农民发展70年：从“身份” 到“契约”的演进

摘要：农民发展就是农民各项权利和自由的实现过程。在当代中国，建立在农村土地集体产权制度基础上的国家与农民关系构成农民发展的现实基础，“身份”与“契约”则是国家与农民关系的两种现实形态。新中国成立后，国家通过农业集体化运动把农民组织起来，农民成为集体组织的成员，失去了身份自由并形成了对集体和国家的人身依附关系。农村改革以来，伴随着农村土地集体产权制度的改革和契约关系的引入，束缚农民发展的身份制度逐渐瓦解，国家与农民的关系以及农村社会关系实现了契约化重构，相伴而来的是农民契约权利的井喷式发展。

关键词：农民发展;身份;契约

基金项目：国家社会科学基金项目“农村治理体制改革与机制创新研究”（16BZZ051）

中图分类号：C912.22    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2019）12-0116-07

农民发展是把发展理念引入农民问题而形成的一个新的学术术语。关于农民发展的研究，主要存在三种研究视角：人学视角、权利视角、组织视角。人学视角的研究将农民发展的内涵概括为农民生存发展、本质发展和个性发展。① 权利视角的研究认为农民发展的根本问题就是农民权利问题，农民发展就是农民权利的实现过程。② 一些学者进一步提出了农民发展权利的概念，认为农民发展权利的核心是农民的平等发展权，包括机会、规则与结果意义上的公平发展的权利。③ 组织视角的研究强调农民组织对于农民发展的价值，认为农民发展离不开农民组织，农民组织是实现农民发展的重要载体。总起来看，相关研究揭示了农民发展的概念内涵、主要内容和实践路径，丰富了农民发展的知识积累，但由于忽视了农民发展的经济社会条件，因而无法从宏观历史脉搏来把握农民发展的进程。马克思主义的唯物史观主张从直接生活的物质生产出发来考察现实的生产过程，并把与该生产方式相联系的、它所产生的交往形式理解为整个历史的基础。④ 以一定的方式进行生产活动的农民必然发生一定的社会关系和政治关系，因而必须从现实的生产方式及相应的经济基础与政治上层建筑入手来考察农民发展问题。农村土地及土地制度既是农民生产生活的基本条件，也是国家治理的经济基础。中国农村土地制度连接着国家与农民，基于农村土地制度而形成的国家与农民关系主要表现为“身份”与“契约”两种形态。前者是指土地集体所有制基础上农民对国家或集体形成的人身依附关系，后者则指国家与农民在土地承包制基础上形成的平等合作关系。契约关系代替人身关系是农民发展的基础与条件，也是现代文明区别于传统文明的主要标志之一。本文主要以新中国70年的历史为线索，以农民发展为考察对象，在国家与农民关系的框架下，揭示农民发展就是一个从“身份”到“契约”的演进过程。

一、“身份”与“契约”的理论表达

“身份”与“契约”既构成个体存在和社会秩序的制度基础，也是农民发展的两种表现形态。“契约”关系代替“身份”关系既是现代社会秩序的核心内容，也是人的发展的基础条件。

（一）“身份”与“契约”构成个体存在和社会秩序的制度基础

英国法律史学家梅因指出，所有进步社会的运动都是一个从身份到契约的运动。⑤ 在梅因看来，“身份”与“契约”既是两种不同的社会构序方式，也是维护社会秩序的两种重要机制。从身份到契约的运动就是实现由传统社会秩序向现代社会秩序转型发展的运动。

“身份”本意是指个体或群体基于出身而在社会关系中所占据的社会地位。把这种个体或群体的出身和社会地位固化下来，便形成身份制度。身份制度是前资本主义时代的一种普遍的社会秩序。身份制度通过明确各社会成员的身份，界定和识别个体的地位高低、权利大小、义务多少，确立社会成员之间的关系以及社会的结构和秩序。⑥ 在身份制度下，身份既是社会成员生存和发展所需资源的主要依据和来源，也是社会成员之间差异的总根源。不同身份的社会成员分属不同的社会等级，不同社会等级则享有不同的权利与义务，因而身份制度的实质是等级制度。

