海外PPP项目风险管理初探（下）

林少培

风险管理的模糊推理模型

笔者期望开发一个进行海外项目风险管理的“基于知识的模糊决策支持系统”（Knowledgebased Fuzzy Decision Supporting System，KB-FDSS），其知识库的架构即“风险—知识框架”（RiskKnowledge Framework，RKF）。RKF针对不同情况分别建立“风险集”与“知识集”（风险管理措施）之间的联系，即风险与知识的连线。这种连线的对应是 “一对一”“一对多”和“多对多”的。专家的知识体现在采取风险管理措施后项目风险能被遏制的有效程度上。可以说，RKF能为专家的知识发挥提供充分的平台。

专家的风险评估实际上是对项目每一条风险与知识的连线进行考察。风险能被遏制的有效程度用四类模糊向量进行度量，其中，1类模糊向量对风险遏制“极为有效”；2类模糊向量对风险遏制“较为有效”；3类模糊向量对风险遏制“轻微有效”；4类模糊向量为对风险遏制“基本无效”。我们通过对每一条风险与知识的连线赋予模糊向量，然后依据模糊推理将风险按层量化，就可以得到项目各个风险的量化评估值。

可见，RKF能将极为复杂的项目风险评估关系，简化为一系列“一对一”的风险与知识连线的模糊向量的选择问题，因此选择简单得仅为在1、2、3、4的数组中选择某个数而已（该选择体现评估人的知识）。至此，我们就能用简单的方法全面定量评估项目的风险状态。上述四类有效程度的模糊向量，均可在程序中设定。这样做的原因是基于模糊集的推理性质，模糊向量中各个模糊隶属度的微小变化，将不会影响其最终模糊推理的结果，即最终结果对此模糊隶属度取值的变动是不敏感的。

以KB-FDSS为基础的海外PPP项目风险管理的模糊推理模型操作简便、判断准确，并已在众多项目中获得实际验证。

风险中的特殊问题

相对于国内PPP项目而言，海外PPP项目的风险更大，因此我们对某些特殊问题需要认真研究。

物有所值

物有所值是指公共产品或服务的全生命周期内成本与质量（或可用性）的相互对比，以判定PPP模式较传统政府投资方式是否效果更佳。实现物有所值是实施PPP模式的先决条件，一般由财政部门会同行业主管部门和第三方专业机构（及其专家）为评价实施主体，并确定其定量评价内容、测算指标与方法。

物有所值是以定量评价作为是否采用PPP模式的决策依据。鉴于国内PPP项目尚缺乏充足的数据积累，难以形成成熟的计量模型，故目前难于进行定量评价。对海外PPP项目而言，由于中国企业无法准确测评有关参数，所以物有所值论证存在较大的不确定性。

财政承受能力

财政承受能力是项目所在国安排PPP项目财政支出责任预算的重要依据，其实质是所在国政府用未来的财政预算购买当前的公共产品和服务。所在国政府财政承受能力论证是控制PPP项目风险的重要措施。

在海外PPP项目中，中国企业无法掌控所在国的政府行为及其财政承受能力，因此存在巨大的信息不对称性。在项目风险管理中，中国企业应列出政府财政承受能力信息清单，要求所在国政府部门提供，并应予以认真的审核，同时在执行过程中也应定期监控，一旦出现问题，即启动调整协调机制。

绩效评价

在PPP项目实施过程中，绩效评价是所在国政府对项目进行后续运营监管的重要抓手，也是实现PPP項目全生命周期物有所值的重要保证。同时，绩效评价是PPP项目实施过程中必要且最有效的监管手段。PPP项目公司通过常规考核和临时考核的方式对所提供服务的绩效水平进行考核，这不仅能保证PPP项目全生命周期各阶段的物有所值，同时也使所在国政府对中国企业按劳付酬成为常态，从而保证项目的顺利推进。

政府对PPP项目的监管是一项极其复杂的系统工程。海外PPP项目中，所在国政府的监管体现在PPP项目的全生命周期，主要包括项目前期监管、建设监管、运营监管和移交监管。其中，占据项目约80%时间的建设监管与运营监管是以绩效评价为监管基础的，项目监管对绩效评价提出如下明确的要求。

（1）建立绩效评价体系，事先完善服务产出内容的说明，做好事中评价的前提准备，并将之作为依法公示的信息之一。

（2）加强全生命周期绩效评价，定期对项目的绩效目标实现程度、项目公司的运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。项目结束后，适时对项目效率、效果、影响和可持续性等进行后评价。

（3）将绩效评价与所在国政府补贴和付费挂钩，根据事先约定的绩效评价指标和项目具体产出标准，适时做出评价结果。

（4）绩效评价可以委托有实力、有经验的第三方进行，以提高项目相关方对绩效评估结果的认可程度。

需要强调的是，海外PPP项目绩效评价在实际操作中将存在各种问题，这些问题只有获得圆满解决，才能保证项目的顺利推进。具体来说，这些问题包括：①PPP项目绩效目标在项目过程中发生变化，评价维度和指标设置不全面、不清晰；②PPP项目涉及的评价主体、评价客体、评价责任、评价阶段不明确；③绩效评价标准在应用中缺乏实操性；④缺乏绩效评价标准的顶层设计，各个项目各自为政，缺乏统一标准，管理混乱；⑤绩效评价结果没有真正与政府支出责任挂钩；⑥尚未完全建立与PPP项目绩效评价结果对应的奖惩机制。

