论我国人均城市建设用地标准过低和成因与对策*

周建高 刘 娜

当代中国的城市发展在取得举世瞩目伟大成就的同时，遇到的问题也很多，有些甚至是燃眉之急。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》把城镇化与工业化、信息化和农业现代化的“四化”作为当代中国现代化建设的核心内容。我国城镇化快速发展过程中，必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题之一是城市建设用地供需矛盾，即人民改善居住和交通条件催生的城市空间扩展需求与世上最严厉的建设用地计划供给之间的矛盾。矛盾根源在于对中国人口、土地、城市空间的认识，以及在这些认识基础上确立的城市规划、建设、管理的理念方法和技术标准。历来习惯的国民经济管理思想和方法——以总体控制、指标管理、集中统一为特征的计划经济体制在城市规划建设中还顽固存在，难以适应市场经济体制下经济社会发展的日新月异的变化、多样化。土地政策是影响我国城市空间形成的关键因素，历来的政策以节约用地的土地经济原则为核心，通过具有强制力的法律、政策和行业规范、标准等塑造了世界罕见的高密度的城市空间。关于城市交通治理、土地政策、城市空间的相关研究探讨汗牛充栋，但是对既有人均城市建设用地标准存在的问题的研究很不足，这可能是拥堵治理等城市病久治不愈的原因之一。本文试作初步讨论。

1 关于我国人均城市用地过多的观点

我国官方和学界的主流观点认为，中国人均城市建设用地过多，土地城市化快于人口城市化，土地利用低效、浪费严重，今后应该走高密度集约发展的新型城镇化道路。2007年1月中国科学院上报国务院的咨询报告以《关于遏制冒进式城镇化和空间失控的建议》为题，认为我国城镇规划和建设的过度扩张到了“空间失控”的严重地步。2005年前后城市人均占地110-130m2，这是人均耕地资源比我国多几倍乃至十多倍的欧美发达国家水平[1]。2014年1月2日新华网发表方烨、勾晓峰题为《我国城市人均建设用地居世界之首 超合理水平》的文章，作者引用国土资源部咨询研究中心副主任刘文甲的介绍，说我国城市人均建设用地已达130多m2，远远高于发达国家人均82.4m2和发展中国家人均83.3m2的水平。包括郊区在内，纽约人均占地为112.5 m2。我国现有城乡建设用地从总量上来看，已足够16亿人口达到世界发达水平的用地需要[2]。2014年2月19日国土资源部重申除生活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地，全国人均城市建设用地目标将严格控制在100m2以内。城市土地闲置严重，目前我国城镇居民人均用地面积早已超过国家关于城市规划建设用地目标30%左右，大大高于发达经济体人均城市用地水平[3]。

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，我国土地城镇化快于人口城镇化，建设用地粗放低效。一些城市“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低。提出新型城镇化要“严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率”。今后的发展方向是“密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高。”要求建设用地严格执行《城市用地分类与规划建设用地标准》。城市规划建设用地标准作为具有强制力的国家标准，20世纪80年代开始研究制定，第一版1991年开始施行，2012年元旦开始实行的修订版把本来很低的人均用地标准进一步减少，把最高限120m2/人降到115m2/人。2016年7月20日-23日，在海南三亚举行的博鳌·21世纪房地产论坛第16届年会上，首开集团董事长潘利群做主题演讲时表示，中国居民收入差距较大，中国城市边界已经接近极限。中国人均建设用地130m2，高于发达国家84m2与世界平均水平83m2[4]。2018年4月14日国务院批复的《河北雄安新区规划纲要》，在关于城市空间布局的第二章中，阐明坚持以资源环境承载能力为刚性约束条件，以承接北京非首都功能疏解为重点，科学确定新区开发边界、人口规模、用地规模和开发强度，形成规模适度、空间有序、用地节约集约的城乡发展新格局。“合理控制人口密度，新区规划建设区按1万人/平方公里控制”[5]，亦即按照人均100m2控制。