与身份制度相对立的是契约制度。“契约”的原初含义是指买卖双方或多方共同协议订立的有关买卖、抵押、租赁等关系的文书，主要盛行于经济生活领域。契约作为一个社会政治概念首先产生于古希腊城邦。城邦公共生活唤起了个人价值意识的觉醒，个人与城邦的关系孕育了契约观念的萌芽。古希腊的智者伊壁鸠鲁首先用契约来解释国家和法的起源，在《圣经》中我们也可以看到大量的有关上帝与人、上帝与王的订约。中世纪盛行的封建制度既是一种典型的身份等級制度，也蕴含着交互服务的契约关系。从法理上看，契约是指个人可以通过自由订立协定而为自己创设权利、义务和社会地位的一种社会协议形式。现代社会是一种典型的契约社会，“社会成员之间的身份不再是一种等级或特权，而是一种契约关系，身份是由契约来加以设定，而不是由血统或出身来加以规定。”⑦ 在现代契约社会，自由、平等、法治、民主、权利与义务等成为普遍的社会观念，社会中的一切关系都具有契约关系的属性，个人、组织和国家都是契约关系中的平等主体，其各自的位置和各自的权利义务都由契约加以规定。

可见，“身份”与“契约”构成个体存在和社会秩序的制度基础。身份制度主要是通过人的意志作用，为了某一目的而设计和创造出来的，是一种人为制造并且从外部强加进来的制度秩序，这种社会秩序样式依赖于“一种命令与服从的关系或等级结构，上级的意志，从而最终是某个最高权威的意志，决定着每一个人所必须做的事情”⑧。而契约制度则是一种慢慢成长的、从内部建立起来的均衡的制度秩序，它产生于社会体系内部，并没有特定的目的，是在人们使自己的行为互相适应的过程中产生出来的、进化而来的自发秩序，这种制度秩序的形成乃是社会成员遵循特定规则行动以回应他们所面临的环境的结果。

（二）“身份”与“契约”构成农民发展的两种表现形态

中国自古以来就是一个农业社会，在士农工商“四民”当中，农民对于封建专制王朝的稳定具有特殊的意义，因而也得到了封建专制王朝的极力维护。在传统的小农经济时代，“耕者有其田”一直是农民世世代代的理想，土地地主所有制与农民对土地的平均占有要求构成传统农业社会的主要矛盾。

新中国成立后，随着土地改革的完成，农民获得了土地，成为“自耕农”。为了彻底解决小农经济导致的农村社会分化问题，国家开始推动农业集体化运动。伴随着农业集体化运动的完成，农民又失去了“自耕农”身份，转变为“农业合作社社员”身份。人民公社化以后，农民由“农业合作社社员”身份转变为“人民公社社员”身份，“身份农民”正式形成。“身份农民”不同于自由农民，它以人身依附为主要特征，即农民基于对土地的依赖形成了对集体进而对国家的人身依附关系，沦为国家和集体从事农业生产的“国家农民”。

农村改革就是要解放农民，充分调动农民的生产积极性。为此，必须从土地集体产权制度改革入手，打破强加在农民身上的身份控制，实现农民的身份自由，这就要求把“契约”引入国家与农民的关系之中。国家与农民的契约关系主要表现在以下两个方面：第一，通过农村土地集体产权制度改革，实现集体土地所有权和承包经营权的分离，重构农民与国家的土地契约关系。家庭联产承包责任制的本质是农民个体与集体（国家）之间的一种土地契约关系，即农民根据承包合同获得集体土地承包经营权，并承担对集体和国家的土地义务。第二，在土地契约关系的基础上，农民不再对集体和国家产生依附性人身关系，国家与农民的关系稳定地朝着契约化方向发展。在这种契约化关系中，农民可以按照自己的意志从事农业和非农业的生产经营活动，并初步获得了身份自由。

