农民工市民化背景下的积分制改革

孙雅倩

摘要：积分入户政策是广东省委、省政府率先贯彻中央和省战略决策的重要举措，它在一定程度上解决了农民工入户难的问题。文章在阐释积分制的内涵和特征的基础上，列举出部分采取积分制的城市，同时梳理了广东省佛山市这个特大城市以及上海和天津这两个超大城市的积分制指标管理体系，区分不同省份积分指标，并在分析了现有积分制存在问题的基础上提出要完善积分制度和积极开展社会福利改革，从而更好更快推进我国城市化的进程。

关键词：农民工;市民化;积分制

随着我国城市化进程的不断发展，以农民工为主体的外来务工人员，为城市的进步与发展做出了巨大的贡献。但是他们却一直处于城市的边缘地带，不能与城市居民享有平等的待遇，因此当务之急是加快户籍制度改革，实现农民工市民化。同时越来越多的外来人口更愿意进入大城市，那么如何解决大城市的市民化问题成为关键。2010年广东省率先提出的积分入户政策便是一创新举措。

一、积分制的内涵界定

城镇化是我国现代化建设的历史任务，要围绕提高城镇化质量，积极引导城镇化健康发展。如何更好更快地解决农民工市民化问题成为提高城镇化质量的关键问题。积分入户政策的颁布与实施，是对户籍制度改革的一种新的尝试，有利于增强农民工的归属感，真正实现农民工市民化。

所谓积分制，就是指省市各自规定入户评分标准，外来人口办理了居住证并且愿意将户口迁入居住地城市的，可以将自己的一些基本条件折算成具体分值，如果分值积累到规定的标准，即可选择入户。积分制主要包含以下三个特征：

第一、农民工落户条件有所放宽。积分制模式把个人学历、工作经验、居住情况、参保情况等几十项指标做为外来人口落户的准入条件，拓宽了原有的单一渠道。

第二、有奖有罚。积分制的指标中都包含加分项和减分项，把守法诚信做为加分项，把违法犯罪做为减分项，这种模式极大的促进了外来农民工积极投入公益服务和参与到社会管理当中去。

第三、人才指向较为明显。把学历和特殊技能作为重要的加分项，并且在人才素质中，素质越高，加分越悬殊，这样使得政府能够高质量的把握住技术人才、创新人才。

二、我国积分制户籍改革概况

2016年“十三五”规划纲要中指出，大中城市不得采取购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制。超大城市和特大城市要以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要条件，实行差异化的落户政策。因此目前我国仍实行积分入户政策的大城市有珠海、中山、青岛和济南等;特大城市有佛山、汕头、东莞、沈阳、西安、苏州、南京、杭州和成都（明年开始实行）等;还有七个超大城市，包括广州、重庆、北京、深圳、上海、天津和武汉。其中，我们选取了三个典型城市做具体指标分析。广东省是率先采取积分入户政策的，因此表1选取了广东省的佛山市这个特大城市作为典型，同时选取上海市和天津市这两个特大城市，将这三个特大城市的积分指标进行比较（见表1）。

（一）三個城市积分制改革的共同点

通过表2我们可以看出，这三个城市的积分制管理指标大体相似，主要分为三大部分，即基础分，附加分和扣减分。这三个一级指标又可以细化成十几个二级指标，如表所示，我们可以总结出以下几点：

1. 在基本分这一项中，学历和技术能力的分值都非常高，并且学历和技术能力差距越大，分值差也就越大;年龄则更倾向于青壮年，年纪越大扣分越多;居住时间、缴纳社保年限和是否拥有房屋的分值也非常大，所以在这几个城市有长期稳定工作和住宅的人更占优势。

2. 在加分项中，从国家专利和表彰奖励加分可以看出三个城市对创新型人才的需求;因为税收是政府的主要财政收入，所以纳税这项积分的分值也比较大，并且纳税越多，分值越高。

