宅基地使用权流转市场：形成、发展与交易成本

■ 钱泓澎/易龙飞

（1.中共义乌市委党校，浙江 义乌 322000；2.中共浙江省委党校，杭州 310000）

0 引言

2018年中央一号文件中指出：完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。这一规定正式提出了宅基地的“三权分置”，并将其表述为“所有权、资格权、使用权的‘三权分置’”。宅基地“三权分置”是继承包地“三权分置”之后，我国农村集体土地产权制度的又一次重大创新。

自2015年3月被列为全国农村土地制度改革试点地区以来，义乌市在守牢“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的基础上，探索建立农村宅基地“三权分置”制度体系，从农村宅基地“取得置换、抵押担保、产权明晰、入市转让、有偿使用、自愿退出及民主管理”七个方面进行制度创新。2016年4月，义乌市委、市政府印发《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》，明确在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权的前提下，允许宅基地使用权通过合法方式有条件转让。由此，义乌基本确立了宅基地制度改革中的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系。在这个制度体系基础之上，义乌市逐步形成了公开合法的宅基地使用权流转市场。而对于这一新市场的研究，有助于推动宅基地“三权分置”改革的深化及相关经验的推广。

1 文献综述

关于宅基地“三权分置”改革，宋志红等学者[1-7]更多的是从法律角度进行研究，主要包括以下几个方面：第一，关于宅基地“三权”的确认，即宅基地的“三权”是指宅基地的所有权、资格权以及使用权，经过中央文件①2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中指出：探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。以及相关法律②《物权法》中关于宅基地使用权的规定：第一百五十二条，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。第一百五十三条，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。这些规定将宅基地定性为了一种用益物权，但是与其他法律存在一定冲突，这也是宅基地“三权分置”改革在当前法学界备受争议的原因之一。的规定，学术界已对其达成一致。第二，关于宅基地“三权”的实现，这也是当前法学界与经济学界关于此项改革重点争论的内容。例如：关于落实所有权，韩文龙等三位学者[5-7]认为首先要实现所有权主体的一元化，即要给予所有权主体一定的处分权，但是三位学者对如何实现处分权看法不一。关于稳定资格权，岳永兵[6]将资格权理解为配给权，认为要将配给权细化到人，并要尝试探讨拓宽配给权的实现方式；而韩文龙等[5]则认为要在当前法律框架内落实和保障农民的资格权；韩立达等[7]认为当前资格权的法律支撑不够，在稳定资格权前应该完善相关法律，同时也关注到了稳定资格权交易成本巨大的问题。关于放活使用权，韩文龙等[5-7]的认识较为一致，均认为需要通过公开交易的市场化方式凸显宅基地的财产性。第三，关于宅基地“三权”的实现困境，这部分内容研究的学者更多也更早。原因有二：第一，宅基地私下流转现象早就存在，有学者对其进行过一定的跟踪研究；第二，从法理和学理上来说，宅基地“三权分置”改革的法律和学术支撑不够，冲突很多。“三权”实现的困难主要包括：①宅基地退出机制与流转机制的不健全[1，5]；②宅基地私下流转的历史遗留问题[1，8]；③价值冲突[2，4]。

宅基地“三权分置”改革在确定资格权的形式后，通过使用权的流转形成土地资源的市场化配置，而关于宅基地流转市场，学者更多的是从地租角度研究宅基地置换问题。华高[9]提出利用马克思土地产权理论和地租理论构建农村宅基地使用权流转的新模式。朱烨辛[10]分析了郊区宅基地置换模式，以地租理论为指导，利用收益成本法实证分析了江苏省无锡市新区梅村宅基地置换模式中农民、村集体、政府的收益情况。而法律限制和产权制度不完善带来的隐形流转问题也是过去研究的一个重要方面：陈然等[11]认为当前我国农村地区宅基地使用权流转存在着立法滞后、产权制度不完善、无公开流转市场、宅基地隐性流转多等困境；吴春华[12]利用地租理论、产权理论和制度变迁理论研究了当前普遍存在的宅基地流转的“隐形市场”问题，并提出了解决方案；陈红霞等[13]则以宁波市为案例，分析了在宅基地使用权限制流转情况下的宅基地使用现状，例如一户多宅，超面积使用等等。不能否认的是，宅基地使用权合法流转带来的正外部性改革效应，不仅是得到学者认可[11，13-14]，也是事实存在的，而义乌就是典型案例。