因此，“身份”与“契约”构成农民发展的两种表现形态。前者以人身依附为特征，农民发展受到强制性约束;后者则是以身份自由为特征，表现出发展的无限可能性。

二、从“身份农民”到“契约农民”的发展

新中国成立70年来，以改革开放为分水岭，农民发展经历了两个阶段。第一阶段，从新中国成立到改革开放，通过农业集体化运动将农民组织起来，有效克服了农民的两极分化问题，但是在这一过程中也创造了一个具有“世袭”性质的身份制度。第二阶段，改革开放以来，以解放农民为核心诉求，通过农村土地经营制度改革，逐渐瓦解了束缚农民发展的身份制度，契约构成国家与农民关系以及农村社会关系发展的制度基础，农民发展稳定地朝着契约化方向迈进。

（一）农业集体化与“身份农民”的形成

农业集体化原为苏联推行的农业共产主义政策，这种政策的实质就是通过合作社的方式把个体小农经济改造成社会主义集体经济。在集体农庄这种集体经济组织中，农民失去了土地，最后也失去了自由。在中国现代化进程中形成的“三农”问题的核心是农民问题，即以家户为主的小农经济时代农民所面临的“贫”、“愚”、“弱”、“私”、“散”等问题。新中国成立后，为了改变农村的落后面貌以及快速实现国家工业化，同样选择了一条农业集体化的发展道路。

1. 农民对国家人身依附关系的形成。从1949年到1952年，经过三年恢复时期，中国基本完成了土地改革的任务。从制度变迁的角度来看，土地改革是新政权推动的强制性制度变迁，其目的是消灭封建地主土地所有制，实现农民对土地的平均占有，以解放农业生产力。同时，土地改革还有更深一层的目标，就是获得广大农民群众对新政权的拥护，获得国家政权巩固的社会合法性基础。但是，对新政权而言，农村土地改革的最终目标是实现农业共产主义的政治理想。“从一开始，共产党人就把土地改革看成是走向农业集体化过程中的一个必需阶段。”⑨ 另外，国家的工业化发展战略也要求实现农业的集体化，以完成工业化所需要的资本积累。因此，土地改革后不久的1953年，毛泽东在中共中央政治局会议上提出：“党在过渡时期的总路线和总任务，是要在10年到15年或更多一些时间内，基本完成国家工业化和对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。”就农业来说，“社会主义道路是我国农业唯一的道路。发展互助合作运动，不断地提高农业生产力，这是党在农村工作的中心。”⑩ 自1953年以来，中共中央积极引导农民组织起来，走集体化的道路。从1953年至1955年，全国农业生产合作社已发展到了48万个。到1956年底，全国共有农业生产合作社76.4万个，入社农户占农户总数的96.1%。其中，高级合作社有54万个，入社农户1.2亿户，占总农户的比例高达88%。{11} 在农业合作化高潮到来之际，中共中央适时引导小社并大社运动。1958年8月，中共中央政治局扩大会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，全国迅速形成了人民公社化运动的热潮。在1958年8月到10月，共成立人民公社23384个，参加的农户占总户数的90.4%，共计112174651户，平均每社4797户。{12}

经历了从互助组、合作社到人民公社三种形式，农民与国家的关系发生了巨大的变化。“随着农村土地合作化、集体化、公社化的推进，国家力量也加速向农村渗透。通过农地制度变革，国家变成了集体的影子，国家成为主导集体及农户的力量。”{13} 国家通过农地制度改革，实现了土地全部收归国家和农民集体所有的政治目标，同时也实现了国家与农民关系的重塑，即自由农民转变为“国家农民”。在人民公社制度下，农民都具有相同的身份，即公社社员，虽然不同于封建社会的“编户齐民”，但都同样将土地和人身关系固定化，农民没有脱离人民公社成为自由农民的人身自由权利，同时农民也没有私有财产权利。农民实际上没有自愿参加与退出公社的权利，农民作为集体组织的成员（人民公社社员），其身份具有强制性和终身性，这就实质上形成了农民对国家的人身依附关系。

