多类型空间载体下的英国美丽乡村政策干预机制及启示

陈轶　戴林琳　陈春　屠李　王德利

摘要：在快速城镇化、工业化和乡村转型发展背景下，美丽乡村建设对农村人居环境改善、空心村整治、乡村空间重构、缩小城乡差距和城乡一体化具有重要的现实意义。当前我国美丽乡村建设刚起步，英国乡村政策研究处于世界领先地位，通过实地观察、文献调查分析英国多类型空间载体的政策意图、价值观及具体执行方法，了解英国美丽乡村实施过程的空间政策干预机制及启示。英国19世纪陆续以确立农业法案、发展乡村经济、提升乡村质量等为政策目标，相继形成了以国家公园、绿带和卓越自然景观地区为主的多类型空间载体，本研究首先梳理了英国多类型空间干预的阶段性特征，其次阐述了差异化实施多类型空间载体的制度安排，最后，对我国乡村构建多类型空间管控进行了思考。

关键词：多类型;空间载体;美丽乡村;国家公园;英国;干预机制;政策启示

中图分类号： F310文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2019）09-0079-06

当前我国乡村面临传统社区解体、空巢化、老龄化、留守儿童等系列结构性社会问题，乡村作为城乡关系中的重要平衡点占据着重要地位，英国在其乡村发展历程中也曾经历乡村人口流失、环境破坏、乡村凋敝等问题，后期通过一系列相关政策和制度保障有效地遏制了乡村发展环境的进一步恶化并将乡村振兴提升为国家战略，通过促进经济多样化转型、改善乡村基础设施、建设国家公园等措施为乡村建设奠定了良好的基础。英国乡村发展政策的研究在国际上一直处于领先地位，纵观国内外已有的乡村发展方面的研究成果，大多集中在城乡发展关系[1]、土地优化配置[2-3]、农村城镇化[4]、乡村发展转型[5-6]、空心村整治[7-8]等實证研究，然而，对于乡村发展政策方面的研究明显不足。如何深入研究发达国家的乡村发展政策以供我国借鉴是加强我国乡村发展政策的一个重要方向。

目前已有相关学者在围绕英国乡村发展政策方面，聚焦在英国政策制订、乡村规划与管理、发展项目的选择等[9-12]，也有学者从植物多样性[13]、文化驱动力[14]等方面探讨了英国乡村景观的变迁，大多学者对单一类型的空间载体进行了阐述，如在绿带方面，集中在绿带政策[15-19]、绿带对城市边缘带的影响机制[20]、绿带与城市扩张[21]、绿带产权与公共性[22]等。在国家公园方面，集中在国家公园管理体制[23-25]、管治模式[26-27]、交通与旅游消费[28]、商业与可持续性[29]、公众偏好与保护意愿[30]。在卓越自然景观地区方面，国内相关研究较少，大部分研究将英国卓越自然景观地区视为国家公园的一种类型，集中在规划控制[31]、土地政策[32-33]、风险与治理[34-35]等方面。既有研究主要集中在政策实施评估和基于个案的机制分析上，缺乏对于乡村建设空间模式的讨论。多类型的空间通过有机整合和差异化实施是实现美丽乡村的必由之路。本研究在承接已有研究基础上，尝试从政策角度探析英国乡村3种特定区域绿化带、国家公园、卓越的自然景观区的政策意图及体现的价值观，解析政策落实的具体执行方法，为加强我国乡村政策研究提供新思路。在对英国美丽乡村进行2次实地观察并辅以文献调查后发现，英国美丽乡村政策干预在农村人居环境改善、缩小城乡差距、促进城乡一体化发展等方面对我国具有重要的现实借鉴意义。通过考察多类型空间载体下的英国美丽乡村建设，重点探讨我国美丽乡村建设面临现实困境及挑战，为新时期我国美丽乡村建设提供科学决策支持。

1 英国多类型空间政策干预的阶段性特征

1.1 生产主义阶段（1940—1970年）：重视农业生产，确保粮食安全

确保粮食安全问题是19世纪中期英国乡村发展的直接动力。20世纪上半期英国国内不足1/10的人口从事农业生产，英国政府为应对战后带来的农业危机，明确了以农业生产为核心，减少对外来进口产品的依赖相关政策。

