“头雁”高飞“雁阵”跟随

灵骢

当前，中国的对外开放进入了制度型开放新阶段。2018年11月，中央经济工作会议提出要推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，这是在中央文件中首次出现“制度型开放”。2019年4月，习近平总书记在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式的发言中指出，要“加强制度性、结构性安排，促进更高水平对外开放”。在第二届进博会上，习近平总书记指出：“中国将在关键环节和重要领域加快改革步伐，以国家治理体系和治理能力现代化为高水平开放、高质量发展提供制度保障。”

作为改革开放的试验田，自贸区已经形成了一批可复制可推广的先进经验。自2013年9月中国（上海）自由贸易试验区正式建立以来的短短5年间，自贸试验区由上海拓展到了天津、福建、广东，以及湖北、重庆、陕西、河南、江苏等多个新区域。以开放创新为目标的中国自贸区建设，由2013年的上海自贸区“一枝独秀”，发展到了2015年的沪、津、闽、粤四架马车“并驾齐驱”，再到现在18家自贸区“多点开花”，自贸区的改革和复制正以加速度在中国大地上铺展开来。

中国的制度型开放，仍然采取了中央顶层设计与地方先行先试相结合的路径。而自贸区就是最重要的制度型开放的“试验田”和“测试场”，为中国全面深化改革和进一步扩大开放探索新路径、积累新经验。

2013年9月29日，中国第一个自贸试验区——上海自贸区挂牌运行。上海自贸区以制度创新为核心，为制度型开放开展了一系列的先行探索工作，形成了一批可复制可推广的制度创新成果，为全国的制度型开放打下了扎实的基础。五年多来，上海自贸区在投资便利化、贸易便利化、金融开放与创新、政府放管服改革等领域推出了127项制度创新成果，已经在全国范围以及其他17个自贸试验区进行了分类复制推广。上海自贸区探索形成了以负面清单管理为核心的投资管理制度，这是对长期以来中国实行的“正面清单+准入后国民待遇”管理模式的革命性变革。2019年3月全国人大通过《外商投资法》，自2020年1月1日起将在全国范围内实施负面清单管理模式，取代原先的“外资三法”。不断探索以贸易便利化为重点的贸易监管制度创新，先后推出了“批次进出、集中申报”“十检十放”等近百项便利化措施和创新举措;在金融改革和创新方面，推出多项金融改革开放的重要举措，开设自由贸易账户，提供专门的外币服务，目前已经有四十二家机构接入了分账管理系统。

作为全国改革开放的前沿，广东自由贸易试验区承担着“一带一路”倡议落地、打造粤港澳深度合作示范区的重要角色。自贸试验区在外商投资制度、贸易监管制度、金融开放制度、事中事后监管制度、自贸区法制等方面进行了一系列改革创新，取得了显著的制度创新成效。主要包括：负面清单制度的落实;商事登记制度的改革;金融服务方面，开展支付机构跨境外汇支付业务试点，为跨境电子商务的资金结算提供支撑;在贸易便利化方面，推出了“互联网+易通关”、“智检口岸”和“智慧海事”等创新举措，取得了良好的效果。

天津自由贸易试验区以京津冀协同发展为主要战略定位，积极尝试京津冀一体化海关改革。贸易投资便利化方面，设立无水港，实现了京津冀跨区域“通报、通检、通放”和“进口直通、出口直放”的一体化，通关的物流成本降低了30%以上。在京津翼协同发展方面，发起众创联盟、跨境电商联盟，打造合作共享自贸成果的区域协同模式。

福建自贸试验区定位于打造对台合作的示范区，深化两岸经济合作的示范区，实行了多项创新举措。其中，“多证合一、一照一码”、国际贸易“单一窗口”、投资体制改革“四个一”等创新成果在全国范围内被借鉴学习或复制推广。同时，福建自贸试验区调整了近50条行政法规，扩大了外商准入的范围，外商在自贸区范围内可以从事盐业，可以独资设立钢铁厂，可以独资经营加油站。这些领域都是传统的外商投资保留领域，福建自贸试验区在这方面作出了先行探索。

河南自贸试验区以加快建设贯通南北、连接东西的现代立体交通体系和现代物流体系，将自贸试验区建设成为服务于“一带一路”建设的现代综合交通枢纽、全面改革开放试验田和内陆开放型经济示范区为战略定位，围绕完善交通物流体系、促进多式联运发展和服务“一带一路”建设等关键环节，畅通国际交通物流通道，完善国内陆空集疏网络，开展多式联运先行示范，扩大航空服务开放，推进内陆口岸经济创新发展。