2. 城乡户籍制度与“身份农民”的確立。与农业集体化运动相适应的是城乡户籍制度的建立。新中国成立以来，国家有目的地运用一系列制度构筑了城乡壁垒，这些制度包括户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食和燃料供给制度、生产资料供应制度、教育制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保障制度、婚姻制度等。{14} 其中，户籍制度最为基础和严厉，它把全国居民分为农业人口与非农业人口两种身份，并限制两种身份的人口之间自由流动，特别是限制农村人口流入城市。实行城乡二元户籍制度的直接原因主要有两个方面：一是国家工业化发展导致粮食缺口很大，需要实行统购统销政策。1953年10月，中央政治局扩大会议通过了《中共中央关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》，推行粮食统购统销政策。而粮食统购统销政策的推行需要有准确的人口数据作为食品供应的依据，户籍管理制度便是最为便捷有效的措施。二是由于国家对农村过度汲取，导致农民收入明显减少、生存状况持续恶化，大批农民纷纷流入城市。为遏制农民流入城市，也需要加快农村的户籍制度建设。1955年8月，国务院正式颁布《农村粮食统购统销定量供应暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》两个文件，把粮食的计划供应指标与城镇户口直接联系起来。在农村，实行粮食定产、定购、定销（简称“三定”）的办法，明确农民自己解决吃粮问题;在城市，在“按户核实”供应的基础上，规定对非农业人口一律实行居民口粮分等级定量供应。至此，伴随着粮食统购统销政策的推行，城乡户籍管理制度的框架基本定型。城乡户籍制度根据人的出身赋予其不同的身份，如工人、农民、国家干部、知识分子等，不同的身份具有世袭先赋角色的性质。所谓先赋角色是指人们随着自身生命的诞生而自然获得的角色。{15} 城乡户籍制度实际上是一种等级性身份制度。它通过赋予身份，把农民固定在土地上，并施加了诸多限制，如不允许离乡离土，只有世代务农等。因此，基于国家财政汲取以及社会控制而建立起来的城乡户籍制度，阻止了农民的身份自由和向上流动，成为农民发展的制度壁垒。

（二）农村改革与“契约农民”的发展

农村改革从农村土地制度改革入手，家庭联产承包责任制的推行突破了基于土地制度的农民对国家的人身依附关系，“身份农民”稳步地朝向“契约农民”发展。

1. 农民与国家契约关系的发展。农村改革从土地产权制度改革开始，通过家庭联产承包责任制实现了土地的所有权和承包经营权的分离。农民拥有对集体土地的承包经营权，实质上就形成了一种农民与国家（通过农民集体这种虚拟主体）之间契约化的产权关系，“交够国家的，留够集体的，剩余的都是自己的”正是这种契約化产权关系的生动描述。拥有集体土地承包经营权的农民以极高的热情投入农业生产经营，粮食产量年年攀高。在这种情况下，国家逐步调整和放宽了农产品的统购统销政策。从1985年到1986年，通过农产品经营流通制度改革，实现了从统购统销到合同定购再到市场主导的转变，农产品的市场化程度不断提高。家庭联产承包责任制的推行，从制度上保证了亿万农民在农村社会内部的身份自由， 农民可以自由选择从事农林牧渔各个行业，或者实行多种经营。乡村工业的发展，更是带来了农民从业方式的多样化，进一步促进了农民的身份转换。

