步步为营，化解老龄化社会困局
——访全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文

■文／本刊记者 徐颢 图／本刊记者 陈萧军

中央调剂金制度是过渡

本刊记者：为应对人口老龄化给社保可持续发展带来的重大挑战，人社部实施全民参保登记计划，开展基金投资运营以保值增值，并已启动划拨国有资产来充实社保基金，中央调剂金制度的实施也迈出了养老保险全国统筹的步伐。今年政府工作报告指出，加快推进养老保险省级统筹改革。对此，您是如何理解的？

郑秉文：我国已建立了世界上最大的养老保障体系，同时人口老龄化趋势十分严峻，2018年我国60岁及以上人口已达2.49亿人，占总人口的17.9%。据联合国的预测，到2050年将高达4.79亿人，占35.1%，高于美国、英国、法国、加拿大等发达国家。人口老龄化是世界各国社会保障所面临的巨大挑战。随着我国人口老龄化进程加快，老年人口规模大，老龄化高峰持续长等特征明显，养老保险制度可持续运行面临严峻挑战。

加快省级统筹步伐，是实现养老保险全国统筹的基础。中央调剂金制度从去年7月1日实行，运转良好，半年的调剂额2400亿元。毫无疑问，这项制度对于缓解区域养老金失衡会产生积极的作用。2019年的调剂比例将从3.0%提高到3.5%。但问题的关键在于，中央调剂金制度只是全国统筹的过渡，应有一个时间表，并应加快实现全国统筹的进程。

不实现全国统筹，养老保险制度存在的种种问题将难以根除，包括便携性不好、投资体制难以建立、地方利益固化等。按存银行3%的利率，对比全国社保基金理事会成立以来的投资年化收益率8.33%，4万亿元的基金规模意味着每年少收入2000亿元。2000亿元是什么概念呢？对于城镇职工养老保险意味着3个百分点的缴费率。所以说，提高统筹层次就等于增加收入了，也就提高了制度的可持续性。

建立“外汇型”主权养老基金

本刊记者：政府工作报告提到，城镇职工基本养老保险企业缴费率可降至16%。此举是减轻企业负担、激发市场活力、确保经济运行在合理区间和“稳就业”的重要举措，但也会给养老基金带来压力。您是社会保障领域的专家，有没有什么好的对策？

郑秉文：企业缴费降至16%后，中长期内养老基金可持续性面临较大压力。我建议尽快建立一支“外汇型”主权养老基金，以弥补降费导致的缺口。

“外汇型”主权养老基金是主权国家划拨一部分外汇储备建立的用于应对人口老龄化高峰时的养老储备基金，一些外汇收入充盈的国家已捷足先登。例如，人口仅有500万的挪威建立的“全球政府养老基金”规模达1万亿美元，每位公民人均20万美元；澳大利亚建立的“未来基金”1050亿美元，俄罗斯的“国家福利基金”628亿美元，新西兰的“超级年金”276亿美元，爱尔兰的“战略投资基金”100亿美元，智利的“养老储备基金”101亿美元，等等。

我国外汇储备规模在过去的10年里一直占全球外汇储备的1/4以上，2018年底达3.07万亿美元。其规模已超出其特定职能所需的合意水平，且负债方约束低，存在明显的再分配空间，划拨一部分建立一支“外汇型”主权养老基金用于应对人口老龄化十分必要，可在一定程度上“对冲”由于降费出现的缺口。

我国于2007年曾划拨2000亿美元建立“主权财富基金”——中国投资有限责任公司，2000年曾建立“非缴费型”主权养老基金——全国社保基金。自成立以来，中投公司年化净收益率为5.94%，全国社保基金的收益率高达8.44%。可以说，我国建立大型机构投资者已经积累了一定的经验，如果能划拨5000亿美元建立一支“外汇型”主权养老基金，实行全球资产配置，对提高养老基金可持续性将发挥积极作用。

我国正处于建立“外汇型”主权养老基金的机会窗口期，随着经济增长逐渐进入稳态，外汇储备规模必将逐年下降，时不我待。

长期护理保障模式选择

本刊记者：今年政府工作报告提出，要继续扩大长期护理保险试点。第一批试点城市已有两年半的实践探索，有经验也有思考，您认为继续扩大试点有哪些需要注意的问题？

郑秉文：2016年6月，人社部发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，决定在15个城市进行试点。但目前来看，“自愿”加入试点的城市已达四五十个，并还有扩大的趋势。