1942年颁布《斯科特报告》提出应对农业作长期发展规划，制定适当发展标准，在这样的背景下，英国第一部农业法于1947年出台，规定了农产品的最低保障价格、确立农业补贴政策、鼓励农业研究、教育与传播，该法案对英国农业发展影响深远。1957年英国颁布新的农业法案，针对农产品和其他产品的结构性失衡提出一系列政策调整，包括建立农产品价格保护机制、对农业用地的整理与开发、修复和完善农场建筑等。20世纪60年代的英国农业发展政策主要在农业规模化与市场化的关注，1965年政府白皮书中明确鼓励合并小型农场和扩大农产品市场，1967年颁布农业法提出在农场合并过程中产生的费用半数可由政府负担，为农场提供一定数量的赠款用于整理土地和提高生产力[10-12]。

20世纪70年代，英国作为欧洲共同体的成员之一，在农业发展方面受到欧共体“共同农业政策（CAP）”影响，在提高农业劳动生产率、保持合理的农产品消费价格、建立有效的农产品共同价格机制等方面对英国农业发展政策起到了重要影响（图1）。

1.2 分化重组阶段（1970—2000年）：由生产向消费转变

随着英国经济的恢复和发展，一方面，大城市出现了城市拥挤和城市蔓延的现象，越来越多的城市居民在享受城市现代生活的同时更向往回归自然乡村美景，人们开始关注乡村地区自然景观的保护和通达性。另一方面，农业不再是英国农民的主要收入来源，伴随着乡村旅游和休闲产业的迅速发展，完成由生产向消费转变，出现了大量城市到乡村的购房者、乡村旅游者及城乡通勤人口[36]。1949年颁布《国家公园和享用乡村法》把保护乡村历史和景观写入法律条文，设立国家公园委员会，规定国家公园内的任何土地都可被政府协议收购或强制征用，对保护和提升乡村环境质量发挥了重要作用。1968年颁布的村镇规划法中扩大了国家公园委员会的功能，同时赋予地方政府在乡村保护方面的权利。1971年给予当地规划部门以审查权，用以强制性限制和调整土地所有者的利用方式，设立专门保护区域，开设建筑重点保护名录[10-11]。

分化重组时期乡村目标由保护农业经济和耕地向平衡乡村地区的自然环境质量与乡村社区的生活质量转变，乡村环境质量成为策略核心，鼓励环境友好性生产。

1.3 新发展阶段（2000年以来）：由消费性价值提升为可持续价值

21世纪以来，英国政府实施英格兰乡村发展，对农业涉及的土地、水、空气和土壤环境问题进行管理，加大对涉农资金的投入，以此保障英国的可持续农业和食品战略，据报道，2000—2006年欧盟和英国政府共投入16亿英镑用于英格兰乡村发展计划下的各类活动项目。2007—2013年英国乡村发展七年规划，力图提升农业和林业竞争力，保护英国乡村环境，扶持乡镇企业发展，创建有活力的乡村社区[11]。

2004年，英国议会通过《规划和强制性购买法》把乡村规划确定为鼓励可持续性发展的规划，从不同方面规范了乡村规划管理，为乡村的土地利用和建设管理提供了有力的保障。此外，从空间规划体系上模糊城、乡界限，逐步突破传统“仅关注土地开发使用”的局限，关注影响地方发展的各项政策和制度建设，强调对人的关注。

2011年，英国环境食品及乡村事务部进行机构改革，新设立乡村政策办公室，全面统筹涉农政策，维护农业、乡村及农民的利益，在公租房、发展基础设施、提供公共服务等方面享有较为宽松的自主决策权，赋予英国乡村更大的发展空间[2]。

2 英国多类型空间载体的制度安排

英国主要采用3种机制实行对乡村土地和景观的保护，一是设置绿化带;二是建设国家公园;三是划定“卓越的自然景观区”[1]。卓越的自然景观区这种划分方法实际上是3种不同的政策机制，每个类型都有一系列的规划法规及管理制度支撑。

2.1 国家公园：促进鼓励，提高乡村吸引力

2.1.1 构建国家公园管理体系，推动多机构协作

国家公园政策为社会公众提供了在英国乡村土地私有的背景下进入乡村的权利，这与英国工业革命带来的大城市病、田园诗歌的发展进一步激发了大众对乡村风光的向往关系密切。

英国国家公园其政策意图在于通过复杂和灵活的制度安排处理国家公园管理始终面临的生产性与自然性、私有性与公共性2组矛盾，从而达到“保护和增强自然美景、野生动植物及文化遗产，为公众了解和享受高品质的自然景观提供机会”的政策目标。1949年英国正式通过了《国家公园和乡村通行法》，确立了国家公园管理体系，成立国家公园管理局及其他不同层面、不同职能的组织实现对国家公园的多机构协作的组织机构，涵盖国家环境、食品和乡村事务部、英格兰自然署、威尔士乡村委员会、苏格兰自然遗产部、国家公园管理局、國家公园运动、野生生物信托、森林信托等政府与非政府组织，在多机构协同工作过程中，国家公园管理局由中央政府拨款，为其他多机构提供平台和中间协作的角色，通过利益相关者的参与在公园管理局人员构成、管理规划准备阶段、管理规划草案咨询等方面均有所体现（表1）[22]。