进入20世纪90年代以来，农村经济发展遭遇低潮，加上大规模自然灾害和政策偏差，农产品大幅度减产，农民收入也大幅度减少，而农民的税负却不断加重。农民向国家缴纳的农业税从1993年的125.74亿增加到1998年的398.8亿，平均每年增加54.6亿。{16} 针对农民的各种收费也在不断增加，农民的生产生活压力不断增大，干群关系日益紧张。自2003年开始，国家开始推动农业税费改革。2006年，在全国范围内取消了农业税。农业税费改革及最终全面取消农业税，实现了国家与农民契约关系的重构。但是，市场经济条件下脆弱的小农经济，在一定程度上又依赖于国家自上而下的强制性政策扶持。“少取多予”成为国家改善与农民关系的新方针。从2007年开始，国家实行农业补贴制度，并不断强化对农业的支持力度。这种对农业的支持政策是基于市场经济条件下农业弱质产业性质而建立的国家与农民的倾斜式契约关系。

2. 农村社会经济关系的契约化发展。土地制度变革和农业市场化发展，也带来了农村社会关系的契约化发展。家庭联产承包责任制的推行，使人民公社制度失去了存在的经济基础而最终走向解体。1983年中共中央、国务院发布《关于实行政社开、建立乡政府的通知》，正式决定终结人民公社体制，在此基础上恢复重建乡镇政权。但重建的乡镇政权失去了组织和管理农民生产经营活动的权力，其对乡村社会的调控力远不如人民公社。随着人民公社的解体，在原生产大队和生产队一级陷入了治理的真空，社会治安、社会纠纷等问题困扰着乡村社会。解决乡村社会的公共秩序和公共服务问题，需要农民通过契约化的方式自我组织起来，实现自我管理、自我教育和自我服务。在国家公共权力缺位的情况下，一些地区的农民通过民主选举的方式，建立了村民委员会这种基层群众性自治组织，以维护乡村社会的公共秩序，提供乡村社会的公共产品。村民委员会的建立正是农村社会关系契约化的一种表现形式，即通过契约的形式把村庄公共权力委托给少数村庄精英行使，村民与村委会之间形成了一种关于村庄公共权力的委托—代理关系。村民自治无疑是农村社会关系契约化的一项重大的制度创新，这一制度的实施使乡村社会的治理结构呈现出行政治理与契约化治理的双重特征。进入20世纪90年代以来，随着农业市场化的发展，农村社会服务的需求也促进原子化的农民通过契约化的方式组织起来，建立了各种类型的农村社会组织。农村社会组织具有自生自发的自组织特征和较强的契约化色彩，也是农村社会关系契约化的一种表现形式。进入21世纪以来，为了解决小农如何进入市场的问题和小农的生产服务供给问题，农民再次实现了契约基础上的再组织化。农民经济合作组织就是农业市场化条件下农民经济关系契约化的组织创新。总之，新中国成立70年来，农民发展突破了身份壁垒，稳定地朝着契约化方向迈进。

三、农民契约权利的发展

契约被认为是人们设定权利和取得权利的方法。{17} 契约权利是权利在契约关系中的具体运用。农民发展从身份到契约的演进，实质上是国家与农民的关系从人身依附关系到独立契约关系的调整，这种关系调整又大大促进了农民契约权利的发展。

（一）农民经济权利的增长

首先是农民的集体土地承包经营权的获得和巩固。农民经济权利的核心是完整的土地权利。家庭联产承包责任制的建立，实现了土地集体所有权与家庭承包经营权的两权分离。家庭联产承包责任制既是土地产权制度的创新，也是农民土地契约权利的萌芽。通过20世纪八九十年代历年的中央一号文件，家庭联产承包责任制作为农村土地经营制度巩固下来。在家庭联产承包责任制下，农民拥有集体土地的承包权。通过把承包期限延长至30年，农民被赋予长期有保障的土地使用权。

其次是通过农产品统购派购制度改革，使农民对于农产品交换的自主权不断扩大。随着农村经济改革的推进，与农业市场化发展相适应的经营决策自主权、经济自由权、劳动权、生产要素与决策控制权、剩余收益权也得到了空前扩张。