总之，我国人均城市建设用地已经超过发达国家，城市人口不够密集，土地资源浪费。应该提高人口密度，集约节约利用土地。必须把人均建设用地控制在100 m2即居住密度控制在1万人/km2。这些出自有影响力的科研机构和政府官员的观点，甚至进入了有约束力的法规文件，间接或者直接地影响了城市规划、土地政策的制定，决定了城市空间的塑造。观点也极其鲜明，但是关于人均城市建设用地的真实数据缺乏学术性论证。

2 人均城市建设用地的中外比较

作为包括城市化在内的现代化的追赶者，现代中国常以发达国家为样本。认为我国人均城市建设用地过多的观点，重要理由之一是认为中国标准超过了国外，甚至是世界第一[6]。

2.1 中国城市人均用地实况

关于我国人均城市建设用地①，官方统计部门、学术界有不同的数据。王万茂、王群整理的2001年数据显示，无论是按照市区非农业人口计算还是按照实际居住人口计算，50万以上人口的各级城市基本没有差别，按照实际居住人口计算的人均建设用地面积66.2～70.2m2之间。20～50万人口的城市人均面积稍大，为83.2m2。20万人口以下小城市人均用地102.2m2[7]。

表1 东部沿海若干大城市主要建成区人均用地一览

人均城市建设用地面积，是城市建设用地面积除以城市人口所得的商。因此必须有“城市建设用地面积”和“城市建设用地面积上的人口”这两个基础数据。但是我国城市统计不太完善，关于城市面积，有行政区面积、城区面积、城市建设用地面积、建成区面积等多个。不少论文著作中对概念缺乏精细界定，误用数据得出的结论经不起推敲。社会公众观念中的城市，其实是指建成区或城区。我国统计一般以行政区为单元，城市行政区中既有建成区又有非建成区，城市统计年鉴或城乡建设统计年鉴中缺乏以建设用地或建成区为单位的人口统计，因此现有官方公报中没有现成的人均用地面积数据。考虑到数据的可得性，本文选择我国主要大都市广州、上海、天津、北京中心城区的行政区作为样本，分析人均用地情况（见表1）。因为这些区行政区范围与建成区一致，可避免“市区”“城区”等概念边界不清导致的数据混乱。

表1中数据，广州、上海、北京都是2015年的，天津为2016年的。在我国城市统计中，“建成区面积”与“建设用地面积”各地理解不尽一致，从数据看有的城市前者大于后者，有的后者大于前者，从全国总数看两个数据差距不大，因此本文暂且把两者视作同一。从表1中数据可见，建成区人口密度普遍在2.0万人/km2以上。在市中心区，人口密度普遍在每平方公里3万人甚至4万人以上。例如广州市越秀区3.42万人，上海黄浦区3.22万人、虹口区3.45万人，天津和平区4.23万人。北京的首都功能核心区人口密度较天津、上海、广州等城市为低，与故宫、天安门广场及其四周都是非居民区相关。由于行政区划调整合并，城市中一些区扩大了面积，包括了部分居民不多的非建成区或者新建成区，因而统计数据上把行政区的人口密度拉低了。例如上海的长宁区、天津的河东区。城市人口密度与人均建设用地是成反比例的变量，从表1中所列数据可见，大多数城市中心的行政区人均用地面积在50m2以下，广州市越秀区、上海市虹口区、天津市和平区人均用地都不足30m2。人均面积超过50m2的市区，例如天津河东区、上海长宁区、广州的荔湾区和海珠区，都是后来发展起来的市区，人口密度较低。对照王万茂等人整理的数据可以发现，在2001年以来迄今中国城市面貌大改变阶段，关于城市用地“浪费严重”之类的声音很多，但50万以上人口城市的人均用地并未增加。