指导意见只是一个规范性文件， 它在参保范围、筹资标准、待遇支付方式和水平、经办管理方式和服务提供模式等方面作出的只是原则性规定，各试点城市在制度设计方面存在很大差异性：使用的失能失智“评估量表”不一致；对60岁以上人口“失能率”的统计和使用存在很大差距，由此导致标准不一致，各试点城市受益人口比重存在差距；还有筹资标准不一致，有的按比例提取，有的按定额提取，有的两种办式混合使用；服务项目不尽一致，服务提供方式千差万别……总之，各试点城市建立的长护险“地方性特征”明显。

长护险作为社会保险“第六险”，虽说允许因地制宜，但其基本规范、使用参数、制度设计和制度模式等还是应该尽快统一，否则，参与试点的城市越多，拖的时间越长，路径依赖就越明显，将来全国统一制度时就越难，公平性和可持续性存在的隐患就越多。目前应及早决定的有3个问题：一是独立建制筹资还是与医保合二为一，二是财政介入的筹资比例，三是经办服务体系中商业保险介入的深度和原则。

从公共介入深度、资金来源结构和服务提供方式等方面看，国外的长期护理保障方式可分为社会救助型（如美国）、国家保障型（如瑞典）、政府津贴型（如法国）、商业保险型（如新加坡）、社会保险型（如德国）等。在2019年扩大试点期间，决策者对我国长期护理保障模式选择应该有个基本态度，长远看，它对制度可持续性和国家的财务可负担性具有决定性作用。

义务教育应向学前教育延伸

本刊记者：为抵御人口“老龄少子化”, 我国全面放开二胎， 但3年来，人口出生率难抵政策初衷。今年您提交了建议九年义务教育向下延伸至学前教育的提案，是出于怎样的考虑？

郑秉文：放开二胎也难以抵御人口“老龄少子化”，是因为育龄夫妇生育意愿下降。原因固然有很多，但抚养成本不断提高是一个重要因素，尤其是3—6岁的学前教育费用逐年攀升。“入园难、入园贵”已成为严重影响生育意愿的又一座大山。

很多国家或地区已经或正在把学前教育放在国计民生的突出位置。例如，为解决不断下降的出生率，日本将从2019年10月为所有3—5岁儿童提供免费的学前教育，并为低收入家庭的2岁以下儿童提供免费的日托服务。中国香港地区于2002年通过“教育券”计划对儿童学前教育提供财政资助，2017年又推行新的免费优质幼儿园教育政策。丹麦、芬兰、瑞典等北欧国家都实行免费学前教育制度。英国和美国学前教育实行社会化、市场化发展，既有昂贵的私立幼儿园，也有免费的公立幼儿园。

2018年11月，我国颁布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》制定的目标是，到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（指公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%；到2035年，全面普及学前三年教育，全面建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。

建议将九年义务教育向下延伸至“学龄前”，具体政策含义有三：一是指除少数家庭自愿选择营利性民办幼儿园以外，普惠性幼儿园应覆盖和满足全国所有3—6岁学前教育儿童群体；公办园只能作为普惠性幼儿园向社会开放，民办园可选择营利性、也可选择普惠性的办园形式。二是营利性幼儿园的供给和定价由社会供给需求自行决定，不享受补贴；普惠性幼儿园无论是公办的还是民办的，实行统一的财政补贴标准、补贴方式，提供统一的普惠价格，使公办园和民办园的价格逐渐趋同，财政补贴和价格水平由地方政府决定；三是对选择普惠性的民办园不得采取任何歧视政策，在财政补贴、财税信贷、申办手续、监管政策等所有相关领域实行与公办园完全一致的国民待遇，与公办园在同一起跑线上进行公平竞争。

实施步骤可分为3个阶段。第一阶段从现在到2020年底，在贫困地区实现全覆盖，并纳入到2020年脱贫攻坚的指标考核体系之中；第二阶段2021—2023年，普惠性幼儿园覆盖全国所有3—6岁学前教育儿童群体；第三阶段2024—2035年，有条件的公办园逐渐分批完成“公助民营”的改制任务，实现公办园和民办园普惠价格单轨制。■