第三，进入21世纪以来，农民经济权利的增长主要体现在农民的土地承包经营权、房屋、农作物等私有财产权的实现和完善上。土地承包经营权也被法律确认为一种最重要的财产权利。2003年《土地承包法》对农民承包期内的土地使用权、流转权和收益权进行确定，并将农民对土地的使用权利界定为一种具有私有财产特性的财产权。《物权法》第128条规定：“土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”。相关法律规定极大地保障了农民经济权利特别是土地财产权的发展，并扩展到农民宅基地的使用权和交易权以及集体收益分配权上，使得农民能够充分实现与土地相关的潜在经济机会和财产性收益。

（二）农民政治权利的扩大

农民政治权利是农民经济权利和社会权利的保障。农民政治权利主要体现在农民在村庄公共事务管理中的民主权利。农民政治权利虽然在1954年宪法中就得以确立，但由于农民自身条件的限制和制度的约束而很难得到充分实现。农村改革以来，国家与农民契约化关系的发展为农民政治权利的实现提供了制度空间。从1982年宪法规定村民委员会是基层群众性自治组织到1998年正式颁布《村民委员会组织法》，村民自治制度得到不断完善，农民的民主选举权、民主监督权、民主决策权和民主管理权也得到了进一步的维护。

在民主选举方面，确立了以普遍参与、差额选举、无记名投票、直接选举为基本原则的民主选举制度，构建了一整套选举程序，保障了村民的民主选举权的落实。在民主监督方面，主要形成了以村务公开、财务公开、一事一议为主的民主监督制度，民主监督制度的内容不断完善，村民实行民主监督的范围不断扩大，进一步稳固了村民民主监督权的发展。在民主管理方面，推广“四议两公开”等工作法，实现了村民民主管理的制度化和规范化。在民主决策方面，建立了村民会议、村民代表会议等民主决策制度，进一步维护了村民的民主决策权。

除了进一步完善农村基层民主自治外，农民的自由结社权也得到进一步加强。农民的自由结社权体现在农业市场化社会化条件下通过自由契约方式组建各种新型农业社会化服务组织和新型农村经济合作组织。

（三）农民社会权利的快速发展

农民的社会权利也是农民发展权的重要组成部分，主要包括农民的医疗保障、养老保障与劳动保障三个方面的社会保障权。伴随着国家与农民契约关系的重构，农民的社会保障权利呈现出高速发展的态势。进入21世纪以来，中国社会发展进入了“以工促农”、“以城带乡”阶段，国家通过取消农业税费以及加强农村公共物品供给，大大促进了农民社会权利的快速发展。

首先是医疗保障。从2002年10月中央政府提出建立新型农村合作医疗制度开始，经过十年多的探索，最终形成了县、乡、村三级农村医疗卫生公共服务网络体系。通过深化农村基层医疗卫生机构综合改革，提高了新型农村合作医疗的筹资标准和保障水平，完善了重大疾病保险和救助制度，推动了基本医疗保险制度城乡统筹。到2014年底，参合率达到98.9%，参合农民7.36亿，人均筹资410.9元。

其次是养老保障。2003年底，全国1870个县不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5428万人参保，198万农民领取养老金。2004年，开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度的试点，农村只有一个子女或者两个女孩的计划生育家庭，每人满60岁后每年享受不低于600元的奖励扶助金。2008年，中央开始探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度。到2014年，开始整合城乡居民基本养老保险制度，逐步建立基础养老金标准正常调整机制，加快构建农村社会养老服务体系。

第三是劳动保障。在劳动保障方面，逐步消除户籍制度对农民人身自由的束缚，减少农民进城务工劳动权被侵犯乱象，做好农民工择业自由权、劳动报酬权、休息权、职业培训权等权利的政策支持和配套制度保障。

总的来看，进入21世纪以来，随着农业税费改革以及国家对农村“多予少取”方针的确立，农民社会权利的保障范围从公共物品、生活补助到合作医疗、养老保险等不断扩展，农民社会权利的主体范围从务农的农民扩展到外出务工的流动农民，农民社会权利的发展也从制度探索不断升级到完善的社会保障体系，并向城乡统筹并轨的方向发展。

