永寿县“十二五”期间坡耕地综合治理成效和经验

夏积德，王稳江，仇文娟

(1.西北农林科技大学，陕西 杨凌 712100； 2.杨凌职业技术学院，陕西 杨凌 712100；3.永寿县水利局，陕西 永寿 713400)

坡耕地是山丘区群众赖以生存发展的生产用地，也是水土流失的主要源地。据水利部、中国科学院和中国工程院联合开展的中国水土流失与生态安全综合科学考察成果，坡耕地面积仅占全国水土流失面积的6.7%，但土壤侵蚀量却占全国总量的28.3%。个别坡耕地集中分布的地区，坡耕地土壤侵蚀量占当地侵蚀总量的70%以上。坡耕地粮食产量低而不稳，加剧了当地的贫困程度，制约着经济社会的可持续发展[1-2]。陡坡耕作不断剥蚀耕作层，降低土地生产力，甚至破坏耕地资源。

“十二五”期间坡耕地水土流失综合治理工程项目的实施，为项目区治理水土流失、改善生态环境、提高群众生产生活条件、美化绿化环境起到了重要的作用[3]。为掌握永寿县“十二五”期间坡耕地水土流失综合治理工程项目的实施情况和效果，总结先进经验和做法，找出存在的突出问题，为后期规划和治理工作的开展提供技术支撑和理论指导，我们在深入项目区进行图斑调查、典型农户调查的基础上，利用我国高分2号卫星影像对入库信息进行现场抽查，利用无人机对项目区进行拍照，加上内业查看资料、照片等方法，并结合与有关部门座谈等形式，对永寿县坡耕地水土流失综合治理工程项目进行了分析。在全面统计、实地典型调查的基础上，摸清了工程防治措施数量、质量、分布及效益情况，总结了永寿县的主要做法和经验，提出了存在问题和建议，以期为后续项目的安排提供决策、技术支撑。

1 坡耕地治理项目实施背景

坡耕地是我国耕地资源的重要组成部分，开展坡耕地水土流失综合治理，是有效治理水土流失、加强农业基础设施建设、改善山丘区群众生产生活条件、巩固退耕还林成果的需要，对保障国家粮食安全、生态安全、防洪安全，推进山丘区新农村建设，促进区域经济社会可持续发展和实施生态文明战略等都具有十分重要的意义[4-5]。

开展坡耕地综合治理是促进山区粮食生产、保障国家粮食安全的需要。我国人多地少，粮食安全问题始终是重大的战略问题。10多年来我国粮食生产连续丰收，但从总体情况看，粮食安全形势仍不容乐观。坡耕地约占山丘区耕地总面积的1/4，粮食产量低而不稳，如遇特大干旱年份或其他情况，山丘区的粮食安全难以保障[6]。多年实践表明，坡耕地改梯田后，可增产粮食1 050～3 000 kg/hm2，一些地方采取地膜覆盖种植的玉米，单产可达7 500 kg/hm2。

国家发展改革委、水利部从2010年开始，连续3年实施了坡耕地水土流失综合治理试点工程，在试点的基础上，2013年启动实施了坡耕地水土流失综合治理专项工程。

2 永寿县基本情况

永寿县总面积889 km2，总人口20.34万人，现有耕地3.07万hm2、林地2.73万hm2。县境内沟壑纵横，塬面支离破碎，生产道路弯曲不平，耕作条件差，水土流失严重。坡耕地综合治理不但能够改善该县农业生产条件、增加农民收入，而且可以防治水土流失、改善生态环境。

“十二五”期间的2011、2012年，永寿县连续两年被列入国家坡耕地水土流失综合治理试点县，2015年被列入坡耕地水土流失综合治理县，见表1。

表1 永寿县“十二五”坡耕地综合治理情况

注：省级配套168万元，群众投劳折资644万元。

3 项目成效分析

3.1 工程实施情况分析

随机抽查项目区进行现场勘测和分析，即在采用无人机航拍与入库信息、设计图斑比对的基础上，选取项目区成果保存情况、植被覆盖情况、工程完好程度、合格率、项目区选择适宜性、措施体系布设合理性等指标，对永寿县坡耕地水土流失综合治理项目进行评估分析(表2)。

本次现场勘查抽查图斑数量为13个，面积为74.40 hm2，占同期规划面积的12%。经过现场核实，成果保存率达到95%，合格率达到97%，项目区选择措施适宜，布设合理。

表2 永寿县坡耕地治理项目实施情况及评估

查阅和汇总分析永寿县坡耕地水土流失综合治理项目资料，可得到该县“十二五”期间投资和任务完成情况(表3)。

表3 永寿县“十二五”期间项目区坡耕地治理投资及任务完成情况

表3显示:①永寿县“十二五”期间坡耕地水土流失综合治理投资计划中省级配套资金均能够足额落实，但市县配套资金均未到位。这主要是因为永寿县是全国贫困县，地方财政紧张。②永寿县“十二五”期间坡耕地水土流失综合治理任务完成率均为100%，项目区治理度均达到30%以上。