风险分担

海外PPP项目风险的概率大增，需要项目相关方分担，实现互利共赢。因此，合理风险分担就成为海外PPP项目成功的关键因素之一。

海外PPP项目的风险包括刚性显式风险和柔性隐式风险，其风险分担原则应公平和合理，即根据风险性质与特点，将风险分给项目参与者中最能控制者承担，以体现项目内各方优势互补；对各方均无法驾驭的风险，则应投保，转移到保险公司承担；对某些事先未计及的重大风险，则应及时启动再谈判过程，合理解决。

再谈判

根据有关文献的分析，产生再谈判的主要因素为市场需求风险、政府信用问题、政府过度担保、法律政策变更、民众反对、项目绩效不达标等。再谈判的影响具有两面性：积极方面，它能及时帮助社会资本调整投资回报机制，促进项目继续顺利开展；消极方面，它可能导致社会资本退出或导致项目的终止。

根据发起人的类型，再谈判一般可以分为三种：所在国政府发起的再谈判、社会资本发起的再谈判、双方共同发起的再谈判。海外PPP项目在合同的谈判期就应建立一套完备的再谈判机制，从而为PPP 項目取得成功奠定基础。

全生命周期项目管理

在海外PPP项目的全生命周期期间，项目的相关方包括所在国政府、中国企业、金融机构等。为便于所在国政府监管、项目股东的进入和退出，并明确项目各相关方的责权利，海外PPP项目一般采取设立项目公司的方式实施其全生命周期的项目管理，并以项目公司作为签订合同的主体，这有利于中国企业和项目公司进行风险隔离和项目治理。

作为依法成立、自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体，项目公司的经营范围、融资、股东权利、股东承诺、商业计划和股权转让事宜都需要有明确界定。项目公司的具体职责如下。

（1）制订项目实施计划及年度计划，并组织实施。

（2）筹措与管理项目各个阶段的资金。

（3）对接所在国政府业务主管部门和其他项目相关方，按合同办理项目有关建设与运营事宜。

（4）在项目建设阶段监管施工组织设计、关键工艺、工程质量、工程成本与工期，以及现场环境与安全施工等。

（5）组织工程验收和项目后评价，并提交后评价报告。

（6）负责及时收集项目实施信息，按时报送项目建设与运营有关信息，并建立本项目档案库和信息库。

（7）按合同规定，及时转入项目的运营阶段，定期对项目的现金流进行监管，并及时根据融资利率、外汇汇率及财政支出的变化，对项目的内部收益率进行调整，与所在国政府部门进行税率的协调等。

（8）按合同规定，及时组织办理项目的终结与移交，做好项目结束的各项交接工作。

结语

本文除对海外PPP项目风险进行系统梳理以外，重点对海外PPP项目的实际运作进行初探。

项目选择

在启动海外PPP项目的前期，对于缺乏海外PPP项目经验的中国企业而言，选择合适的项目是极端重要的，这些项目需要具备三个特征。

（1）规模适度。规模太小，项目效益有限；规模过大，则中国企业由于经验不足而难于管控项目。因此，项目规模以3亿～10亿美元为宜。

（2）收益稳定。项目需要具备较稳定的投资回报机制，项目本身在运营期能够产生稳定和理想的现金流。

（3）条件成熟。立项决策推进程序完备，项目边界清晰，前期工作充分，所在国法制体系完备，市场成熟，政府管理效率和履约条件好，财政承受能力强。

开拓欧美市场

过去40余年，中国企业的海外项目集中在非洲、东南亚、中东和拉美地区。尽管个别中国企业鉴于其长期战略的考虑，已经于30年前就进入欧美市场，但中国企业对欧美市场尚不熟悉，在人员能力、管理水平方面难于完全适应，如盲目进入，的确存在较大风险。但是为了提升在国际市场中的影响力，中国企业在自身逐步成熟的前提下，开拓欧美市场的必要性已日益凸显。

欧盟国家的市场经济较成熟，法制较健全，并与中国一道坚持全球多边主义，其理念上易于接受PPP模式。美国基础设施长期以来既缺少建设，又长年失修，预估投资容量可达数万亿美元，是进行PPP项目最肥沃的土壤。对于不少有条件的大型国企，进入欧美市场似乎已经是一项进行长期战略布局必须思考的问题。

总之，中国企业在推进海外PPP项目时，可以优先考虑有条件的欧美国家，因为这些欧美国家更适合缺乏PPP项目经验的中国企业。纵然某些欧美国家存在市场准入门槛高、人员素质要求高的问题，这却是中国企业应正视的挑战。