四、70年来农民发展的经验

新中国成立70年来，农民发展经历了从身份到契约的演进过程，取得了巨大成就，也积累了宝贵的经验。

（一）从身份到契约的演进是政府与市场两种力量共同作用的结果

在中国，农民权利的实现具有不同于西方国家的政治、社会和文化环境。在强政府、弱社会格局下，政府垄断一切权力与权利的合法性资源，农民发展从身份到契约的演进离不开国家法律、法规、政策的赋权。在农村土地制度变革中，国家发挥了重要作用，因为国家规定和实施着所有权。农村土地制度改革就是通过改变国家规划的土地集体所有制所形成的集体所有、集体经营的方式，把经营自主权交给了农民及其家庭。家庭联产承包责任制的推行，一方面实现了农村土地所有权和承包经营权的两权分离，另一方面也重塑了国家与农民的关系，实现了由过去具有强制性的人身依附关系向契约化关系的转化。

除政府力量外，市场也是从身份到契约运动的推动力量。伴随着家庭联产承包责任制的推行，农村经济体制也逐渐从产品经济向有计划的商品经济、商品经济和市场经济转轨，农业经济的市场化程度不断提高。农业的市场化从涓涓细流逐渐汇成一股强大的力量，冲击着以往的身份观念和身份制度，推动了农村社会关系的契约化发展。首先，在农业市场化条件下，农民获得了生产经营自由和人身自由，可以自由出售自己的农业剩余，开始摆脱人民公社体制的束缚而进入自由劳动者行列。其次，农业市场化的发展也促进了国家与农民经济关系的市场化和契约化。家庭联产承包责任制本身就是一种土地经营契约关系。再次，农业市场化的发展也促进了农村社会关系的契约化。农民自治组织、社会组织和经济合作组织的建立，土地转包、转让、租赁、合作经营等都是这种契约社会关系的不同表现形态。

总之，国家主导的农村土地制度变迁和农业市场化发展，冲破了一切束缚农民发展的制度约束，“身份农民”开始稳步向“契约农民”发展。

（二）从身份到契约的演进遵循着农民权利本位的进路

从身份到契约的演进，其实质是一个农民权利的实现问题。70年来，农民权利的实现遵循着从无到有、从形式正义到实质正义的逻辑进路。

首先，农民契约权利实现了从无到有的发展。农村改革以来，家庭联产承包责任的推行促进了以土地经营自主权、土地财产权为基础的农民经济权利的发展，农民经济权利是保障农民作为个体能够发展的最为重要和基础的权利。与农民经济权利的实现相伴而来的是以村民自治制度为载体的农民政治权利的发展。当农民的政治权利得到保障之后，又进一步促进了农民社会权利和文化权利的发展。农民契约权利的发展既遵循着逐步扩张的逻辑，又呈现出相互激荡、互动共生的发展进路。

其次，农民契约权利发展还实现了从形式正义到实质正义的转变。市场化对于实现农民合法的财产权、农民工入城就业权利、粮食生产经营决策权等产生了巨大的促进作用，但是基于市场力量的平等是一种形式正义，而非實质正义。农民权利发展面临潜在和实在的市场化风险与挑战。农业是一个弱质产业，从事农业生产经营的农民同样是一个弱势群体。保障农民的契约权利，需要国家的干预和扶持。针对农民发展所面临的市场困境与社会困境，国家加强了农民低保、养老、失业、工伤、医疗、教育等方面的保障体系、救济体系和责任体系建设，并稳步提高城乡基本公共服务均等化的水平，促进农民权利发展从形式正义走向了实质正义。