国家公园办公室及其他公共机构有法定义务保障国家公园景观保护的目标得以实现。国家公园的大部分（74%）土地是属于私人所有的，仅有2%归公园管理局所有，国家开发信托公司和林业委员会则各拥有7%，公园3/4的资金来源于国库[37]。

2.1.2 推动社区可持续发展，缓解自然性与生产性矛盾

国家公园政策推动了英国乡村社区可持续发展，据最新统计，目前约有45万人居住在国家公园，公园里众多社区及其生产和生活方式是国家公园价值得以形成并保持的基础，目前，英国共有13个国家公园，其中，英格兰和威尔士共有11处，苏格兰有2处（图2）[24]。推动社区可持续发展体现在国家公园人口、产业、住房、基础设施、环境保护等方面。在人口方面，以英国湖区为例，湖区是英格兰面积最大的国家公园，湖区国家公园划定范围2 292 km2，人口41 831人，现状大量散居的居住形态，被认为是湖区特殊价值的重要组成部分，保留现有居民点，通过小规模、渐进式规划将人口聚居点沿主路或沿河线性布局;在产业方面，国家公园内鼓励发展现代化可持续农业和旅游业，在重视环境承载力的前提下，公园管理以延长游客旅行时间、促进旅行消费、推动低碳旅行为目标。在住房方面，建造可支付性住房，协调度假性住房的关系。在交通方面，国家公园内倡导公共交通，加强城镇与景点之间的自行车步行道连接。国家公园外部，通过建设大型、高等级的基础服务设施，从而解决国家公园区域的交通问题（图3）[35，38]。

2.1.3 设定“公共进入权”政策，缓解公共性与私有性矛盾

由于大部分国家公园内的土地私有，设定“公共进入权”的政策意图在于缓解公共性与私有性的矛盾，国家公园通过法律赋权、审批申请和奖励机制，促使私人土地开放公共进入权。《乡村和路权法》将道路分为公共权道路和开放可进入土地，其中，公园内的公共步道是公共权道路的主要组成部分，为了避免乡村道路通行涉及个人隐私，国家公园管理局还专门编制地图，标注哪些是人们可以前往的地区，从而形成步行者和土地所有者之间相互尊重的机制，《乡村和路权法》赋予国家公园管理局设定公共进入权的相关事务，包括制定条例、任命责任者、设立边界指示牌、与土地所有者拟定协议等。

2.2 绿带：干涉抑制，塑造发展新格局

2.2.1 严控蔓延，限制空间拓展方向与开发规模

英国最早关于绿化带的正式官方提议是1935年大伦敦区域规划委员会提出的，其目的在于提供一个支持公共空间和娱乐地区的保护区，并形成一个绿化带或公共空间环带。1947年，《城乡规划法》的颁布为绿带的实施奠定了法律基础。1955年，房屋和地方政府部规定应当编制绿带规划。1988年至今，英国政府颁布绿带规划政策指引进一步明确了绿带的功能。通过规划批准的绿化带大约覆盖155.6万hm2，约为英格兰土地面积的12%（图4、图5），目前英国有14个各自独立的绿化带，伦敦周边的绿化带有48.56万hm2[10，37]。

2.2.2 保护生态要素与生物多样性

英国绿带不仅指丛林、草地，更是指农业用地和乡村土地，绿化带政策最主要的目的在于控制城市蔓延、保护乡村环境、阻止近邻城镇融合、保护历史城镇，协助城市更新。英国政府颁布的绿带规划政策指引对绿化带内严格控制新项目的开发，对于新建项目规划部门在进行规划审批和管理时必须确保开发项目不会对现有乡村特征、景观和环境带来负面影响。也有观点认为绿带地区

不应当简单地当作一种保护农业的工具，而是应当更加积极灵活地应对城市空间发展需求，因此可以根据需要适当降低开发控制的程度，允许进行有限度的开发，并利用开发获得的资金对环境进行改善。