从以上文献综述可以看出：

第一，理论研究过多、实践研究过少。宅基地“三权分置”通过“稳定资格权、放活使用权”的形式实现了土地资源的市场化配置，学术界对于此项改革的前景是普遍看好的，理论论证非常丰富；但是缺乏实际案例分析，一方面与中央授权试点范围小有关，另一方面则与试点地区改革成效有关。而本研究选取的义乌改革试点较为成功，改革经验受到中央及省委的表扬，因此能够以案例分析的形式在实践层面研究宅基地使用权流转市场。

第二，研究范围有所局限。之前的案例研究基本只限定于宅基地的置换，相当于义乌当前改革中的城乡新社区集聚，但是义乌市的宅基地改革较为全面，不仅将一些宅基地使用权交易的隐性市场公开化、合法化，也开拓了一些新市场，这是过去学界研究中的薄弱之处。

本研究采取政策文本分析与案例研究相结合的方式：第一，选取义乌市宅基地相关政策文件，结合相关理论定性分析宅基地使用权流转模式；第二，通过走访实际改造的村集体，以一定的数据分析政策效果。

2 义乌宅基地“三权分置”改革产生的四个市场及其原因

中央政策文件③首次禁止城镇居民向农民购买宅基地的规定早在1995年5月就已经产生，国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁超卖土地的通知》中明确指出：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。随后的若干年，包括国务院办公厅、国土资源部、建设部等部门均下发文件明令禁止农民住宅和宅基地使用权出售给本集体经济组织外的人。明确规定不允许宅基地使用权跨集体流转，而此类市场一直以非法形式存在。以义乌市为例，截至2017年11月，全市宅基地转让总面积69.80万平方米，共9724宗，占全市宅基地总宗数的4.4%，其中集体经济组织内部转让4096宗，占比1.8%；跨集体经济组织转让4491宗，占比1.9%；城镇居民购买宅基地面积9.99万平方米，转让宗数1137宗，占比0.5%④数据来源于《义乌市农村土地制度改革三项试点统筹推进情况汇报》（2017年）。调查中也发现，义乌市由于外商过多，还存在宅基地转让给伊朗、韩国等在义乌经商外国人的情况。从各市的实际情况看，合法转让宅基地使用权，即集体经济组织内部转让宅基地使用权占全部转让宗数的42%，不合法转让宗数超过合法转让。宅基地使用权转让市场的存在说明农户有动力将宅基地转让，而政策改革将宅基地使用权转让合法化说明政府也存在动力，因此，宅基地使用权市场的形成机制及其制度供给动力的来源值得深入研究。

2.1 义乌市“三权分置”改革所形成的宅基地使用权市场⑤市场三（宅基地使用权跨村流转）与市场四（集地券市场）属于全国人大特别授权义乌允许突破现行《土地管理法》。

2.1.1 市场一：宅基地有偿选位市场

《义乌市农村宅基地有偿使用暂行办法》中规定宅基地可采用投标方式进行有偿选位[15]。《义乌市旧村改造宅基地投标选位指导意见》规定了宅基地有偿调剂过程及选位费收益归属等问题[16]。例如：投标选位采用投标方式，投标选位所得收益属村集体经济组织所有[17]，由村集体经济组织通过民主协商，民主自治决定资金用途。这两份文件共同构成了义乌市宅基地有偿选位市场。

有偿选位市场的本质在于将市场机制引入宅基地位置分配。在宅基地使用权落地前，宅基地使用位置存在不同，一个村中宅基地有的离公路近，有的离农田近，对于采取不同生产方式的农户来说，不同位置的宅基地有不同的价值，这个价值的本质来源于宅基地位置不同带来的级差地租I的不同。以图1为例，假设有25块宅基地均匀分布在村集体土地上，村北方为农田，村南方为公路，宅基地D靠近农田，宅基地E靠近公路，将位置A定义为位置最差的宅基地，极差地租为零，B和C相较于A更加靠近农田和公路，存在一个级差地租I，但是这个级差地租I对于采取不同生产方式的农户来说价值不同；同理，D和E相较于B和C更为靠近农田和公路，其级差地租I更大，宅基地D和E的价格高于B和C，更高于A，因此选位费的本质在于级差地租I的不同。