从历史数据看，我国设区城市的人均用地面积，全国平均1981年为74.10m2，1995年增加到101.20 m2，其中特大城市从68.86增加到74.64，大城市从62.21增加到87.97m2[8]。但1990年代之前的城市统计中“城市人口”一般只计算市区非农业人口，以此计算的人均城市用地数据偏高。改革开放以后经济搞活而来的百业兴旺、人口流动导致城市生活人口中非户籍人口越来越多。如果以实际居住人口计算，则1995年我国设区城市人均用地平均为58m2。陈莹根据2000年五普人口数据，以常住人口计算全国600多个城市人均建设用地面积为82m2，远低于按照非农业人口计算的110m2。人均用地最低的是上海，只有43m2；其次是重庆，只有50m2[9]。付帅、赵倩根据2015年重庆主城区用地和人口计算结果，主城区人均用地面积约81.88m2，其中实际人均建设用地面积70.67m2，渝中区只有27.44m2，人均60m2以下的还有巴南区50.72 m2、南岸区 59.72m2[10]。

从上述近年广州、北京、重庆等城市数据可以得出的结论是，核心区人均用地不足30 m2不是个别城市的特例，而具有相当的普遍性。无论南方北方、沿海内地，大城市中心城区实际人均用地在最近20多年间变化甚小。虽然没有列出全部城市数据，鉴于土地政策和城市规划标准的统一性，其他大中小城市的人均用地，应该是比较接近的。

2.2 国外城市人均用地真相

我国很多学者和有关部门，对于我国人均城市建设用地“多”“少”的判断，有关用地标准的制定，一般都是以国外特别是发达国家的标准为参照的。前述认为我国人均用地过多的观点，也是以国外特别是发达国家为参照物得出的结论。世界不同规模城镇人均用地面积数据参考表2。

表2数据可见，发达国家人均城镇用地面积，50万～500万人口之间的城市很近似，350.9～370.4m2间。500万人口以上城市人均用地面积显著少，为136.1m2，约为500万人口以下城市的38%。发展中国家城市数据呈现同样的状况即城市人口规模越大人均用地面积越少，不同规模城市之间差距不大。但城市人均用地普遍比发达国家小得多，50万～500万人口规模的城市，人均用地平均不足发达国家的1/3，表明更加拥挤稠密。谈明洪和李秀彬对世界上人口规模最大的 80个国家2006年的城市人均用地研究显示，按照收入高低分组看，城市人均用地（m2/人）高收入国家组平均欧洲328、亚洲323。中低收入国家或地区组平均的城市人均用地面积，欧洲（除俄罗斯）211、亚洲（除中国、印度、俄罗斯）103、非洲122、拉美国家150。从国别看，城市人均用地，美国870、加拿大645、英国244、日本208、俄罗斯190[11]。城市用地数据来自Demographia网站资料，主要来源于卫星遥感数据解译，部分来自一些国家（如法国和英国）的人口普查资料。城市用地指的是空间上连续的城市建成区。城市人口数据主要来源于各国的人口普查和联合国城市集聚区人口评估（United Nations agglomeration estimate）资料。数据虽不是最新，但城市空间结构短时期内一般没有太大变化，依然具有参考价值。

表2 世界不同规模城镇人均用地（单位：m2）

如果说中国与美国、加拿大等国家地理国情上差异巨大，难以比较的话，在人多地少这个基本国情上更甚于中国的日本参考价值更大。日本人口集中地区（DID）人均用地情况见表3。

由于城市面积统计上存在行政区与建成区的差异，日本另设了“人口集中地区（DID）”统计单位，DID基本上等于城市建设用地或建成区。2014年日本DID总面积12744.4km2，其上总人口8612.1万人，人均用地面积148m2。表3所列是DID面积占城市行政区面积10%以上的城市（府、县），都在日本三大都市圈内。数据可见人均用地面积东京为最低83.2m2，其余城市都在100m2以上，显著高于东京。如果以东京的人均面积为基数1，则大阪为1.28、神奈川为1.34、琦玉为1.44、千叶为1.68、爱知为1.94。反映不同城市（区域）人口密度差异较大。