2.3 卓越的自然景观区：重点保护，提升乡村可持续价值

2.3.1 强调政策的综合性，注重乡村发展的长远性

霍布斯委员会认为除了国家公园，还应有一类地区具有高品质的景观、科学兴趣及娱乐价值应当重点保护，该类地区称为卓越的自然景观区（areas of outstanding natural beauty，简称AONBs），通常，卓越的自然景观区的面积比国家公园小（表2、图6）[37]。

卓越自然景观地区指非常卓越的、具有特色的、国家级的自然美丽地区，有很重要的保护价值。卓越自然景观地区与国家公园的区别有以下几个方面：（1）卓越的自然景观区的目标并不提供娱乐场所，而是应满足休闲农业、林业及其他用途的需求前提下提供应有的娱乐休闲服务;（2）对于卓越的自然景观区并没有成立单独的机构，而是地方当局、农业委员会及其他利益相关主体共同协调一致的管理方式;（3）由于卓越的自然景观区涵盖了不同的地方部门，因此政策方面需要尽可能做到兼容，资金来源主要来自地方当局和英格兰自然署。

卓越自然景观地区脱胎于国家公园管理规制，其政策体现了综合性、开放性及灵活性。政策的设定兼顾经济效益与环境保护、当地居民利益与游客旅游需求、农村产业开发与乡村社区可持续发展，在国家公园政策指导下，实现乡村发展的长远性。

2.3.2 构建利益相关者参与机制，搭建政府、企业、居民、游客沟通平台

卓越的自然景观区始终将环境放在首要位置，考虑兼顾农业安全、林业及乡村工业以及地方社区的经济和

社会需求，娱乐或旅游观光并不是该地区的首要目标，在重大项目引入方面需考虑：（1）地方发展的需要;（2）在该地区之外的其他地区开发的成本和范围;（3）对环境和景观的有害

影响如何降低到适度。此外，所有在卓越的自然景观区的新建道路施工需要极其小心确保新建道路的选线和设計应对环境的损害尽可能小，应该讲新建线路尽可能远离卓越的自然景观区[32，37]。

2000年英国政府颁布的《乡村与路权法》强化了地方政府对卓越自然景观区的管理，要求卓越自然景观区所辖地区的地方政府必须编制具体的管理措施，执行的保护政策、开发规划的控制规定必须与国家公园一致，一些地区已经成立了卓越自然景观区的保护委员会，如科茨沃尔德保护委员会等。保护委员会搭建政府、企业、居民和游客的沟通平台，明确开发需要满足地方发展需要的基本原则，通过卓越自然景观区规划进行对该地区的有效管理。

3 我国乡村构建多类型空间管控的政策启示

英国乡村得以完整地保存与英国政府强化对乡村地区的规划管理密不可分，在保护英国乡村环境的同时，创建有活力的乡村社区，维护农业、乡村、农民的利益[16]。自20世纪40年代末开始推行绿化带、国家公园和卓越的自然景观区的3种制度安排以来，严格控制了英国乡村地区的开发建设，完整保护了英国的农业用地和乡村地区。在这3类地区具有针对性的严格控制措施，开发和保护得到了很好的协调与统一。我国目前正处于快速城镇化阶段，城乡二元结构带来了乡村凋敝、空心村等现象，如何通过借鉴总结英国美丽乡村的政策及制度安排，对于我国未来的乡村规划至关重要。

3.1 规划编制层面：城乡统一规划，强调对人的关注

我国目前的城镇化率突破50%，快速城镇化与乡村收缩的矛盾凸显，城乡收入差距仍旧很大，在我国目前的规划体系中，仍旧区分城市规划与乡规划、村庄规划，英国在城乡规划体系中，建立起国家-区域（次区域）-地方的3级综合规划框架，将乡村地区的规划纳入其中，在更大尺度和平等条件下进行统筹协调，将乡村发展置于更大的经济、社会、生态环境背景中，突显了乡村在未来可持续发展进程中的重要地位和作用。

反观我国，城乡二元结构依旧存在，小城镇人口增速缓慢、产业园区集中度不高、乡村规划实施时间长、经费少、重复建设等现状反映了我国仍旧处于城乡关系调整时期，城市反哺乡村、工业反哺农业是我国现阶段的主要特点。近年来，依据各个地区发展潜力的主体功能区与英国的空间规划体系有相似点，在未来我国的空间规划体系上，应逐步消除城乡对立，向乡村地区的规划置于同一框架下，平等的追求发展机遇。在发展目标上，应综合考虑经济、社会、生态效益的统一，避免目前美丽乡村、特色小镇的建设以房地产、休闲观光为主，而应将我国美丽乡村的建设与地方发展的需要紧密结合，兼顾农业安全、林业及乡村工业，强调对人的关注。

