新常态下宝山区住房发展调查研究
——从《上海市住房发展“十三五”规划》看近三年宝山房地产市场变化

文/周春艳

一、引言

2017年7月7日，上海市政府发布了《上海市住房发展“十三五”规划》(以下简称《规划》),对未来几年住房用地供应总量、各类住房的供应量、旧区改造和规范租赁市场等方面进行了全面规划。《规划》坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，聚焦“住房市场体系”和“住房保障体系”两个体系，深化“居住为主、市场消费为主和普通商品住房为主”三个为主，优化廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障住房和征收安置住房“四位一体”的住房保障体系。

二、《上海市住房发展“十三五”规划》核心内容

（一）总体目标

《上海市住房发展“十三五”规划》明确提出， “十三五”期间，大幅增加城镇住房供应总量以及住房用地供应总量，同时，进一步健全房地产市场健康平稳发展的长效机制。具体涉及以下四方面：

1.新增住房供应总量。预计新增供应各类住房12750万平方米、约170万套，相比“十二五”期间增加约60%。其中商品住房、租赁住房以及各类保障性住房的占比分别为27%、41%和32%。此外，新增以市场为主的代理经租房源30万套(间)，租赁住房总量为100万套（间）。“十三五”期间，市场化租赁住房总量明显增加。

2.住房用地供应总量。预计供应5500公顷，相比“十二五”期间增加约20%。其中商品住房、租赁住房、保障性住房用地占比分别为36.4%、30.9%和32.7%，基本形成“三分天下”格局。

3.按照“留、改、拆并举，以保留保护为主”的原则，用城市更新理念推进旧区改造。中心城区完成以二级旧里为主的房屋改造240万平方米，实施约5000万平方米的各类旧住房修缮改造。积极推进“城中村”改造和农村低收入户危旧房改造。

4.积极培育和促进租赁企业的发展，提高住房租赁企业规模化、集约化、专业化水平。鼓励开发企业通过商品住房用地配建方式持有一定比例的房源用于社会租赁。在持续推进“群租”治理的同时，进一步规范代理经租企业的经营行为。同时，以区为主，发挥区属国有企业在租赁市场发展中“压舱石”和“稳定器”的作用(表1)。

表1 “十三五”期间上海市住房发展总体目标

（二）核心思路

与往期《住房发展规划》相比，本期《规划》体现了以下几方面特色：

一是认清一个方向，即“租房时代来临”。上海土地市场公开出让的“租赁住房”用地，受让人必须严格按照“只租不售”模式管理，仅用于出租，不得出售，且年限为70年，这种新土地用途的推出，折射出管理层对房地产市场监管和调控的新思路。

二是坚持一个定位，即“房子是用来住的，不是用来炒的”。《规划》严格按照这个定位，提出到2020年时基本形成符合上海市情、购租并举的住房体系。“十三五”期间，上海租赁住房用地占住房供地总面积近1/3，可新增供应各类住房约70万套，加上以市场为主，新增代理经租房源30万套(间)，“十三五”期间，上海租赁住房新增供应总套数将达100万套（间），若将30万套市场新增代理经租房源归入新增的供应总量中，新增的租赁房占比将达到50%。若以上目标能顺利实施，100万套的租赁住房在5年内陆续推出，能够缓解暂时买不起房的中高端人才的压力，使其能够安心地工作。

三是把握一个关键，即“解决人才住房问题”。目前，上海的中心工作包括推进科创中心建设以及自贸试验区建设，人才是基础、是关键，需要敞开胸怀，吸引来自五湖四海的人才，而住房往往成为他们扎根上海的基础。如何让这类人才住有所居，暂时缓解他们的住房压力，是城市管理者亟需解决的问题。《规划》中除了前述100万套新增租赁住房以外，还将通过政策引导扶持住房租赁企业扩大规模，更好缓解部分常住人口及青年群体和各类人才、创业人士的居住问题，从而让他们安心地创业，为未来可能的住房进阶提供过渡。

四是平衡市场供给，即“压缩商品住房供应量”。根据《规划》公布的数据，“十二五”期间，新建商品住房销售面积8872.24万平方米，年均增幅3%，而“十三五”期间预计新增商品住房4000万平方米、约45万套。与“十二五”相比，“十三五”商品住房新增供应总量和套数均减少55%。

三、宝山区住房发展“十三五”规划中期评估

（一）概况

“十三五”以来，宝山区贯彻落实中央和上海关于必须长期坚持房地产调控不动摇、不松懈的工作要求，积极领会“两个不是权宜之计”的工作要求，即：严控高房价和高地价不是权宜之计，减少经济增长和财政收入对于房地产业的依赖不是权宜之计。2016-2018年，房地产市场总体运行情况保持健康平稳，房价过快上涨的势头得到了有效的遏制。实现房地产投资额917.09亿元，商品住房新开工面积407.31万平方米，竣工面积519.74万平方米，批准商品房预售面积254.7万平方米，实现各类商品房销售面积625.85万平方米，销售金额1273.76亿元，实现存量房交易面积551.43万平方米，交易金额1392.35亿元(表2)。