2.3 人均城市用地的中外差距及认识原因

从以上数据可以看出，尽管不同研究者因对于关键概念的定义差异、依据的材料不同，得出的结论不完全一致，从城市人均用地面积看，中国远低于发达国家，不仅比起地广人稀的美国、加拿大、澳大利亚来人均占地很低，也远低于人均土地资源不如中国的英国、日本等。在发展中国家比较，也比俄罗斯、非洲国家、中南美洲国家低。日本东京都人均用地面积大体上是我国广州、上海、天津、北京的两倍。我国1991年3月开始实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》规定，规划人均用地面积（m2）Ⅰ～Ⅳ级分别是60.1～75.0、75.1～90.0、90.0～105.0、105.1～120.0。新建城市的规划人均建设用地指标宜在第Ⅲ级即人均90-105平方米内确定。无论是规划建设用地标准还是最新的事实数据看，我国城市人均建设用地远低于国外。

表3 日本人口集中地区人口密度与人均用地

认为中国城市人均用地面积高于发达国家的观点，从认识论看原因可能有三个。一是对于中国城市人均用地的计算方法，人口数量仅以户籍人口或者非农业人口计算，而不是实际居住的常住人口计算。少算了人口数量使得人均用地面积扩大。在流动性大大增强的市场经济社会，大量非户籍人口、流动人口实际使用着城市空间，但是统计数据上没有显示。二是对于国外发达国家和发展中国家城市人均用地的低估。有些论者列举纽约、香港、新加坡等个别城市数据指代发达国家的平均标准，以偏概全。前述中国科学院2007年给国务院的报告就是这种情况。国土资源部人员关于人均建设用地发达国家82.4m2、发展中国家83.3m2的数据，不知其来源，可能也是把个别城市的数据当作一般状况。三是中国城市空间人口分布不均衡，一般人均用地数量是用地总面积除以市区总人口得出，城市发展中大量开发区、各种新城往往短时间内成为建成区的一部分，用地面积扩大了，工业、交通占地较大而居民用地很少，即使新的住宅区入住率也较低。旧市区人口密度极高、人均用地极少，但是在以城市为单元的统计中被统一拉平，导致人均用地数据显得较高。

3 人均建设用地标准与经济社会需求的矛盾

判断我国人均城市建设用地是否合理的依据，发达国家城市是可资参考的标本，同时更根本上是中国经济社会发展的实际需求与用地标准满足需求的程度。事实上，很长时期以来，我国建设用地供需矛盾尖锐，供应远远不敷需求。这个问题涉及产业结构、土地政策、空间规划理念等多个方面，本文从市民生活角度，揭示基本生活需求所需的空间与城镇实际空间供给之间的矛盾。严格限制人均用地政策，加上统一规划、集中连片开发的城市建设方式，导致城市人口过密，产生诸多问题。此处暂且先讨论下基本交通工具使用所需空间与现有人均用地的矛盾。

3.1 自行车时代的城市空间矛盾

现代人看到中国城市的到处拥挤拥堵，大多直观地归因为中国人口太多、汽车太多造成的。但事实上，在全国总人口远没有现在多、家庭汽车几乎为零、各地城市规模远远没有今日如此大的时代，中国大小城市的拥挤拥堵已经司空见惯，只是与现在的拥堵状况比较起来，在拥堵的面积、持续时间、拥堵的表现方式上不同而已。在20世纪三四十年代上海的外滩一带就出现了上下班客流洪峰，沈阳的铁西区已经没有空地盖工厂、住宅了。1956年上海南京路西藏路口假日高峰步行人次28,000，以一条步行带0.75m宽、每条步行带小时通行800-1,000人次计算，需要人行道20-23m宽，而实际只有3-5m宽，远远不敷需求[12]。根据1983年10月至1985年4月完成的北京市首次对城市交通问题的系统全面调查结果，“当前，北京城市交通拥挤，车速下降，事故较多，乘车难，行车难，已经成为突出的社会问题，严重阻碍了首都社会经济的发展，在国内外产生了不良影响，并且有继续恶化的趋势。”1980-1984年间，北京市区内经常拥挤堵塞的路口从25个增加到46个，路段由16处增加到36处。97条主要道路中，1984年高峰时自行车流量饱和或超饱和的占76%。许多路口高峰时机动车要等几分钟甚至一二十分钟才能通行。每辆公共汽车年运量达70多万人次，高峰小时车上每平方米要挤9-12人。1984年10月中下旬北京市交通接近瘫痪[13]。城市交通拥堵不是私家车大量出现后才有的新现象。

