新时代国土空间规划与治理

李杰

摘 要：中國新时代开启全面建设社会主义现代化国家新征程。作为新时代的国土空间规划，既是传统经济、土地和建设三类空间规划的传承，也是满足从“物质文化需要”向“美好生活需要”转变，从解决“落后的社会生产”向“不平衡不充分的发展”的问题转变的新制度设计，国土空间规划的技术创新至关重要。

关键词：新时代;国土空间;规划治理

一、我国目前的国土空间规划现状

（一）国土空间规划转型的原因

我国由于城市规划的编制和审批早于一般土地利用规划，当规划不一致时，两者的衔接可能会十分困难，因此国土资源管理部门应明确土地利用总体规划和特殊的各级规划之间的关系，土地利用规模取决于土地利用总体规划，在城市规划不超过一般土地利用规划确定的城市土地利用控制区的前提下，合理确定各类土地的开发规模。为了提高土地规划的科学性，并探讨不断适合国情的土地规划的理论和方法，以增加土地规划的灵活性，中国土地规划不断创新理论和方法，并建立一个土地规划管理信息系统，满足不同层次的需求。但是，经济的高速发展是以环境恶化为代价换来的，改革开放之后，东南沿海地区为了单一地追求经济的发展，采取了资源掠夺式的经济发展计划，这样的经济发展模式，加大了国土空间差距，使得日益凸显的社会矛盾成为阻碍城镇化建设的障碍。在这样严峻的情况下，增量型的国土空间规划类型难以适应国土空间规划，单纯地规划城市的发展显然是行不通的，必须改变国土空间规划类型，找到适合当前社会环境下国土空间发展的道路。

（二）国土空间规划的目标

为了适应当下社会的发展与变化，我国提出了新型城镇化道路的建设指标，国土空间规划因为社会的转型变化以及全球化的趋势发生了历史性的转变。对于新型国土空间规划的建设目标，社会各界形成了统一的共识，要将我国建设成一个资源节约型、环境友好型的国家。国土空间规划的新指标，是为了促进国土空间共进。20世纪，一些地区为了实现经济的发展，在一定程度上对环境造成了破坏。目前新提出的新型的城镇化建设指标中，为了保护环境，特意融入了生态文明理念，是为了让我国走一条绿色低碳的城镇化发展道路，这条道路的本质依然是城镇化，但发展重点却从城镇建设规模转化为合理协调国土空间多元化结构，国土空间优势互补。新型的国土空间规划理念与传统的国土空间规划理念相互比较，可以发现新型的规划理念注重以人为本，通过强调城镇化的建设，进而实现人的全面发展，然而传统的城镇化建设，却过度地追求量的增加，忽视了人的作用。从发展动力上看，传统的国土空间规划理念是以工业的发展为核心的动力机制，新型的国土空间规划理念则更注重第二、三产业的协调发展，不注重数量，只注重品质与效率。

二、我国国土空间规划产生的历史机遇

（一）破解“规划打架”，审批周期长，规划修改频繁缺少权威性等问题

自新中国成立以来，各级各类空间规划在支撑国民经济社会和城镇化快速发展、促进国土空间有效保护和合理利用等方面均发挥了积极作用。但是由于各类规划长期处于分部门割裂管理，造成规划类型过多、甚至内容重叠冲突，并且存在审批周期长，规划修改频繁缺少权威性等问题，导致空间资源配置无序、低效，也割裂了“山水林田湖草”生命共同体的有机联系，不利于科学布局生产、生活、生态空间。为加强国土空间管理，科学配置资源，提高国土空间利用质量和效益，须编制以习近平新时代特色社会主义思想为指导的国土空间规划，破解“规划打架”，审批周期长，规划修改频繁缺少权威性等问题。

（二）立足本地资源禀赋，科学布局生产、生活和生态空间，新时代谋划国土空间开发保护战略格局

新时代谋划国土空间开发保护格局，科学布局生产、生活和生态空间是新的国土空间规划题中应有之意，是协调国土利用、经济发展和环境保护的有效途径。无论是在2018年4月习近平总书记在深入推进长江经济带发展座谈会上还是在今年3月全国人民代表大会期间，习近平总书记多次强调，立足本地资源禀赋特点、体现本地优势和特色，坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。

三、当前国土空间规划存在的问题概述

（一）缺乏健全的规划实施管理机制

这是当前国土空间规划较为根本的规划问题，同时也是当前国土空间规划最大的问题。现阶段，我国相关的国土空间规划主要是编制、实施以及相关监控三大执行方式，这也就意味着缺乏相关的全面管理规划机制，同时，相关民众对于国土空间规划的参与程度较小，相关的国土规划存在较为严重的不合理与不协调，因此，民众对于国土空间规划的满意度不够高。而随着公民民主意识的觉醒，相关的国土规划效率与民主决策机制必然相互挂钩，需要相关的机制给予一定的配合。

（二）缺乏较为完善的生态规划意识

当前，我国相关的国土空间规划还只是依靠经济发展这一要素，甚至将经济发展作为相关规划的关键影响因素，往往会导致忽视生态环境规划以及相关生态环境的保护，导致相关的法律以及法规对于国土空间规划以及地区发展的环境质量影响与保护效果较为差强人意，对于国家可持续发展造成的影响较为深远且严重，并导致了不必要的损失。