表2 2016-2018年宝山区房地产开发、销售情况表

（二）主要特点

一是房地产开发投资占全区固定资产投资总额的比重呈逐年下降态势，区级经济对房地产业的依赖性逐年减少。据统计，2016-2018年，宝山区实现房地产投资总额917.09亿元，年均投资额超过300亿元，占全区固定资产投资比重逐年下降，其中，2016年占全区社会固定资产投资总额的78.86%，2017年该比重为76.23%，2018年则为72.31%，较“十二五”期间近80%的占比有所减少。房地产业区级税收占区级税收的比重从2016年的49.7%下降至2018年的40%。

二是商品住房新开工、竣工量骤减。据统计，2016—2018年，我区累计实现商品住宅新开工面积407.31万平方米、竣工面积519.74万平方米，较“十二五”前三年，分别减少60.7%和46.3%(图1)。

图1 “十三五”与“十二五”前三年开竣工面积对比

三是新建商品住房新增供应量与销量比由供不应求转为供略大于求，销售均价同比增幅明显回落。据统计，2016-2018年，宝山区批准商品住房预售面积165.4万平方米，实现销售面积236.97万平方米，供求比为1：1.4。在持续调控的影响下，该比例从2016年的1：2.3转为2018年的1.3：1，供求总量基本平衡。从销售价格来看，宝山区2017年商品住房销售均价为44053元/平方米，同比增幅为47%，而2018年商品住房销售均价为44822元/平方米，同比增幅仅为1.7%，房价快速上涨的趋势得到有效遏制。

四是存量住房交易量呈断崖式下跌，二、三级市场联动效应明显。据统计，2016-2018年，宝山区实现存量房交易量501.08万平方米，其中，2016年交易量为284.94万平方米，但受二级市场影响，2017、2018年交易量大幅滑落，与2016年相比，减幅均超过六成。

五是保障性住房用地供应呈逐年上升趋势，2018年推出首幅纯租赁住房用地。分析近三年宝山区经营性土地出让情况，商品房（商业、办公、住宅）土地供应量与保障性住房土地供应量基本持平，占比分别为57%和43%。其中，2017年保障房的土地供应量与商品房土地供应量比例为1:1，2018年宝山区推出首幅纯租赁住房地块，规划建设21万平方米、1574套租赁住房（表3、图2）。

表3 2016-2018年宝山区经营性用地出让情况

图2 商品房与保障房土地供应量占比

六是全力推进“城中村”改造，成熟一个启动一个。“十二五”期间，宝山区共排摸出“城中村”地块29幅，涉及大场、高境、庙行、淞南、顾村、杨行、月浦、友谊等7镇1街道。经市政府认定、目前正在实施改造的项目共6个，涉及13幅地块，用地面积4890.7亩，居（农）民3044户，企业342家。其中，顾村老集镇和杨行老集镇（杨泰路西侧等地块）是以“城中村”改造模式推动的老镇改造项目。近年来，在市、区两级政府的领导下，6个“城中村”改造项目有序推进，目前完成村（居）民签约3013户、企业签约339家，均占各自总量的99%，动迁工作已基本收尾。今年，宝山区继续以“动迁工作全面收尾，公建配套项目全部进入建设程序，供地基本完成”为目标全面推进相关工作。

四、后期需要关注的问题

（一）关注市场上新增商品房源的有效供给

2011年以来，国家出台针对房地产市场的调控政策，加大抑制房价过快上涨力度。从宝山区房地产市场的情况来看，宏观政策的调控效力正逐步在投资和销售领域显现。近年来，宝山区房地产投资额和商品房新开工量有所减少，反映出在国家一系列宏观调控政策的综合作用下，房地产开发企业产生了观望情绪，新项目减少，大部分在建楼盘都将进入竣工阶段，新开工项目不足，导致房地产生产缺乏后劲。

（二）关注租赁住房市场长效管理机制建立

当前住房租赁市场制度及市场体系还不完善,租赁市场不发达、不规范。如，近年来快速成长的代理经租企业，有的为了提高市场占有率，在资本助力下抢占房源，对房租提高起了推波助澜的作用，有的利用资本杠杆引导甚至骗租户进行租房分期贷款，并利用这些资金盲目扩张，产生了极大的金融和社会稳定风险。租赁市场中，“黑中介”、假房东、二房东重重设卡,“霸王条款”、无理涨价、房租欺诈等现象依然存在,严重影响租赁双方的权益,导致租赁市场发展受到限制,租房者的权益得不到保障。加快住房租赁市场健康、良性发展，必须机制先行。

（三）关注住房供应结构的合理调整

住房供应结构的有序调整，是对刚性需求的有利保障，对于新建房市场，我们要密切关注房价非理性上涨的苗头，坚持调控政策不放松，以确保中低价位、中小户型住房的有效供应。通过住房结构供应的有效调整，满足不同收入群体的居住要求。