调查数据显示，北京市1980年代规划设计的居住区，由于人均用地太少，即便丝毫不考虑机动车的使用（1980年代的规划师可能确实没有预备汽车社会的发展），仅仅考虑自行车的使用，居住区内空间已经饱和。西河坝东里居住小区的规划设计，是1980年代经北京市规划局正式批准和审定的，在1990年11月首都建筑艺术委员会和首都规划建设委员会办公室联合召开的“北京80年代居住区、居住小区规划设计优秀作品评选会”上，被评为居住小区规划设计一等奖。西河坝小区生活居住用地15.66hm2，其中居住用地、公建用地、道路用地、公共绿地在小区用地中所占比重分别是55.11%、29.95%、5.3%、9.64%。规划居住总人口12,866人，人均用地12.17m2，其中人均道路用地0.65 m2[14]。根据城市交通规划设计规范，自行车停车面积的设计参数，各种方式综合平均是1.82m2[15]。2000年北京市城镇居民人均自行车数量是0.8辆，据此计算当年北京市民需要的人均自行车停车面积1.46m2，是西河坝小区人均道路面积的2.25倍。就是说，假如居民自行车停放于道路上，小区内的道路全部停放本小区居民的自行车也远远不够。何况，自行车行驶中需要的空间大于静止停放时需要的空间。对被规划专家们推荐为优秀规划设计作品的11个建筑面积在10万m2以上的居住小区经济技术数据分析发现，只有3个小区人均道路面积大于1.0m2。由于人均用地面积太低，80年代建成的居住小区内的空间，连停放基本交通工具自行车的空间都不足。

3.2 私家车时代的城市空间矛盾

城市空间一旦建成就不易改变，但是改革开放时代的中国日新月异。1990年代国家把汽车业确定为支柱产业，为了刺激国内消费，撤除了阻止百姓购买使用家庭汽车的障碍，汽车开始进入中国百姓家庭，使城市空间更显得拥挤。21世纪初北京城市交通形势官方称“非常严峻”，北京市政府在2004年、2009年都表示要“举全市之力”解决交通拥堵问题的坚强意志。2015年北京市在机动车数量微增0.5%、客运量下降9.4%、货运量减少16.2%的情况下，全路网高峰时段平均拥堵持续时间同比增加1小时5分钟[16]。

按照家用小汽车的普及率来说，目前中国约为日本的五分之一，但是城市交通拥堵程度远甚于日本[17]。如今的城市空间，很大部分是在20世纪80-90年代制定的有关土地、建设、住房的法律规章约束下建成的。作为强制性的国家标准，这些法律、规范决定了中国城市空间的基本格局。