2.1.2 市场二：宅基地面积有偿调剂市场

图1 宅基地选位费差额图

《义乌市农村宅基地有偿调剂细则（试行）》明确规定了宅基地有偿调剂工作，详细规定了有偿调剂的受让对象及调剂方式[18]。宅基地使用面积调剂市场的需求方为本村集体组织成员，而完全退出宅基地的农户不得将宅基地使用面积私下转让，最终形成了“宅基地面积供给农户—村集体组织—宅基地面积需求农户”的市场模式（图2），而非供给方与需求方直接交易的模式。利用执行协商与拍卖的方式实现了面积的市场化配置。宅基地面积经过调剂后，村内宅基地面积不尽相同，如图3所示。由于整村和宅基地位置并未发生改变，宅基地的地租不变；不同的是，相对富裕的农户对于宅基地面积的需求在宅基地面积公平分配不允许调剂之前难以得到满足，就会造成现实中违规扩建，占用临近宅基地等情况，即历史遗留问题。此政策的制定在源头上满足了对于宅基地使用面积的需求，同时保障农户的住房需求，增加了村集体收入，是一项具有帕累托改进意义的改革。

2.1.3 市场三：宅基地有偿使用市场

《义乌市农村宅基地使用权转让细则》中明确规定已完成新农村建设的村庄，允许其农村宅基地使用权在本市行政区域范围内跨集体经济组织转让[21]。“市场三”与“市场一”不同之处在于：第一，宅基地有偿使用市场中受让人可为本市行政区域范围内的任何村集体经济组织成员；第二，跨集体经济组织使用权转让后使用年限最高为70年。二者相同之处在于转让方与受让方均有最高和最低户型面积要求。

图2 义乌农村宅基地“三权分置”改革土地有偿调剂模式

图3 宅基地面积调剂前后对比

第一项不同之处使得宅基地使用权需求市场扩大到全市范围内的所有村集体经济组织成员，这个可视为“市场二”的未来发展方向，使得更新改造时间不同的行政村能因时制宜地进行宅基地使用权流转。第二项不同则使得使用权转让为非永久性转让。两项相同之处防止了使用权的转让导致宅基地面积差距过大带来的贫富差距过大，保障了转让方基本居住权利。如图4所示，不同地理位置但是同处义乌市内的行政村宅基地使用权可相互流转，扩大了宅基地使用权市场。假设A村地理位置优于B村，A村整体的级差地租I则要优于B村；同理，在村中相同位置的宅基地A村价格高于B村，对于有相应需求和供给的农户，此项政策有利于其居住环境的改善，同时宅基地供给方实现了其宅基地的价值。

2.1.4 市场四：集地券市场

之所以将集地券流转视为宅基地使用权的一种，是因为集地券的本质在于城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策实施而产生的一种工具，核心机制都是通过农村宅基地等建设用地的整理和复垦来增加城镇建设用地。其主要特征表现为农民用宅基地换房到城镇集中居住或退出宅基地等方式，通过农村建设用地整理、复垦，使城镇建设用地集中成片，同时实现了闲置宅基地的集中连片使用，如图5所示。

图4 宅基地使用权跨村集体流转

图5 宅基地退出形成的集地券

集地券产生后的交易较为复杂，《义乌市“集地券”管理细则》明确规定了交易程序，要求在义乌产权交易平台上采取挂牌或拍卖方式进行，交易价格不得低于指导价格[22]。当集地券需求大于供给时，采取拍卖方式，价高者得；当供给大于需求时，采取不低于指导价格的挂牌交易方式。集地券交易方式实现了有保障的市场化，保障了集地券所有者的基本权益。

2.1.5 四个市场基本情况对比

经过以上的梳理，义乌宅基地改革最终产生了四个市场（表1），市场经济与土地公有制实现了融合发展。

2.2 宅基地使用权流转的政府动力与农户动力分析

2.2.1 政府动力来源

从顶层设计来说，地方政府积极探索农村建设用地改革的动力一方面来源于城乡建设用地增减挂钩政策，此项政策可以为地方政府增加建设用地供给。由于每年自然资源部下达的计划指标有限，因此通过复垦农村闲置宅基地，以及关停农村落后产能企业以征收农村集体土地等方式，实现建设用地指标的位移，所带来的级差地租收益由政府与农户共享，这个级差地租就是政府推进农村土地制度改革的动力。另一方面，农村更新改造工程耗资巨大，且宅基地非法流转情况