（三）缺乏较为完善的协调性规划策略

当前，我国国土规划的工作在不同的阶层仍然受到较大的牵制，相关不同部门的执行规划以及设计往往缺乏协调性，同时不同的规划又缺乏对于国土空间的整体认知，甚至相关的执行机构对于国土规划的职能认知也不够完善，这样就导致相关的城镇体系、国土空间规划、主要功能区规划之间存在着较为严重的规划僵局，进而导致国土规划的各个方面均缺乏整体协调性的规划方式。

四、我国国土空间规划的建设

（一）积极推进在中国特色社会主义市场经济体制下为国家宏观调控与市场相结合服务的国土空间规划法律法规体系

加快推进与国土空间规划相关法律法规制定，该项工作已经被列入立法规划。2019年1月4日，《中华人民共和国土地管理法》修正案（草案）在全国人大网上全文公布，明确规定了：“经依法批准的国土空间规划是各类开发活动的基本依据，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城市总体规划”。自然资源部正在梳理与国土空间规划相关的现行法律法规和部门规章，对“多规合一”改革涉及突破现行法律法规规定的条款和内容，按程序报批，同时做好过渡时期的法律法规衔接。深入探索如何更好地发挥土地利用总体规划在宏观计划经济的指标控制和纵向传导机制与进一步加强建立适应社会主义市场经济侧重规划条件有机结合灵活运用。

（二）做好过渡期内现有空间规划的衔接协同

自然资源部印发的《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发[2019]87号）要求，国土空间规划编制工作全面启动，真正意义上实现“多规合一”。单独的主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划不再新编和报批。已经批准的规划期至2020年后的空间规划，按照新的国土空间规划编制要求，将合法合规编制的规划成果纳入新编制的同级国土空间规划中。结合国土空间基础信息平台的建设，对现行土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施中存在矛盾的图斑，按照国土空间规划“一张图”要求，作一致性处理，做好过渡期内现有空间规划的衔接协同。

（三）完成双评价，夯实基础研究，为国土空间规划编制开好头

资源、环境和能源是可持续发展的瓶颈，开展自然资源承载能力和国土空间开发适宜性评价是开展规划编制的必要条件，同时开展“多规合一”实施评估以及对国土空间开发保护现状和未来风险点评估，在科学评估评价的基础上，开展基础研究。前期专题研究主要包括战略研究、粮食安全与耕地资源保护利用研究、产业与重大基础设施布局研究、生态保护与生态修复、“三线”划定、国土空间优化与布局和实施保障措施等。进一步优化新时期主体功能区战略布局方案并提出配套政策。做好双评价，夯实基础研究，落实主体功能区战略，在深入分析评价评估的基础上，开展规划编制工作，为国土空间规划编制开好头。

（四）基于以往国土信息化成果，完善国土空间基础信息平台

新的国土空间规划需要新的信息化技术保障，以防避免重复开发，出现信息孤岛问题。已有的工作基础主要包括：天地图、数字国土工程、金土工程、基本建成的全国国土资源“一张图”和部分省级国土空间基础信息平台。新的国土空间规划将基于以往的国土信息化成果，完善国土空间基础信息平台和建设国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设，建立全国统一的国土空间基础信息平台，逐步形成全国国土空间规划“一张图”。远期进一步打造国土空间规划动态监测评估预警和资源环境承载能力监测预警。为国土空间规划审批、监测、评估、预警做好信息化技术保障工作。

（五）尽量保证城乡协调

传统的国土空间规划体系的主体在城市，而且过于先入为主地认为城市发展能够带动周边区域的发展。但是经过多年来的实践证明，城市的发展并不能在很大程度上带来周边区域的发展，而且会使城市与城镇之间的国土空间差距越来越明显，使社会的贫富差距加剧，经济发展不协调。针对这一问题，新型的国土空间规划理念应该转变优先发展城市的思想，将城镇与城市相互协调发展作为国土空间规划的新方向。新型的国土空间规划方向提出的国土空间一体化并非将农村划分为城市的一部分，而是让二者按照自己的特点，走出一条适合自己发展的道路，在这条道路上相互协调、相互帮助，这能够使城市居民提升生活品质和经济条件，也能使城镇居民共同获得生活品质、经济条件和文化风貌上的进步。在新型的国土空间规划理念中，城市与城镇应相辅相成，走出一条有别于传统的道路，缩小社会的贫富差距及国土空间差距。

五、结语

我国目前尚处于社会主义发展的初级阶段，城镇化建设并没有取得非常优秀的成果，而且由于全球化趋势日益明显，以及社会经济的迅速发展，使我国的城镇化建设也面临着转型的挑战。面对这樣的局面，只有重新确定国土空间规划的转型方法，并在传统的国土空间规划转型的基础上，建立科学的国土空间规划体系，才能满足当下社会发展的需求，为我国的国土空间规划转型奠定良好的基础，进一步为我国建设社会主义强国添砖加瓦。

参考文献：

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