我国自由贸易试验区的制度改革产生了明显的效果，形成了一大批可复制可推广的经验，逐步释放出制度红利，在有效拉动经济发展的同时深化了对内体制改革，主要有以下经验：

（一）政府主导，采取从点到面的路径推广方式。自贸区改革以政府为主导，对自贸区内制度进行强制性安排，同时根据实践中不同的效果，逐步推广到其他地区。从推广的进程来看，先在经济发展水平较高的上海自贸区先行试验，再沿着“一带一路”的发展路径，向广东、天津、福建等自贸区推广。这种政府主导的由点到面的推广方式能够最大限度降低制度改革所产生的风险和震荡，同时由于政策限定在自贸试验区范围之内，风险也能够得到有效的控制。

（二）制度创新遵循相对一致又兼顾地方特色的原则。当前，自贸区制度改革大方向上具有普适性，上海自贸区的大多数政策都推广到其他自贸区，体现出自贸试验区改革在总体方向上的一致性，也起到多点多处试验的效果，在不同地区比对同一制度改革的效果。其中，扩大服务业开放的制度安排在各试验区采纳率较高，证明这项措施适合在各自贸区内复制和推广。在一致性的基础上，各自贸试验区为避免同质化竞争，也有着兼顾地方特色的制度安排，以发挥不同战略定位下自贸试验区的辐射效果。

（三）政府对企业形成的创新型制度进行确认与推广。以上海自贸试验区为代表，针对自贸试验区内企业对接政府制度改革的措施，选取其中效果较好的案例进行了确认与推广，以进一步增强企业制度创新的效果和力度。这一措施使得政府与企业之间形成良性互動，双方以制度的合力，共同推动自贸试验区制度创新的进程，同时，充分发挥企业作为市场主体的示范引领作用，也是对创新企业的一种鼓励和支持。

自贸试验区从设立之初就肩负着明确的历史使命：既是对内改革、对外开放的制度试验田，也是新一轮改革开放的重要支点。随着自贸试验区“1+3+7+1+6”模式的成型，我国全方位开放的试点布局基本形成。在这样的环境下，自贸试验区未来的制度创新应重点关注如下几个方面：

（一）加快推进开放，实现从政策型开放向制度型开放的转变。当今互联网的高速发展提高了获取信息的速度。扩大的开放可以发挥一个国家的比较优势，提高资源配置效率，带来世界范围内的产业创新和价值链整合，推动知识与人才的自由流动。环顾全球卓越城市和国际资源配置中心，无一不是制度型开放高地。下一步，自贸区应探索实现更深层次的开放，从政策型开放向系统集成的制度型开放的转变，打通部门间的“蜂窝煤”壁垒，大力推进与投资高度便利化甚至自由化有关的税收、市场准入、事中事后监管等制度和规则体系的建设。

（二）将制度创新的“珍珠”串成制度性公共产品的“项链”。制度创新带来的制度型开放既包括加快国内的制度、规则与国际通行规则或先进标准接轨，也包括更积极地参与制定和完善国际经贸规则和国际经济治理。在持续探索贸易与投资便利化自由化的同时，及时将经验和措施加以总结和提炼，将制度创新的“珍珠”串成制度性公共产品的“项链”，为“一带一路”建设在高标准自由贸易协定、高标准投资协议、技术标准、融资合作原则性协议等方面的政策沟通提供诸如议题、文本、标准和规则等制度性贡献。在中国的一些优势领域，比如跨境电商、移动支付等，有条件的自贸区应尽快总结经验，参与制定上述优势领域的国际经贸合作新规则或产业发展新标准，贡献“中国智慧”，提出“中国议题”和“中国方案”。

（三）探索建设内陆地区自由贸易港，形成全方位渐进式的开放格局。自由贸易港作为当今世界开放程度最高的特殊经济区，经历了从航运中转到加工制造，再到资源配置和城市联盟升级转型的过程。作为自由贸易试验区的升级版本，自由贸易港与“一带一路”相结合，将有效推动中国新一轮改革开放进程。当前，海南自由贸易港的设立显现出自由贸易试验区发展的新方向。下一步，还将继续探索设立内陆地区自由贸易港和自由贸易港城市联盟，以提升我国在国际经贸规则中的话语权，推动国际分工产业链中位置的前移，助力推动国内企业產业的转型升级。

责任编辑：包咏菲