较为严重，既然宅基地使用权流转市场事实存在，如果通过制度创新的方式实现流转合法化，对于政府而言不仅能增加交易税金等收入，而且有助于政府对该市场的控制，对于村集体来说也是增加收入的一个重要方式。如佛堂镇为坑口村等4个村调剂宅基地资格权面积3320.6平方米，成交金额3448.2万元。

表1 宅基地使用权市场对比

2.2.2 农户动力来源

无论在哪个宅基地使用权市场中，动力都来源于农户的需求。在“市场一”中，从事农业生产的农户更希望获得靠近农田的宅基地，而从事非农业生产的农户更希望获得靠近公路的宅基地，宅基地位置需求的不同形成了宅基地有偿选位市场。在“市场二”中，家庭人口多或者家庭条件好的农户希望大面积的宅基地，而家庭人口少或者家庭条件较差的农户则可以通过出售一定面积的宅基地获得一定的资金，对宅基地面积需求的差异形成了宅基地有偿调剂市场。“市场三”不同于“市场一”，宅基地使用权可以实现跨村集体转让，其需求来源于对于整村位置需求的不同。对于“市场四”，“集地券”的来源较为复杂：通过闲置宅基地复垦后形成的集地券，如果没有政策改革，则只能闲置，难以实现任何收入；而通过制度创新形成的市场将闲置宅基地“变现”，农户收入有所增加，政府的建设用地指标也可增加；对于村集体通过腾退一些落后产业用房再经过复垦后形成的“集地券”，则不仅可以增加村集体收入，还可以淘汰村中落后产能，减少污染等。义乌市福田街道正是通过淘汰村中望兴印染厂地块28亩形成的“集地券”改善了村居环境。可以说，宅基地“三权分置”改革农户的动力来源主要有两方面：收入的增加以及村居环境的改善⑥在2018年初的义乌市土地制度改革调研工作中，对于“集地券”改革，被调研的村落中回收有效问卷327分，对于“参与‘集地券’改革后，您的生活有什么变化？（多选）选项”，有37.4%的选择收入增加，52.4%选择生活环境改善，仅有6.9%的人选择没有变化。。

3 义乌宅基地使用权流转市场交易成本分析

市场的交易成本包括个体之间有组织群体的建立、保持及变更等成本。基于上述讨论，本文将宅基地使用权流转市场存在的交易成本分为显性交易成本与隐形交易成本。

3.1 显性交易成本

3.1.1 农户交易成本

市场一：《义乌市旧村改造宅基地投标选位指导意见》指出：参加投标选位户应缴纳保证金，且不得低于评估价的30%[17]。投标选位的起投价和保留价根据市场评估价设置，市场评估价由村级组织委托专业机构评估确定。所以在“市场一”中农户投标选位的显性交易成本主要是保证金的机会成本。

市场二：《义乌市农村宅基地有偿调剂细则》中指出：采用公开拍卖方式的保证金不得低于市场评估价的20%[18]。因此，“市场二”中农户有偿调剂的显性交易成本也主要是保证金的机会成本，当不存在竞争者时，交易成本可忽略不计。

市场三：《义乌市农村宅基地使用权流转暂行办法》中指出：农村宅基地使用权转让方必须持有宅基地使用权和房屋所有权权能完整的不动产权证书；流转双方按合同约定支付相关费用后，持相关证明资料在规定日期内到不动产登记中心办理产权转移登记手续[21]。所以，“市场三”的农户显性交易成本主要来自于交易前办理不动产权证书的成本以及交易过程中的相关税费等。

市场四：《义乌市“集地券”管理暂行办法》中指出：“集地券”成交后，竞得人应当签订成交确认书，并在规定日期内缴清“集地券”价款、税费和交易服务费；农户持有的“集地券”首次交易所获得的收益，在扣除土地所有整治成本和村集体经济组织集体纯收益的10%之外归农户所有[22]。因此，“市场四”农户的交易成本主要来自于事前“集地券”产生时的土地复垦成本、事中“集地券”的交易服务费、事后税费以及村集体组织计提收益。