3.2 效益情况分析

坡耕地水土流失综合治理工程项目的实施，改善了农业生产条件，调整了产业结构，增加了农民收入，促进了县域经济发展。具体情况见表4。

从表4可以看出：①生态效益。经过治理，项目区年蓄水能力增加27 000 t/km2以上，保土能力增加2 600 t/km2以上，水土流失得到有效控制，生态环境有效改善。②经济效益。坡改梯项目实施后，提高了土地生产能力，便于机械化耕作，粮食生产能力提高1 500 kg/hm2以上，项目区新修梯田当年直接增产粮食347.03万kg。按照小麦售价2.4元/kg计，年增加经济收入800多万元。③社会效益。项目的实施累计使3 621人脱贫，特色产业面积达到900 hm2，集约化经营面积达到1 266.66 hm2，预期效益非常好。再就是项目的实施有效地改善了农村生产生活条件，为群众提供了便捷交通，显著提高了机械化耕作水平，降低了群众劳动强度，劳动生产率大幅提升，为农业现代化奠定了基础，带动了项目区周边群众参与水土流失治理的积极性。

表4 永寿县“十二五”期间项目区坡改梯效益

4 主要做法和经验

通过几年的实践，永寿县总结出了破地界统一规划连片治理，破部门整合资金综合施策的坡耕地水土流失综合治理的有效方法，探索出了一条水保搭台、产业唱戏、企业建园区、农民得实惠的治理模式，取得了一份土地、两份收入(土地租金和打工收入)、三面兼顾(老人、孩子和家庭都能照顾)的倍增效益，不仅极大地改善了农业生产基础条件，使原来的“三跑田”变成了“三保田”，耕作全部实现了机械化，而且促进了土地流转和产业结构调整，为现代农业的发展打下了坚实的基础。主要做法和经验有：

(1)领导重视，多方联动。县委、县政府高度重视坡耕地综合治理工作，成立了由县长挂帅的水土保持项目领导工作机构，县政府主要领导亲自抓，主管领导全力抓，形成了政府负责、水利牵头、部门配合、镇村协作、多方联动的良好工作格局，定期研究解决项目实施中存在的问题。

(2)抓早动快，科学规划。始终坚持一年项目两年抓，规划先行，早动手、早落实、早设计、早宣传，牢牢把握工作的主动权。打破村组界限，科学规划，集中连片，规模治理，整体推进，以道路为骨架，山水田林路渠综合设计，整体施策。

(3)发动群众，全程参与。坚持项目公示制，透明操作，规范运行。从项目选址、规划、施工方案编制到施工作业，全程让群众参与，每个项目区都聘请有群众义务监督员，真正赢得了群众的理解、支持和配合。

(4)严格管理，保证质量。严格项目“四制”和黑名单制度，制定了切实可行的质量管理体系，着力做到“四不开工一不验收”，即施工机械没有落实的不开工，筑埂作业队伍没有落实的不开工，现场人员没有接受培训的不开工，安全防范措施没有到位的不开工，项目区群众不满意的不验收，确保了工程质量。

(5)产业跟进，发挥效益。通过土地流转的形式，积极引进公司和大户承包，引导群众积极调整产业结构，发展优质高效农业，改变单一的种植习惯，努力实现治理效益的最大化。在治理过的项目区，已有60%以上的田块栽植了苹果、核桃、中药材、苗木花卉等，实现了水土保持生态和经济效益的双赢。近年来，永寿县先后吸引北京宏源京辉公司等多家企业前来投资，全县因此共流转土地1 346.67 hm2。产业结构由单一的粮食种植转变为特色种植和养殖等多业并举，栽植优质核桃1 000 hm2，种植中药材280 hm2，育苗66.67 hm2，养殖山鸡6万多只。

5 存在问题和建议

(1)投资标准偏低。梯田、生产道路、排水沟等配套设施投资标准偏低，影响治理标准和效果，建议提高投资标准。

(2)计划下达较晚，影响项目进度。永寿县每年一季作物，9月中旬前必须种植小麦。从7月初麦收至9月中旬，仅仅有两个多月有限的施工工期，时间紧，任务重，然而仅走完项目招标程序就需两个月时间。因此，项目计划最迟应在5月初下达，这样才能保障不误工期，顺利开工。建议提前下达计划，确保按期开工，不误农时，不影响群众耕种。

(3)永寿县是全国贫困县，地方财政紧张，配套资金严重短缺，加上群众大多外出务工，投工投劳难度大，群众投工投劳落实不到位。建议减少或取消贫困县的项目资金配套。