高基层医疗机构的服务能力，为此加大资金投入力度，如投入4070万元改扩建了32个乡镇卫生院。全国三级医院与西藏自治区医院“一对一”帮扶为内容的“组团式健康扶贫”是西藏推进农牧区医疗健康事业的新举措。西藏还充分利用建档立卡信息，开展贫困人口“因病致贫、因病返贫”调查[20]。西藏74个县级医院基本实现农牧民群众住院先诊疗后付费(即时结报)。碘缺乏病、地方性氟中毒、大骨节病和鼠疫等地方病得到有效控制。2017年末,西藏总人口337.15万人，比1950年的114.09万人增长了2.96倍；人口平均寿命从1951年的35.5岁提高到了第六次人口普查统计年份2010年的68.17岁。

社会保障是社会公平的底线和保证国家长治久安的根本性制度。20世纪50年代初，中央政府对西藏困难群众实施救济、开展抗灾救灾活动。改革开放之后多层次的社会保障体系开始在西藏建立。西藏在全国率先实现了基本医疗保险、新型农村社会养老保险和城乡最低生活保障等制度的全覆盖，养老、医疗、失业等社会保险统筹层次进一步提高，保障范围逐步扩大。目前，西藏已初步建立了以城乡居民最低生活保障、五保户供养制度为基础，以医疗、教育等专项救助为辅助，以及临时救助和社会帮扶为补充，与全区经济社会发展水平和财力相适应的社会救助体系。逐步健全的社会保障制度为西藏贫困家庭减贫起到重要的作用。

(四)专项资金扶持增强脱贫成效

党的十八大以来，民生改善项目特别是贫困地区和面向弱势群体的项目占据西藏投资额的70%以上。中央投资500亿元以上用于西藏的基础设施建设，同时广泛引入各类社会投资，全社会完成固定资产投资1600亿元以上，全面落实了重大公路建设项目。教育培训、农牧民增收等都是专项财政扶贫资金的投入重点，2015年92个相关项目花费资金16.75亿元[21]。2016年教育、社会保障和就业等民生领域西藏支出达到1266亿元，较2012年增长近一倍，占财政总支出的近八成。2016年西藏投入167亿元完成的“十件民生实事”，运用优惠政策帮助重点群体就业创业。西藏调动同类资金、产业，统筹各个系统的工作重点向反贫困倾斜。截至2016年8月末，西藏涉农贷款余额达852.8亿元，扶贫贴息贷款余额达396.2亿元，两项增幅均居全国首位。为了实现产业扶贫的成效，2017年西藏又安排202.06亿元用于产业扶贫资金，建设1720个产业扶贫项目，6.94万人得以脱贫，辐射受益人口达24万多人[16]。

(五)反贫困体系日益完善

自开展脱贫攻坚以来，西藏制订了47个涉及扶贫的规范性文件，特别是出台《贯彻落实〈中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定〉的实施意见》，并建立考核办法，科学编制规划，制定工作方案，形成了“1+N”的政策体系，发挥政策“1+1〉2”的协同效应。以专项扶贫引导、行业扶贫跟进、社会扶贫支持、援藏扶贫倾斜的“四位一体”的、具有“西藏特点”的大扶贫格局构建完成。

这一时期，西藏建立了人有名、户有卡、村有册、乡有簿、县有电子档案、地(市)有平台、自治区有数据库的贫困人口动态管理系统；采取整村推进、产业到户、结对帮扶等帮扶措施；建立“区负总责、地市直管、县抓落实、乡镇专干”的管理体制,创新了“任务到地、资金到地、权力到地、责任到地”和“工作到村、扶贫到户”的工作机制。

(六)思想观念的改变既是反贫困的成果，也是促进减贫的积极因素

西藏在长期反贫困实践中，干部结对帮扶贫困家庭和大量扶贫开发项目的实施，加速了西藏农牧民思想观念的转化，对造成贫困的自身原因有了更清楚的认识，也在政府引导下通过增强脱贫能力，树立了减贫的信心。随着西藏与内地交往交流交融的范围扩大、程度加深，以及现代经济因素日益出现在西藏城乡居民的生活中，更加速了民众思想观念的转变。新时代全国开展精准脱贫战略，更强调扶智与扶志对扶贫的重要性。西藏广大民众受益于反贫困实践的成效，更认同自力更生、勤劳致富精神。贫困地区广大干部群众的思想观念和精神面貌的深刻变化，为打胜扶贫攻坚战这一反贫困实践中的关键一役提供内在动力。

四、新时代西藏反贫困面临的挑战

作为全国唯一的省级集中连片贫困地区，西藏自治区在脱贫攻坚过程中面临点多面广、基础薄弱等严峻挑战，为此西藏成立全国唯一的省级脱贫攻坚指挥部。打赢脱贫攻坚战,是化解新时代我国社会主要矛盾、解决发展不平衡不充分问题的重点工程。笔者在调研中发现，西藏脱贫攻坚工作依然存在一些亟待解决的问题。