终上所述，宅基地使用权流转市场农户显性交易成本主要来自于保证金的机会成本、交易过程中的相关税费及服务费、村集体计提收益。这几项交易成本也是使用权市场正常运行的保障。

3.1.2 村级组织交易成本

市场一：《义乌市旧村改造宅基地投标选位指导意见》指出：村级组织负责投标选位工作的具体实施[17]。主要包括投标选位办法的制定，评估、拍卖公司的选定和委托，宅基地起投价、保留价及保证金的确定，投标选位区块、参加投标选位农户名册、宅基地起投价等信息的发布，投标选位的咨询服务、投标选位过程中争议和纠纷的调解等工作。因此，村级组织在“市场一”中包揽了交易的事前、事中、事后交易成本，包括聘请评估拍卖公司的费用、宅基地测量费用、相关信息发布费等。

市场二：《义乌市农村宅基地有偿调剂细则》指出：村级组织应结合本村实际制定宅基地有偿调剂操作细则，并且与受让人之间签订宅基地有偿调剂合同，拍卖结果由村级组织和镇人民政府审核后附相关材料上交相关部门备案[18]。同样，村级组织在“市场二”中包揽了交易的事前、事中、事后交易成本，包括调剂细则交易成本、合同签订成本、材料备案成本等。

市场三：《义乌市农村宅基地使用权流转暂行办法》规定了宅基地使用权的转让程序，包括自行协商转让和交易平台挂牌转让两种方式[21]。其中提交申请过程均需宅基地所在村审核、鉴定。因此，村级组织在“市场三”中主要包揽了交易事前和事后交易成本，即宅基地交易前申请交易审核和交易后受让人资格审核成本。

市场四：《义乌市“集地券”管理暂行办法》指出：村级经济组织持有的“集地券”首次交易所获得的收益，在扣除土地整治等成本后，归村集体经济组织所有[22]。因此“市场四”中村级组织的主要交易成本主要来自于事前“集地券”产生时的土地整治成本，以及事后村级组织“集地券”交易过程中的相关费用。

终上所述，宅基地使用权流转市场村级组织交易成本主要来自于村级组织在组织使用权流转市场时产生的事前、事中、事后成本，例如交易细则制定成本、信息发布成本、市场监督成本等。村级组织在使用权流转市场中所扮演角色较为特殊，既要代表农户利益，又要维护村集体资产，还要反映政府政策精神，因此交易成本覆盖交易全程且较为复杂。

3.1.3 政府交易成本

本文认为，义乌宅基地使用权流转市场是一种“政府管理，村集体组织，村民协商”的模式。理由如下：

第一，从“市场一”到“市场四”，规则制定者均为义乌市政府，相关职能部门负责指导工作，义乌市政府代表中央意志，制定政策以规范市场。

第二，从“市场一”到“市场四”，村民交易过程必须经由村集体审核通过，而村集体要组织村民代表大会就交易细则进行确定。

第三，从“市场一”到“市场四”的交易方式本质是村民协商，有本村集体内部协商，也有跨村集体协商等等。

综上所述，政府作为管理者，要对交易过程进行全程管控，从制定政策前的调研到交易完成后的纠纷处理，政府的成本包含了事前专用交易投资、事中事后监督成本。主要包括调研成本、规则制定成本、信息发布成本、纠纷处理成本等。政府扮演角色也较为复杂。

3.2 隐形交易成本

3.2.1 地方政府与中央政府的信誉风险成本

在2018年初进行的义乌农村土地制度改革问卷调研中，对于农村更新改造政策（宅基地有偿选位、调剂、使用），有12.5%的人选择对该市农村更新改造工作感觉一般；有14.4%的人选择对于义乌发展影响一般或者没有影响；有6.8%的人选择改革前后对于自身生活没有任何影响。这些指标数据说明改革仍有进步的空间，也表明政府需要承担一定的信誉风险⑦在建议一题中，负面回答主要包括：1.更新改造拆后土地利用率低，浪费面积多。2.有些政策不太公平。3.没有其他县市做的好。。

