高校实施政府会计改革与内控建设研究

盛小娇

摘 要：本文系统分析了高校实施的政府会计制度改革与内部控制建设之间的内在联系，深入探索思考两者如何从不同角度实现有机协同，确保高校向着深化预算管理制度改革和风险防控机制建设目标逐步推进。通过切实将两者有机衔接，最终实现高校治理水平的提升和治理能力的现代化。

关键词：高校;内控建设;内部控制;政府会计制度改革

一、高校实施政府会计制度改革与内控建设背景

党的十八届三中、四中全会和十九大报告都明确指出要逐步加强国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，为强化政府资产管理、防范财政风险，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》对“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”做出重要战略部署。同年年底，国务院批转财政部发布的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》要求必须推进政府会计制度改革，建立全面反映政府财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度。随后财政部先后制定政府会计基本准则及八项具体准则、教育部发布直属高校实施政府会计制度意见等系列文件，明确要求高等学校应自2019年1月1日起，按照相关文件要求全面施行政府会计制度改革，确保政府会计转化工作落实到位见成效。

内部控制方面，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从强化权力监督与制约的角度对实施内部控制建设提出具体要求，将内部控制作为政府部门夯实内部管理机制、提高公共资金使用效益和为人民服务水平的重要手段。财政部、教育部也先后印发行政事业单位内部控制规范及指引文件，为高等学校如何加强内部控制建设指明了方向。

可以看出，政府会计制度改革与内部控制建设皆是加强国家治理能力的重要举措，是完善高校内部治理体系、提升高校治理能力现代化的重要手段和有力抓手。此外，《改革方案》提出的配套措施：“加强政府财务报告编报内部控制，保证政府财务报告真实、完整、合规”，更明确地指出了两者之间的紧密联系。

二、高校实施政府会计制度改革以内控建设为基础

《教育部关于直属高校直属单位实施政府会计制度的意见》提出，一是加快推进政府会计制度建设，就是要深入贯彻落实十九大提出的“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”和预算法提出的编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告的总要求。二是对如何推进实施政府会计制度，总结规划了构建政府会计核算和报告体系、开展资产核查工作、清理分析往来款项、规范合同管理、清理基本建设会计账务、加快推进信息化建设等六大主要任务。

财政部《关于印发<行政事业单位内部控制规范（试行）的通知>》明确要求，单位应建立经济活动风险定期评估机制，并重点对预算管理、收支管理、资产管理、合同管理等情况存在的风险进行全面、系统和客观的风险评估;并着重阐述建立健全管理机制、不相容岗位设置、加强审批流程风险控制、建立责任追究制度等方面对具体业务层面内部控制提出要求。

实施政府会计制度改革、全面实施绩效管理、编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告总任务，对于高等学校来说，应基于内部控制建设的全面实施和落地。

1.高校实施政府会计制度改革以内部控制环境为基础

政府会计制度改革的最终目标是建立权责发生制的政府部门财务报告制度，以全面反映资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息，为决策提供有力数据支撑。高校的具体任务则是建立新制度下的会计核算体系、编制双报告等，这必然对财务信息质量提出了更高的要求。因此，加强内部控制环境、构建完备的组织架构、完善内控运行机制、设置关键岗位、配备专业人员、健全会计与信息系统等举措显得尤为重要和关键，将直接影响高校编报的部门财务报告是否真实、完整、合规。

2.高校实施政府会计制度改革以内部控制资产管理为基础

资产核查工作是政府会计制度改革中六大任务之一，明晰资产使用责任主体、对各类资产数据进行清理核实和归类统计，是下一步为补计提固定资产折旧、无形资产摊销费用、权益法核算长期股权投资等改革工作、提供准确、可靠的基础信息。此外，还应通过财务与资产系统的有效对接，提升数据质量。因此，内部控制资产管理具体细则中，对资产风险管控、业务流程管理以及具体管理事项如实物资产定期盘点，银行账户开立、变更或撤销，票据管理等详尽要求，是高校顺利实施政府会计制度改革的基础。