(一)区域发展差距和条件

虽然西藏7地(市)均不同程度地存在生产资料缺乏、产业基础薄弱、经济发展水平不高、增收渠道单一等突出问题，区域发展差距较大。特别是偏远贫困地区与腹心地区之间资源禀赋等条件不同，差异显著。西藏偏远贫困地区第二产业发展滞后明显，产业脱贫因产业规模小、链条短、组织化程度不高等造成区域经济带动力弱，发展规模经济、集约发展、发挥产业优势等都难度不小。西藏全区四分之三的贫困人口主要分布在日喀则、昌都和那曲三市，呈现出“全域大分散、局部大集中”的特征，相对贫困较为突出[13]388。

(二)基本公共服务水平不高

西藏自身处于西部经济发展落后地区，其基础设施建设与公共服务水平难与发达地区比较。西藏农牧区受当地自然灾害频发影响，基础设施和公共服务的水平明显落后于城镇，区域发展的不平衡加剧了这样的落后，乃至少数乡村还没有实现“通路、通电与便捷的通讯联系”，贫困群体获取基本公共服务在质与量上均得不到保障。

(三)脱贫人口的返贫问题

由于受自然条件恶劣、社会保障体系不完善以及自身综合能力不强等因素，加上缺乏必要的投入，信息闭塞，根本性改变贫困乡村面貌仍有难度。由于抵御自然灾害和市场风险的能力有限，总有部分乡村人口处于贫困边缘。这部分人口即使脱贫，仍需要一个政策持续巩固脱贫成果的过程，否则有重新返贫的可能性。如何控制并减少农村返贫现象的发生也是目前亟待解决的问题。

(四)减贫措施成效的可持续性问题

产业脱贫是西藏贫困地区通过产业发展实现有效脱贫的良策。但是，目前西藏很多县尚未形成成熟的主导产业，产业规划比较分散，部分产业在各县之间有相互重叠，发展前景不明确。部分县的现有产业规模较小，科技含量和产品附加值低，不具备较强的竞争力，对脱贫攻坚的贡献有限，即使当前有些产业带动部分贫困人口脱贫，但长远看，因为产业前景不明朗，这些脱贫人口仍存在返贫可能。

五、精准扶贫，迈向小康

西藏贫困程度深、贫困面广，在长期的反贫困实践中西藏整体减贫成效显著，扶贫难度主要集中在病患群体、教育程度低而缺乏技能的人口、居住环境恶劣地区的人口等。面临这些挑战，大规模的开发模式已经不能满足西藏新时期的反贫困需求。实施精准扶贫战略正是切中国家实际，也恰恰符合西藏反贫困的要求。

西藏精准扶贫战略的具体实施方式有：易地扶贫搬迁、产业扶贫、生态补偿、教育扶贫、转移就业扶贫、医疗救助扶贫、援藏扶贫、微型基建扶贫、社会救助兜底扶贫等。

(一)易地扶贫搬迁

西藏在尊重当地百姓意愿基础上，把一方水土养不活一方人的地方和极高海拔地区、生态脆弱地区、地方病高发地区的贫困群众逐步搬迁出来。迁入地主要选在生产资料富裕、基础设施相对完善的地方，并加强其基础设施建设和产业配套，同时引导搬迁群众将生产资料向合作社、能人大户流转[注]参见中国西藏网：《西藏聚焦短板精准发力合力攻坚同心走上致富路》，2018年8月15日。http://www.xizang.gov.cn/xwzx/ztzl/fpgj/201808/t20180815_166046.html。，确保收入不减少，做到了搬得出、稳得住、能致富。

2016年西藏开工建设安置点376个，7.7万群众从生态环境恶劣地区向城镇和生产资料富裕、基础设施相对完善地区搬迁。2017年新开工安置区(点)把10户以上的集中搬迁点的配套产业作为硬指标，以便解决搬迁后的稳定脱贫问题。当年计划实施的433个安置点全部开工，其中已竣工133个、搬迁入住1.99万人[注]参见国务院新闻办：“西藏举行解读《2018年自治区政府工作报告》发布会(第三场)”，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/xwfbh/xizang/Document/1618414/1618414.htm。。截至2018年上半年，累计投入资金132.85亿元，建成易地扶贫搬迁安置点555个(含在建303个)，搬迁入住2.78万户、11.7万多人。昌都三岩片区2个县7个乡镇1.16万多人实现跨市易地扶贫搬迁，首批25户、124人已于6月底入住拉萨市安置区[注]参见中国西藏网：《西藏聚焦短板精准发力合力攻坚同心走上致富路》，2018年8月15日。。针对高海拔风湿患者实施的易地搬迁一期共150户、625人已入住拉萨市羊八井新居。