1991年开始实行的《城市用地分类与建设用地标准》是我国关于城市规划中土地利用的根本依据。它把城市用地按土地使用的主要性质分10大类、46中类、73小类，不仅把“规划人均建设用地指标”在60-120m2/人之间以15m2为差距分为四级，还规定了居住、工业、道路广场和绿地四大类主要用地的规划人均单项用地指标，即规定了用地结构。1994年开始实施的《城市居住区规划设计规范》根据所在城市的规模（是大城市还是中等城市、小城市）、居住区的层级（居住区、小区、组团）、住宅楼的形态及其不同组合，规定了居住区规划建设中的人均用地标准。《规范》中没有居民家庭停车空间的条文，公私车辆停放用地包含在道路用地内，仅规定居住区内公共活动中心、集贸市场和人流较多的公共建筑必须相应配建公共停车场（库），指标很低。1990年代大多数居住区没有或者很少供居民私家车停放的空间。按照《规范》，在一个由多层和高层住宅楼组成的居住小区，人均居住用地面积取上限为14m2，用地平衡指标道路面积比重也取上限为13%，则人均道路面积为1.82m2，正好是一辆自行车所需平均停车面积。如果居民家庭自行车全部停放在小区道路上，需要占去道路面积的80%。

按照我国城市交通规划设计规范，城市停车场设计参数按照每辆小型汽车用地面积25.2-34.7m2计算。以平均每辆轿车需要停车面积30m2计，北京市2015年小客车普及率为195.5辆/千人，仅算私人小客车，北京市需要的人均停车面积为5.9m2。根据93版《规范》的指标，各类居住区的人均居住用地、用地平衡（住宅用地、交通用地、绿地等不同用地的结构）中道路用地比重均取上限情况下，居住区内人均道路面积，在大城市1.2～3.25m2、中等城市1.2～3.3m2、小城市1.9～3.9m2。由于居住区设计中没有考虑到私家车的出现和普及，八九十年代建设的居住区都没有预留停车空间，居住区内部的人均道路面积也很有限，因此私家车只得占用居住区外的城市道路停放。按照93版《规范》设计居住区内能够容纳的私家车最大比率是每千人62.5辆，以平均每个家庭3.2人计，合百户家庭20辆，这恰好是“汽车社会”的最低门槛。事实上居住区建设中人均居住用地、平衡表中道路用地比重很少取上限，人均道路面积无法达到这么大，亦即小区无法满足62.5辆/千人小客车的停放需求。《规范》设定的居住区规划设计指标，与现实居民对于交通空间的需求存在尖锐的矛盾[18]。

无论从城市的中外比较看，还是从市民基本交通工具自行车、家庭汽车的使用空间需求看，我国人均城市建设用地标准不是太高，而是相反太低。

4 人均建设用地低标准的原因及对策

关于我国城市人均建设用地标准这个对于城市空间、城市经济社会影响很大的问题，我国相应的学术探讨非常少。我国城市交通拥堵拥挤存在了几十年，关于交通拥挤拥堵的治理千方百计，但是迄今为止效果都不太理想，重要原因之一是忽视了城市人口密度的影响。只有准确了解“城市病”的症结，才能找到有效解决问题的良方。我国城市人均用地如此之低，是特定的观念造成的，解决问题首先需要思想的解放。

4.1 严格限制人均建设用地的原因

4.1.1 节约用地、勤俭建国

对于人均建设用地标准的严格限制，首先源于节省土地的思想。节约用地是我国一贯的建设方针。1958年国务院颁布的《国家建设征用土地办法》就提出了“国家建设征用土地，必须贯彻节约用地的原则”。改革开放之前在推进工业化中，城市住宅建设遵守的方针是勤俭建国，节约用地，住宅上山上坡，少占或不占农田。20世纪六七十年代在城市住宅建设中采取“见缝插针”的做法，使密度达到极限。节约，是生产力落后时代不得已抑制消费需求的思想，也是稍具经济理性的人的当然行为，在计划经济体制下节约思想转化为政策内容，在土地利用上节约的方针始终如一。

4.1.2 土地经济的思想

计划经济时期，取消了自由贸易和民间商业，土地作为集体生产资料，禁止交易因此也没法体现经济价值。改革开放以后，一方面是出于庞大人口规模及其增长速度对经济社会负担、对于资源土地消耗的忧虑，另一方面土地的商品属性被发现，在经济利益驱动下，通过设立土地管理机构、制定土地利用政策，严格限制土地转为建设用地。城市规划、建设的一系列法律、规章、标准，各种政策，都包含节约用地的原则，至今实行着世界上最严格的土地管理制度。城市化浪潮中土地财政更是严格限制人均用地面积的直接动力。