（四）关注房屋品质的提升效应

宝山区离市中心距离近，加上拥有数条轨道交通线，地理位置优势明显。房地产开发企业应不断优化楼盘品质，合理定价，注重自身的品牌，促使宝山区房地产市场健康平稳有序的发展。

五、工作措施

2019年，我们要继续坚持房住不炒的定位，着力完善房地产调控的长效管理机制，加快租赁住房市场体系建设，实现稳地价、稳房价、稳市场预期的目标，切实防范、化解重大风险，促进经济社会更好发展，主要措施如下。

（一）以市场监管为重点，加强住房市场监管和整顿，不断顺应房地产市场的变化和政策要求

一是加强商品住房销售方案审核和开盘现场监管，规范销售价格行为。严格贯彻落实本市房价调控措施和新建商品房销售明码标价制度，引导开发企业合理定价，根据《关于进一步加强本市房地产市场监管规范商品住房预销售行为的通知》要求，做好开盘前各项工作预案，掌控销售进度，维护良好的市场秩序，对商品住房项目的公开摇号排序、按序选房进行了全程监管，以确保销售平稳有序。

二是加强房地产中介监管，完善房地产中介管理法规。对区内中介企业开展专项治理，重点对涉嫌无证无照经营、异地经营、未按规定办理备案手续、备案证明过期的房地产中介机构开展检查。会同工商部门，对已办理工商注销、变更手续但未办理网上认证注销、变更手续的房地产经纪机构提请市房地产交易中心暂停其网上签约功能；对涉嫌擅自通过网签系统虚签经纪委托合同、交易合同的房地产机构开展立案查处，以增强企业诚信经营意识，净化区内房地产经纪市场环境。

三是研究建立符合区情、适应市场规律的基础性制度和长效管理机制。充分考虑宝山区住房市场特点，紧紧把握“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，深入研究短期和长期相结合的长效机制，逐步完善政策组合，保持房地产市场稳定。

（二）着力规范培育房地产租赁市场，切实构建租购并举的住房制度

“十三五”期间，宝山区新增和转化租赁住房共计3.6万套，新增代理经租房源2.6万套（间），总套数将超过6万套（间）。加快培育和发展住房租赁市场成为近期工作的重中之重。

一是建立住房租赁平台。上海正在加快建立全市统一的住房租赁公共服务平台，我们要积极参与，在市房管局的指导下，依托区房地产交易中心成立区级住房租赁服务中心，为租赁平台运作提供线下支撑，以平台建设为抓手，以服务促规范，做好房源信息发布和更新，实现租赁合同网签与备案一体化，规范住房租赁平台的运行和管理。

二是培育多渠道供应主体。从需求导向和规划、建筑结构和消防安全、配套和环保要求、物业管理保障等方面着手，进一步探索和试点将“非居住”房屋纳入租赁住房管理的工作机制，鼓励企业将闲置和低效利用的国有厂房、商业办公用房等按规定改建为租赁住房，发挥国有企业在稳定租金、增加租赁住房有效供给等方面的带动作用。

三是加快存量建设用地转型。根据市规土局出台的《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的规划土地管理细则》，对住宅、商业服务业、商务办公及符合地区转型要求的工业仓储等存量建设用地，在统筹考虑总量控制、区位条件、环保、地区交通、公共配套的前提下，加快推进转型为租赁住房用地。

四是加强住房租赁市场监管。通过建立健全企业主体备案、诚信建设、分类管理等一系列制度，持续开展违法违规租赁行为整治，建立住房租赁管理长效机制，为租赁当事人提供法律援助等措施，进一步规范住房租赁秩序。

通过对租赁住房供应和培育市场供应主体两手抓，强化区政府的主导作用，规范市场的租赁体系，为构建整体住房租赁信息服务平台、完善相关制度铺平道路。

（三）积极推进一网通办，优化营商环境，提高行政效能

“一网通办”是上海优化营商环境、深化“放管服”改革的重要举措。作为房地产管理部门的工作人员，要深化思想认识，以“一网通办”为契机，进一步加强政治理论和业务学习，加快流程优化再造，以改革促发展、以创新促成效，扎实推进行政审批项目、办事流程、办事制度、服务类型和模式、服务设施的标准化。进一步深化行政审批制度改革，推进建设项目并联审批工作，提高审批效率，不断增强群众和企业的获得感。

（四）加大保障性住房建设的资金投入和土地供应，严格落实保障性住房建设的有关政策

进一步加快发展保障性住房，尤其是在城市更新、市政重大工程建设中动迁居民的安置用房建设，解决长期在外过渡动迁居民的住房问题，优先解决保障性住房用地指标，加快土地供应。与此同时，全面优化住房供应结构，引导企业重点发展中低价位、中小套型普通商品住房，适度发展中高档商品房，形成各种价位、档次住房供给的合理配置。