(二)产业扶贫

产业脱贫是通过实施产业培育，因地制宜发展特色产业，最终将资源优势转化为产业优势、经济优势。仅2016—2017年西藏统筹整合246.93亿元财政涉农资金，其中政府各级财政安排专项扶贫资金占同期财政收入的13.5%，年均增长64%。2017年西藏投资106.25亿元建设1195个产业扶贫项目，带动6.94万人脱贫[22]。

笔者调研的西藏北部高寒牧区班戈县合作组织的运作案例可以看出西藏农牧区产业脱贫的成效：班戈县佳琼镇五村因村里年轻人成家后分家单过，一些年轻夫妇没有分到父母家的牲畜，生产资料匮乏，导致该村贫困发生率较高，58户牧户中有38户为贫困户。2006年，五村建立合作组织。牧民把草场、牲畜作为资产入股，以获得相应的分红。县里派两名干部入村指导三年，合作组织进入正常轨道后，干部们把合作组织的管理权移交给了村委会。自合作组织成立，该村与外界经济交往更加频繁，取得明显的经济效益。2014年6月班戈县农村改革试验区正式设立。2015年五村合作组织人均收入比2006年增加6800余元。在此基础上，五村还组建了草业专业组、缝纫手工专业组、畜产品加工专业组、蔬菜种植基地、民族手工艺编制厂、商品经营点等多种合作经营组织，促进了当地农村经济组织的发育。当地合作组织的发展得益于产业扶贫的优惠政策，本地多种经济业态得以发展，农牧民增收作用明显。

(三)生态补偿

作为世界上少有的生态优势地区、生态脆弱地区之一，西藏通过实施生态补偿脱贫，探索处理保护生态和富民利民关系的途径。西藏实施了生态保护政策及重大生态工程，如“十二五”时期西藏将各类生态补偿资金190多亿元用于退牧还草、退耕还林、天然林保护等生态项目，当地农牧民也从中获得20亿元的补助。此外，西藏采取政府购买服务等多种方式，新增及腾换生态保护政策性岗位50万个提供给贫困人口，缺乏技能和就业渠道的农牧区相对贫困人口也被纳入其中，以实现环境保护和小康建设目标的统一。面向建档立卡贫困人口中有劳动能力的群体，西藏通过“定岗定员、定岗定责、定岗定酬”确定70万个生态补偿岗位，其中兑现落实62万个，年人均补助3000元。

(四)发展教育

为阻断贫困代际传递，需要扶贫先扶智。为此，西藏加强农牧区教育教学水平，资助家庭贫困学生就业，加强技能培训以增强贫困人口转移就业的能力。近年来西藏自治区政府更重视依靠职业培训实现农牧民的转移就业，进而为产业发展提供人力资源。2017年4.97万贫困人口得到培训，4.62万人转移就业，就业率达92.9%[注]参见国务院新闻办:“西藏举行解读《2018年自治区政府工作报告》发布会(第三场)”，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/xwfbh/xizang/Document/1618414/1618414.htm。。目前农牧区的技能培训内容主要是驾驶、石材开采、厨师、缝纫、木工、唐卡绘制等。

(五)发挥援藏潜力，创造脱贫新动力

西藏重视提高受援“所需”与援藏“所能”对接水平，协调援助单位将80%的对口援藏资金向贫困群众、深度贫困地区倾斜。2012—2018年间在西藏开展了1463个援藏项目，涉及资金154.8亿元[注]参见中国西藏网:《西藏聚焦短板精准发力合力攻坚同心走上致富路》，2018年8月15日。。正确处理央企在藏资源开发和解决当地农牧民增加收入的关系，协调在藏央企对重大项目建设所在地贫困人口按比例结对帮扶、吸纳就业，12家在藏央企与西藏签订《企业支持就业扶贫框架协议》，提供转移就业岗位6000多个。

60年前民主改革让西藏人民摆脱封建农奴制社会形态的束缚，开始了一场改变积弱积贫命运、民众物质条件和精神生活日益丰富的重大变革。国家一直将提高西藏人民的生活水平作为工作的核心内容之一，源于西藏特殊的历史背景，从而使得西藏的反贫困实践具有其独特性。从顶层设计、制度建设到政策落实，国家根据国力的增强给予西藏全面支持和直接帮助，同时政策的制定和推行也考虑到西藏的实际。由此，西藏反贫困历程是不断探索和取得经验的向上的曲线，反贫困的成果也越来越丰富。西藏反贫困实践中的许多探索和创新必将对未来西藏乡村振兴战略的实施和建设美丽富饶的新农村有所启迪。