4.1.3 用地标准滞后于经济社会发展

如今中国城市的空间，大部分是最近30年尤其是最近20年间形成的，左右当今城市空间结构的土地、规划方面的法律、规章多是20世纪八九十年代制定的，虽然法律和规范的制定者做了大量调查研究，毕竟受时代的局限，无法预料市场社会的到来及其广泛影响。而且，因对于法律和标准的修正机制不完善，各个地方、一线工程师们虽然经常发现问题，却缺乏明确易行的意见表达渠道、意见交换平台，发现了问题无法及时反映到标准修订中。土地管理法、规划建设用地标准也有修订，但是一般修订时大量问题已经形成，空间格局不易改变。

4.1.4 认识误差

我国行政部门、学术界，对于城市学的基础研究比较薄弱。对于“城市”“城市面积”“城市人口”这些基础概念缺乏统一准确的定义②，统计数据不够精确。例如，把行政区域范围当作“城市面积”，夸大了城市实际用地量；只把户籍人口或者本市非农业人口作为“城市人口”，少算了城市人口。城市建设用地统计中有时存在人为多报的现象。即使是真实的数据，根据对400个城市的调查，城市建成区闲置土地面积约占四分之一[19]。如果这是真实的，那就意味着目前统计数据显示的人均城市用地面积高出实际约四分之一。对于国外、境外的情况，往往以纽约、香港等人口极端稠密的城市作为发达国家或地区城市的一般代表，以偏概全地论证。

4.2 人均建设用地标准过低的对策

4.2.1 从提高城市化质量角度，需要提高人均用地标准

改革开放40年来，绝大多数人温饱已经解决，大多数行业生产能力过剩[20]，百姓对于消费品的需求，由饥不择食到比较选择，开始讲究商品质量、生活质量。产业界在大多数产品供过于求的情况下，开始注重产品和服务质量取代过去的廉价为竞争手段。全社会质量意识开始确立。2018年政府工作报告首次提出“高质量发展”。城市化上，经过40年尤其最近20年的快速发展，基础设施上有了根本改善，私家车快速普及，住房普遍缺乏和过小的问题总体上解决了。目前城市政府工作重点，在稳增长抓就业的同时，公共服务均等化（棚户区改造、农民工落户），解决城市交通拥堵、环境改善等。1995年哥本哈根社会发展世界峰会提出“人民生活质量的高低是衡量社会进步的价值尺度。改善和提高全体人民的生活质量是社会进步的标志。”2017年十九大报告声明中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。政府经济工作的重心也由追求发展速度转变为更多地关注发展质量。城市建设上，过去我国主要是解决居住、工作、游憩等基本空间的有无问题，在高质量发展的时代主题下，提高人民生活质量、提高经济社会发展质量体现在城市空间上，就需要从扩大人均建设用地开始。

4.2.2 从人口与国土总量变动考虑，有提高人均用地面积的可能

我国土地政策中严格控制城市建设用地的主要原因，是担心人口多资源不足，要保障粮食自给安全，必须保有基本的耕地数量。18亿亩耕地红线的提出始于2006年3月十届人大四次会议通过的十一五规划纲要，把耕地保有量保持在1.2亿公顷作为具有法律效力的约束性指标[21]。其实早在1987年3月3日全国非农业用地计划工作会议上就提出了耕地面积不能少于18亿亩的话题，理由是预计我国人口高峰2050年前后将达到15亿，按照人均年需要粮食1000斤、粮食亩产800斤计算得出的[22]。另一个主要原因是所谓土地财政，即国家和城市政府对来自土地的收入依赖日益加大，借助土地所有权的垄断地位，严格控制土地的投放数量以维持地价。