3. 在扣减项中，三个城市都对拘留和刑事犯罪实行不同扣分标准，违法犯罪直接扣除100分或80分，扣分力度之大，表明政府坚决打击违法犯罪的决心。

（二）三个城市积分制改革的差异

1. 如表1所示，三个城市最低入户积分标准都不一样，佛山市是60分，上海市是120分，天津市是140分，标准最高，并且上海市的积分分值每一项都明显高于其他两个城市，但是最低入户标准却不是三个城市中最高的，这一点值得考量。

2. 在基础分中，明显上海市和天津市对学历的要求更高，达到积分标准的最低学历是大专，初中和高中学历的人根本达不到积分要求，而佛山市初中学历也是可以积分的;在佛山市里，外来人口居住时间越长分值越高，而上海和天津则没有这样的标准。

3. 在附加分中，与其他两个超大城市相比，佛山市的积分指标中包含志愿服务、献血和计划生育是其特有的，这有助于促进外来人口积极参与城市建设中去;在婚姻状况中三个城市互不相同，首先是佛山市，积分标准是未婚可以加分，上海市的要求为配偶为本市户籍，而天津市的要求为已婚并且双方均在本市就业，可以看出这些标准都是比较符合地方特色的。

4. 与天津市相比，佛山市和上海市有一个一票否决指标，佛山市的标准是申请材料造假，2年内不得申请积分入户，而上海市的标准是违反计划生育或者严重犯罪的直接取消入户资格。

三、对我国目前积分制的探讨

（一）对积分制的评估

现如今，一些地方户籍改革制度的进展十分缓慢，怎样在有限的资源条件下促进户籍制度改革的发展，循序渐进的减小不同群体之间由户籍制度所引起的福利差异，对于未来城市人口管理发展势在必行，而积分制就给出了行之有效的方法。2014年，积分入户政策被写进国务院出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中，成为新型城镇化背景下户籍制度改革的重要组成部分。从目前试行的结果来看，积分制是一种可行的有益的制度，他将外来人口依据积分的制度规定进行登记和管理，用积分的技术来平衡各方面的利益，使得农民工沿着政府引导的路径去发展，从而实现自身的市民化。外来人口为了能够成功入户，是需要有足够分数的，受利益的诱惑，他们肯定会按照积分限定额度以及分值大小，有目标性的全面提高自己的素养，进而对文明城市的建设产生极大的正面影响。另一方面，外来人口由于积分积累入户，不仅仅积蓄了大量人才，也为流动人口市民化萌生了一种新的理念，还大大促进了城市对农民工选择方法的改变。这里我们以上海市为例，简单探讨一下上海市解决外来人口市民化问题的情况。

表2是上海市常住人口与户籍人口差额，在这里我们可以做一个简单的计算，例如2014年上海市常住人口与2013年常住人口差额为10.53万人，而2014年和2013年户籍人口差额为6.35万人，这说明从2013年到2014年净增加了4.18万非户籍人口，即没有实现市民化的外来人口。由此我们可以看出，采取了积分落户政策后，市民化的进程仍然十分缓慢。

（二）积分制存在的问题

城镇化就是农民工进城，而农民工进城最大的制度性障碍就是户籍管理制度。近年来，各地在户籍制度改革方面开展了不同程度的探索，积分制就是一创新举措，但是其带来的问题也不容忽视。

1. 积分制度设置上存在的问题

从当前积分制设置的情况来看，最大的问题就是积分制度门槛太高，入户政策明显更倾向于学历程度、技术职称等条件，分数占比比较高，一些低学历、无特殊技能的人被拒之门外，不利于稳定普通劳动力群体，对需求大量普工的制造业产业的稳定与发展产生不利影响，忽视了农民工的需求。当然，通过积分入户政策引导农民工不断提高受教育程度和职业技能这个方向是正确的。但是从现实情况来看，绝大多数农民工的文化程度、职业技能与政策规定的差距都很大;另外，积分入户指标数量偏少，随着农民工流动越来越家庭化以及新生代农民工成为农民工的主体，大多数农民工希望定居在打工所在城市，因此相对于庞大的农民工数量来说，，每年的积分入户计划指标数量偏少。