（三）从身份到契约的演进实现了外源式发展与内源式发展的结合

所谓外源式发展是指通过国家赋权的形式，承认和保护农民的土地权利。农村土地制度变革正体现了国家赋权农民的外源式发展策略。它通过国家赋权，破除了农民发展的身份限制，从而大大促进了从身份到契约的演进。但是，基于赋权的外源式发展又可能导致农民发展不具有内生性，即缺乏独立性和自主性。事实上，政府的大量倾斜式的政策扶持可能改变农民发展的性质、功能和运作逻辑，这在当下的扶贫实践中表现得比较充分。政府自上而下的父爱主义扶贫模式反而会造成贫困户自身脱贫意愿低下，滋长“等靠要”思想。因此，从身份到契约的演进还需要实现内源式发展。内源式发展有两个方面的内涵：第一，要充分考虑“地方性经验”;第二，要始终坚持以农民为中心的发展本位。农民本身是农民发展的主体、动力和目的，政府的作用在于致力于提升农民自身的发展能力。在从身份到契约的内源式发展中，一方面需要坚持以市场为导向，坚持农民契约关系的自发形成、自主发展;另一方面必须坚持农民本位，通过国家权力赋权和规范化运作，为农民契约关系的发展提供制度空间，实现农民契约关系的成长壮大。

结语

新中国成立70年来，农民发展经历了从身份到契约的演进，在这一过程中实现了农民契约权利的井喷式增长。但是，国家为了维护自身的统治权力，往往容易在某些方面回应、满足农民的部分权利要求，并通过优先发展农民社会权利的方式来化解矛盾。这与农村改革以来农民政治权利缓慢发展和农民社会权利迅猛增长非常吻合。农民的参政权、投票权、知情权、监督权和自治权等基本上面对的是村务和乡镇政务的基层民主，相较更高层次的民主政治生活来说还有很远的距离，同时基层民主在压力型体制下也面临附属行政化等问题。另一方面，农民发展长期受城乡二元体制的束缚，农民与市民的身份制度仍然没有完全打破，进城务工的农民在身份、待遇、权利等方面无法享受与城市市民同等的待遇，从而被打上“农民工”的身份符号，流入城市的农民的居住迁徙权利也没有从体制上根本解决。农民发展仍然面临身份上的制度障碍，从而影响和制约了契约关系的发展。总之，农民发展从身份到契约的演进，既是新中国成立70年来取得的巨大成就和中国社会进步的重要标志，也是一个未竟的事业。

注释：

① 赵宇霞：《论人学视阈下的农民发展》，《山西大学学报》（哲学社会科学版）2010年第6期。

② 张英洪：《农民权利论》，中国经济出版社2007年版，第3页。

③ 汪习根、杨丰菀：《论农民平等发展权》，《湖北社会科学》2009年第9期。

④ 《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第52页。

⑤ [英]梅因：《古代法》，商务印书馆1959年版，第97页。

⑥ 郝龙：《认同、规范与资本——身份意涵的多重表述》，《湖北民族学院学报》（哲学社会科学版）2018年第3期。

⑦{17} 李仁玉、刘凯湘：《契约观念与秩序创新》，北京大学出版社1993年版，第104、184页。

⑧ F. A. Hayek， Law Legislation and Liberty： Rules and Order （Ⅰ）， The University of Chicago Press， 1973， p.36.

⑨ [美]莫里斯·梅斯纳：《毛泽东的中国及其发展》，中国社会科学出版社1992年版，第158页。

⑩ 中共中央党校党史教研室资料组编：《中国共产党历次重要会议集》下册，上海人民出版社1982年版，第20页。

{11}{13} 徐勇、赵永茂主编：《土地流转与乡村治理》，社会科学文献出版社2010年版，第45、55页。

{12} 陈锡文等：《中国农村改革30年回顾与展望》，人民出版社2008年版，第43页。

{14} 郭书田、刘彬：《失衡的中国》，河北人民出版社1990年版，第29—75页。

{15} 邢建国等：《秩序论》，人民出版社1993年版，第217页。

{16} 國家统计局编：《中国统计摘要（2000）》，中国统计出版社2000年版，第38页。

作者简介：蒋永甫，南京审计大学公共管理学院教授、博士生导师，江苏南京，211815。

（责任编辑  刘龙伏）