义乌改革试点主要采取自上而下的推进方式和以数量为主的考核指标，每周进行一次专项督查，且督查结果与年度目标责任制考核挂钩等措施，一方面从上到下体现出很强的执行力，各项改革快速有效地推进；另一方面，也使镇街和村居工作人员感到压力很大。政策执行者本身作为一个有限理性者，对于政策的传达与理解存在偏差，这也是导致一部分农民对政府产生不信任感的重要原因。对广大群众来说，主体作用的充分发挥依赖于对各项政策的充分理解，而改革任务的艰巨性、具体业务的复杂性和试点工作的紧迫性，也需要有一个对政策从初步理解、逐步理性认知到最终接受并理解的过程，这个过程对于政府的信誉存在一个风险成本。

3.2.2 村民治理成本

宅基地使用权流转隐形市场的长期存在对于改革推进是一种巨大的障碍，在前期问卷调研中，有26.7%的人选择有纠纷、争议而拒绝办理不动产登记，而不登记则无法进行下一步改革。几乎到每一个村落调研，都会反映因宅基地私下买卖因买方反悔而导致的两证难以过户问题，迫切希望有政策供给能解决类似问题，宅基地使用权非法流转产生的负外部性在改革过程中逐步显现。在实地访谈中，一些村民很感无奈：“原先和睦的村庄，人与人之间氛围良好，因为登记做证产生了很多矛盾，这是人为制造麻烦”。地方法院也做过一些判决案例，但办证时有关部门还是要求双方提供身份证，败诉方普遍不肯配合，判决后“执行难”的问题依然存在。这种村民间的道德风险所产生的改革成本，需要政府与农民共同承担，而这种成本又难以估计。

4 规范宅基地使用权流转市场的建议

通过全国人大的特别授权及基层的自主探索，义乌形成了“政府管理，村集体组织，村民协商”的宅基地使用权流转模式，隐形的非法宅基地使用权市场得以正规化、合法化，多个村集体也通过宅基地使用权的市场化配置实现了增收，符合中央预期与改革初衷。对于改革的进一步深化，本文提出如下政策建议。

4.1 进一步推动市场有序发展

(1)进一步完善宅基地收益分配与管理。通过宅基地资源的市场化运作产生的村集体收益，在收益分配与管理中应坚持民主决策、民主管理，并接受民主监督。对于宅基地收益多且村集体经济收入多的村，可实行公司化运作，在保证村民管理费用的基础上，确保集体收益不贬值；对于宅基地收益多但村集体经济收入少的村，应重点保证村民户有所居及村庄基础设施建设，不断提升村民生活水平；对于宅基地收益少但村集体经济收入多的村，应鼓励拿出一部分村集体收入帮助村民住房建设，尤其是保证村中低收入家庭基本住房需求；对于宅基地收益和村集体经济收入都少的村，地方政府应出台相应扶持政策，建立财政引导基金，充分利用村庄现有资源，改善村民的居住环境。

(2)有序扩大“集地券”试验范围。调研中得知，“集地券”的来源基本是村中原企业用地及一些落后产能用地，通过复垦闲置宅基地以及宅基地使用权人主动退出的情况非常少，这与宅基地退出激励机制不完善有关，而主要原因来自于“集地券”市场太小，收益不足。建议在全省范围推广“集地券”制度，通过建立健全“集地券”交易和监管平台，规范跨地区流转交易，统筹利用农村闲置低效建设用地。允许“集地券”项目建成的优质耕地与使用“集地券”报批的建设用地项目所涉及的基本农田进行对等调整。

4.2 进一步降低市场交易成本

(1)充分发挥村集体民主协商的作用。作为一项涉及村民及村集体切身利益的改革，村集体民主协商必不可少，多次且有效的民主协商是必要的，也是政策有效落地的必经之路。因此，在中央政策允许的前提下，地方政府在制定政策时，应充分保障村民的知情权、参与权，充分体现农民的诉求，对此政府要做好监督与维护工作。在全市统筹时，应充分做好基层调研工作，在坚持公平公正的基础之上，尽量将农民诉求转化为政策精神，在政策落地时与村集体充分做好沟通协调工作，这可以有效降低村庄改造的后期治理成本。

(2)加快宅基地相关立法工作.宅基地使用权的合法流转需要法律支持，加快立法工作一是可以稳定预期，降低农户对于政策不确定性的担忧；二是给地方政府的制度创新提供了法律保障，不用担心改革试点期限过后的政策合法性问题；第三，宅基地使用权合法流转市场的形成，对于提高市场的效率以及降低市场交易成本起到了基础性工作。