2. 积分制实施上存在的问题

积分达到入户要求后，申请入户就成为农民工办理入户的必走程序，但是不管是哪个城市，申请流程都十分复杂，申请时提供的证明手续更是繁杂，让人望而却步。

3. 阶层结构两极分化

积分制的主要内容是关于一系列指标及其分值的设置，各地的政府在政策设定上保持统一：居住时间、纳税金额、文化程度与积分分值成正方向变动关系;与此同时，年轻人、参加保险的人获得的分值多，而又有房产的高于没有房产的人。也就是说，富人阶层（有文化的）相对于中产阶层以及低收入阶层更易获得较高积分，也就顺理成章地可以得到户籍，最终扩大了阶层之间的差距，加剧两极分化。

4. 公共服务不平等

通过审视积分制在各地的实践结果，普遍反映了在入户的新市民中，城镇户籍的比重远远超过农业户籍。这样一来积分制其实是加大了城乡居民之间的不平等，让城市人口能够更快更多的享受福利资源，这样根本谈不上有利于城市化，也更难做到公共服务均等化。

（三）完善积分制改革的具体建议

不可否认，积分制确实在一定程度上解决了农民工入户难的问题，但是农民工入户问题并没有真的完全解决，例如中山市这几年入户申请一直呈下降状态，每年的指标都有所剩余，可以看出农民工入户的热情在逐年减弱，所以必须加快完善积分入户制度（丁凯，2013）。

1. 积分条件和计分项目有待改善：（1）实行分类积分制度。有两种分类方法：第一种是根据学历进行分类，例如对于一些高学历的流动人口，他们的积分指标就侧重于发明创新;而对一些低学历的农民工，他们的积分指标可以弱化学历要求，而更侧重于技能特长;第二种是对区域进行分类，对一些人口密度较高的地区，可以把积分标准定得高一些，而对于人口密度较低的地区，就可以把积分的标准定得低一些。这样，使得那些具有居留意愿且有能力的农民工都能在迁入城市实现入户的愿望，从而不断提高我国城市化的水平和质量。（2）合理安排积分入户指标数量。首先是要按农民工总体数量适当增加积分入户指标数量，因为现有的入户指标数量远远不能满足农民工的需求;其次是要给普通农民工适当的比例数量，如果对高学历高技术人才和农民工采取同一标准，就必须控制好这二者的数量比例，这样才不失公平。

2. 简化入户审批手续，为申请人提供便利。如社保缴费证明、职称资格证明、就业登记证明、志愿服务证明、献血证明等申请材料改由申请人网上填报信息，审核部门直接反馈审核情况，不必提交纸质材料等，真正让农民工获得便利。

3. 不断促进基本公共服务的均等化进程。作为户籍制度变革的有益探索，积分制在一定程度上解开了户籍体制的束缚，可是面对现实的状况，广大流动人员为了获得更好地发展急迫地想要有更多的社会资源，这必然需要在大力实行积分制的同时，采取一定对策使流动人员也能够享受社会发展的成果。全力促使基本公共服务实现均等化，是另一条要同时推行的便民举措，就要做到抓入户、抓基本公共服务同时并举。

4. 积极开展社会福利改革。目前我国积分入户政策的各种不足，实质上是户籍制度改革受到社会福利保障制度改革后的“瓶颈”制约。户籍制度不是一个独立执行的制度，而是与利益分配、资源配置等制度捆在一起的，所以仅仅改革户籍制度或者户籍制度改革与社会福利保障制度改革不协调，就难以加快户籍制度改革的步伐。因此要加大社会福利制度改革，逐渐消除户籍背后制度福利差别。

5. 提升政府治理能力、完善积分制管理。积分制管理既涉及市级政府不同部门，也涉及省内其他城市或外省的相关政府部门，为此需要加强政府部门之间和不同层级政府间的沟通与信息共享，降低积分制操作的难度和成本，真正提升政府对积分制管理的能力。

总之，积分入户制度是户籍制度改革的有效方式之一，我们应当积极完善积分制度，加快户籍制度改革，有序推进外来人口市民化。

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（作者单位：江苏师范大学商学院）