3.2 政策制定层面：政策制定注重地方需求，强调社区建设

我国的村庄类型多样，古村落、大城市郊区村落、民族特色村落等规划的诉求不尽相同，基于地方特点满足地方多样化需求的规划是未来的趋势。英国早期的村庄规划以自上而下的村庄布点规划为主，但这种类型的规划效果不尽如人意。针对乡村的多样化需求，英国越来越重视自下而上的规划，注重结合地方需求的弹性规划，对于具体策略、量化指标、具体选址、执行手段等具有较高的可操作性和完成度。英国对于文本和评估十分重视，以北诺福克地区的地方发展框架为例[37]，包含发展规划文本、补充规划文本、项目管理文本和可持续性评估4个方面，以文本方式作为乡村发展、控制、监督和实施的框架，对专项方案的细化程度远高于我国。

反观我国，村庄规划成果面面俱到、编制成果雷同，对地方需求考虑不足。重视规划图纸，轻视规划文本，特别是对于结合村庄自身发展条件，有针对性选择编制专项规划，最大限度细化规划文本，将文本融入村庄地方发展、控制、监督和实施几个方面还有待进一步完善。

3.3 公众参与层面：政府、企业、居民通力合作

我国现阶段的乡村与英国二战后的乡村发展阶段具有可比性，如均面临以农业为主的经济向多样化乡村经济转型，應对城市掠夺的同时为急速发展的城市提供各种资源，改善乡村有限的基础设施，控制年轻且具有技能的人口外流[11]。英国对于乡村政策制定也是一步步不断完善，逐渐向综合性转化。20世纪80年代，英国推行的乡村政策主要是包含土地管理的规划体系，该阶段单纯的重视空间，对于协调乡村经济多样化和相关团体之间的关系方面作用相当有限。90年代起，英国的乡村政策开始强调乡村经济、社会和环境之间的相互依存的综合乡村发展政策，并且这种综合的乡村发展政策已成为欧盟乡村政策的核心。

英国空间规划，在编制的前期、中期及后期均强调不同部门的通力合作，体现了广泛的公众参与，特别重视乡村验核程序，乡村验核制度要求任何政府部门在制定新政策时均必须评价其对乡村环境和需求的可能影响[33]，否则须提出相应解决方案或调整政策（图7）[37]。如英格兰的乡村验核内容涉及是否影响公共或私人利用服务设施、乡村休闲、乡村产业、乡村经济和环境等15项内容[9]。乡村验核制度作为一种评估政府制定的政策对乡村产生影响的机制，可以及时地对乡村社区和企业的需求进行必要的调整[37]。

相比较英国，我国的乡村规划缺乏验核制度环节，较少考虑新政策对乡村环境和需求造成的影响，公众参与程度不高。今后应注重提高规划的可参与度和可实施性，促进乡村地区的自我动力挖掘和多样化发展，引导乡村社区的发展提升。

3.4 法律层面：重视运用法律和市场手段

英国美丽乡村建设和发展方面尤其重视法律和市场手段的运用，二战后，法案颁布的数量不断增加，涉及面也越来越广，在乡村土地管理、农业发展和资源方面都有众多的法律条文出台[39]。针对乡村地区的发展，英国政府颁布了《第7号规划政策文件：乡村地区的可持续发展》，该文件是当前英国乡村规划管理的主要依据。地方政府在编制“地方发展规划”时，涉及乡村建设和发展的政策应当是能够促进乡村地区乡镇和村庄持续、深度、多样化的经济发展，同时保护乡村当地的特色和高质量的环境。如在控制乡村地区新开发建设需求方面，总体的原则是采取严格控制新开发，对于必要的新开发建设，其选址必须“位于或接近城镇或其他服务中心，那里便于人们通过公共交通、步行和骑车到达”[37]。新开发项目的面积不宜过大，且构成建成区的延续部分，乡村地区的嵌入式建设应当通过设计和密度控制，提升当地的空间特征[9]。

我国乡村规划相关法规改革的滞后、管理机制缺位，农民宅基地的权利关系、买卖关系、集体经营性建设用地交易等相关改革正处于试点阶段，相关法规改革的滞后，让村庄规划难以有效实施，在这种背景下，需要从长远的角度制定中国乡村的发展政策，政策的制定可以参考英国二战以来“乡村价值”理念的转变，促进旅游、体育与娱乐的同时也应当注重保护乡村的特色。

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