3.高校实施政府会计制度改革以内部控制合同管理为基础

教育部关于直属高校的实施意见中明确要求，各单位合同归口管理部门应当逐步加强本单位各类合同的规范和清理工作，明晰合同责任主体，加强审批管理，优化业务流程，逐步建立完善的机制体制和信息系统。依据权责发生制原则，还要求各单位明确收入类合同的收入确认依据、时点和支出类合同的支付依据、时点。而高校内部控制建设中合同管理则是从重点风险领域的防控、岗位设置、合同订立、履行和归档等方面，对合同内部管理制度、归口管理部门及其岗位设置、合同签订、履约等关键业务环节进行规范和制约，最终达到新制度目标。

4.高校实施政府会计制度改革以内部控制信息化落地为基础

新制度要求高校推进的信息化建设工作不仅仅涉及财务信息的整合、拆分或并账，还包含财务与资产、合同、人事、科研等业务部门系统信息的互联互通，即高校应树立“业财融合”理念，强化业务与财务的有机融合，通过管理合力助力学校治理能力提升。通过逐步推进高校各项经济业务与财务管理的深度融合，加快高校信息系统演化进程，实现财务系统与业务系统有效、实时对接与数据的互联互通，搭建监管高校经济业务活动全过程的信息平臺。这也正符合内部控制信息化落地的理想状态，将内部控制理念、业务流程管理、控制方式方法等关键要素通过信息化手段嵌入运行系统中，实现内部控制体系的常态化、专业化与体系化。

三、高校实施政府会计制度改革与内部控制建设的协同机制

通过上述分析可以看出，加快推进政府会计制度改革应以内部控制建设作为重要基础和内容，如果没有内部控制建设健全管理机制、夯实业务流程、推动信息化落地的基础工作，就难以真正实现新制度的最终目标，更难以完成全面实施绩效管理、编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告总任务。同样，全面实施政府会计改革重大任务增强了高校内部控制建设的需求。因此，在加强国家治理体系和治理能力现代化背景下，两者是通过协同构建的方式共同发展，又是从不同的角度协同推进深化预算管理制度改革和加强风险防控机制建设总目标不断发展（见图1）。

2019年1月1日起全面实施的政府会计制度改革的核心思想，正是由原来的以收入实现制为核算基础的预算会计制度体系，演变为“双基础”“双分录”“双报告”的预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的新制度体系。高校通過实施政府会计制度改革，优化核算方法、丰富报表多样性，在同一会计核算系统中实现了独具特色的“双功能”，正是充分认识到深化预算管理制度改革的重要性和紧迫性，积极向着实施全面规范、公开透明的预算制度迈进。此外，新制度的核心是将原来预算管理的收入、支出管理，拓展到以绩效为导向的成本、费用管理，科学、全面、准确披露资产负债和成本费用信息，增强廉政风险防范和管控能力，逐步建立和完善风险防控机制。而内部控制建设则通过对预算编制、执行和调整、决算管理、预算绩效管理全过程进行制度完善、流程优化、程序规范，从而实现预算管理体制机制的日益完善，也从源头对各类经济活动可能发生的风险进行防范和管控。综上所述，高校实施的政府会计制度改革，是从管理会计思路对深化预算管理制度改革和加强风险防控机制建设总目标进行把握，而高校开展的内部控制建设则是对全校各类经济业务活动全方位、全过程进行监督、管理和风控，以保障总目标的顺利实施。

四、结论与措施

高校实施政府会计制度改革与内部控制建设是相辅相成、紧密联系的。一方面，高校内部控制建设奠定了政府会计制度改革的基础，通过强化风险防控能力、规范经济业务活动有序运行、实现信息化落地等手段，可以确保政府会计制度改革重任能够高质量、高效率落实，为编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告提供有力数据支撑。另一方面，全面实施政府会计制度改革任务，编制、建立健全财务报告分析应用体系，有效引导高校内部控制改进方向，发展以绩效为导向的成本费用管理，进一步提高内部管理水平，完善权力制约机制。因此，2019年1月1日起全面实施新制度的过程中，应切实将两者有机衔接起来，从管理会计角度最大限度地发挥新制度的重要作用，同时夯实内控建设基础工作，防范风险，优化流程，持续深化预算管理制度改革，强化风险防控机制建设，最终实现高校治理水平的提升和治理能力的现代化。

（责任编辑：刘海琳）