无论是18亿亩耕地数量还是城市化需要的人均建设用地数量，都是1980年代根据当时的情况作出的，如今形势完全不同了。首先，30多年来中国经济社会形势发生了剧变。人们婚育观念改变，我国早已进入低生育率国家行列，人口高峰不会达到过去预计的数量。人口总数、对于用地的需求是有限的。其次，粮食、耕地形势好于预期。第二次全国土地调查结果显示，迄2009年底我国耕地20.31亿亩，比原先估计的多出2.04亿亩。这个信息四年后才公开[21]。粮食连年丰收，现在产量超过了人均1千斤。而且国际市场粮食充裕、廉价，我国外汇储备充足，粮食安全有多种手段保证。再次，中日比较看，我国有较好的可利用国土资源。我国2014年城市化进程过半，而建制镇以上城镇建设用地面积合计10.14万平方公里，仅占国土面积的1.06%。日本2008年城市化率91%，城镇用地占国土面积8.5%。从住宅用地看，日本全国住宅用地占国土面积3.1%，我国县城以上城市居住用地仅占国土面积0.23%[23]。根据六普人口数据，我国共有约4亿户家庭。假设平均每户200平方米宅基地，全国总共需要8万km2土地，仅占国土面积的0.83%，不会影响粮食安全、耕地安全。何况，住宅用地、城镇建设用地不一定占用耕地。

5 结语：需要反思节约用地的限度

城市化是人类历史不可阻挡的潮流，表现为生产、生活场所在空间上的集聚。人口集聚有显著的经济效益和社会效益，因此城市化成为社会发展的必然趋势。但凡事过犹不及，集聚到人口密度达到极限，就产生多种负面影响。严格限制人均用地面积，不仅造成住宅窄小，降低了生活质量，而且抬高了地价，增加了不动产开发商、一般企事业单位的经营成本；限制了住宅建造和供应，抬高了房价，增加了劳动者生活负担，抑制了国内消费，从而影响到整个经济社会的可持续健康发展。人口过密造成许多问题，交通拥挤拥堵是最直接的后果，我国治理交通拥堵时间长、投资多但是效果不显，重要原因是在城市规划中忽视了人口密度的视角。据欧盟委员会的报告，道路堵塞在欧盟国家可达GDP总量的2%。我国对交通拥堵经济损失的研究很少，根据滴滴出行和第一财经商业数据中心发布的报告，2016年因交通拥堵造成的经济损失，我国前三位城市分别是北京人均8717元、广州人均7207元、西安人均6960元[24]。合理的城市公共政策，应该追求总体利益最大化。现行的限制人均城市建设用地的标准，与市民交通工具和交通方式的发展要求，已经存在尖锐的矛盾。如何根据时代发展的要求，修改人均建设用地标准，为市民和企业创造良好的生活空间和生产空间，需要学界深入研究探讨，在社会各界在充分民主协商的基础上达成共识。本文只是对于近年来观察思考的初步总结，以为引玉之砖。

注释：

①有关部门对于土地的分类，经历过多次改变，分别有1981、2001、2005、2007、2017版本。《土地管理法》对土地分为三大类：农用地、建设用地、未利用地。本文主要依据近年《中国国土资源统计年鉴》分类，建设用地包括工矿仓储、商服、住宅、公共管理与服务、交通运输、特殊用地等。

②关注基础概念，这方面北京大学周一星教授做得较好。自1980年代初开始一直致力于“正名”的呼吁。参见《关于我国城镇化的几个问题》（经济地理1984年第7期）、《中国城镇的概念和城镇人口的统计口径》（人口与经济1989年第3期）、《中国城市统计口径出路何在》（人口与经济分析1995年第5期）等。另参考周建高、王凌宇：城市人口密度的中日比较及对城市研究的反思，《现代城市研究》2013年第7期；日本住宅统计调查的内容、特点与启示，《中国名城》2013年第11期。