浅析神农架国家公园的生态补偿政策创新

崔钰华

摘要：为实施国家生态文明建设，建立健全生态补偿机制和加强旅游地政策创新已成为兩大工具。近十几年来，国家生态旅游的发展，财政支持力度不断增加，促成了我国的生态补偿取得了可观的成效。作为中国唯一以“林区”命名的行政区划，神农架林区拥有丰富的旅游景观资源，在生态环境保护、地质地貌调查和生物多样性保护等方面具有典型价值。该研究以神农架为例，在对神农架进行细致的实地考察的基础之上，查阅大量文献资料，以实地调查与案例研究为基础，对其进行定性分析，深入探究该地区政策创新的普适性规律。

关键词：神农架;政策创新;生态补偿

中图分类号：F59        文献标识码：A        文章编号：1672-7517（2019）04-0447-02

1 区域特征

1.1 研究区域介绍

神农架林区是世界地质公园，国家5A级旅游景区。神农架是中国首个获得联合国教科文组织人与生物圈自然保护区、世界地质公园、世界遗产三大保护制度共同录入的“三冠王”名录遗产地。

由于旅游资源优质，当地旅游业发展迅速。神农架林区2018年政府工作报告指出，2017年，神农架实现旅游经济总收入47亿元，增长20.2%，接待游客人数高达1316万人次，增长20.1%。

2000年后，神农架实施完全禁止砍伐政策后，之前的“木材经济”支撑的地方经济处于前所未有的困境，迫切需要经济转型。21世纪以后，神农架开始实现经济转型，利用生态保护成果大力发展生态旅游[1]。

1.2 研究区域旅游现状分析

在旅游业的飞速发展过程中，旅游活动的六大要素——食宿行游购娱，分别对神农架当地的生态环境产生了一定程度的影响。由于神农架的旅游活动主要集中在七、八两月，淡旺季特征十分显著，从而导致其生产经营活动具有较强的集中性，产生的污染和浪费在七、八两月十分严重。尽管神农架拥有大量的绿色财富，但却无法改变贫富不均的尴尬局面。

2000年3月，神农架正式加入“自然保护工程”行列，神农架经济发展水平与湖北省平均水平差距逐步扩大。经济发展的落后使神农架林区的生态保护更加困难。其中面临的主要问题：缺乏合理的保护资金来源，缺乏先进的技术手段和落后的管理制度，神农架的生态保护已处于初级阶段。因此，为了摆脱“富裕贫困”的尴尬事实，我们将全面提升神农架的生态价值，引导神农架经济走上发展道路。从旅游业发展的角度创新生态补偿模式已成为唯一的出路。

另一个方面，神农架地方政府近年来积极寻找更新更爆的经济点，以旅游业发展为新的突围口，促进经济社会发展，取得一定成效。神农架作为华中屋脊，拥有得天独厚的自然条件，从而备受旅游者的青睐。因此，神农架旅游业的发展持续增长，旅游经济相当可观，在国民经济中发挥着举足轻重的作用。

由于神农架地区为湖北乃至全国的生态做出了巨大贡献，湖北省政府于2009年将神农架林区作为生态补偿试点。并继续加大退耕还林补偿力度，对群众进行深入补偿。这形成了神农架生态补偿的卫生体系和认识基础。

生态补偿试点工作和旅游业发展的有利条件，为神农架旅游生态补偿的发展奠定了良好的基础。通过研究神农架国家公园旅游业的发展历程，对比分析其旅游业发展与生态环境之间的双向关系，我们可以很直观的得出以下四个结论：第一，走生态旅游发展道路是神农架国家公园旅游业长效发展的根本之路与关键所在;第二，实现人与自然和谐共处，均衡发展，人与生态是坚持生态旅游的基本要求;第三，生态旅游的实施符合社会发展的基本要求和广大旅游参与者的根本利益;第四，对于当地进行补偿极其必要。

2 区域补偿现状

目前，神农架林区生态补偿有三个方面：一是通过各级政府的专项资金;二是通过市场机制合理调配;三是其他途径得到援助。

2.1 政策扶持

目前，神农架的旅游生态补偿现状为初级阶段，各方面政策不够成熟，在补偿资金来源不多元。因此，政府的财政补偿主要是在涉及补充其他补偿实体、补充资本补偿、补充其他形式的补偿。考虑到“十二五”期间，神农架生态公益林面积将达到森林总面积的80%。神农架将遵循政府层级责任划分的做法，具体基本补偿比例为4：1（中央补偿4，当地补偿1）。当然神农架的当地补偿由湖北省扶持。由于各地的经济发展状况不同，其次中央政府的财政资源有一定的限制，建立了最低补偿标准和最高补偿标准，并进行了地方匹配。所以，最低补偿标准基本上应以中央和地方财政补偿为基础，并应得到法规甚至法律的保障。

但是坐吃山空只能坐以待毙，毕竟国家的专项资金有限，推进生态补偿必须从提高生态补偿效率开始。首先，要在保护各种生态环境资源的基础上，建立国家生态补偿专项资金。建设国家生态补偿项目库，把申央年度生态建设和保护项目投资纳入生态补偿基金的范围，统一资金的规划和部署。

2.2 市场调配

目前，神农架旅游生态补偿仍处于现金补偿阶段，但生态补偿的发展必然要求补偿方式多样化。而市场的按照生态补偿发展的角度出发，生态系统服务的补偿部分不能大部分依赖于经济补偿，不能放弃市场机制在其中的巨大作用。市场的调配机制可以较为迅速的筹措资金，其次渠道的建立可以成为稳定的补偿来源，其中能使更多的受益用户能够参与补偿的融资。生态补偿从政府脱离，作为了公众的社会责任。社会共同守护一方净土。

2.3 多元补偿

以上皆为普通经济补偿，但是“授之以鱼不如授之以渔”。因此，除了直接经济补偿外，神农架补偿方式还可以采用其他补偿方式，如：政府支持政策、实际物料的供应、先进的技术引入、当地的人才培养、人才引流、增加当地居民的就业机会等。

政府的支持政策作为本研究的主要方向，目前神农架的生态补偿政策并未完善，生态补偿并未深入人心。在实地调研中，当地居民对于神农架的生态保护意识很强，但是补偿意识并未建立。

而实际物料目前被没有。而作为当地的技术引入和人才引流处于初级阶段。当地的教育仍然匮乏。具体来讲，当地只有一所小学，位于神农架林区游客集散中心木鱼镇。而中学则需要去临近的宜昌市上学。因此当地的教育水平不够。

而值得赞赏的是当地的就业前景较好。在游客集散中心木鱼镇，当地的居民开设了各种店铺和商业店铺，甚至形成了家庭低配产业链条。即当地居民拥有自家的家庭旅馆、饭店、出行的租车服务和订票服务以及小的购物超市。其次，当地人在外来投资商的企业中谋得工作。例如2017年开业的五星级酒店阿尔卡迪亚森林酒店、老牌的康帝君兰酒店、湖北省酒店企业纽宾凯等各大酒店中，普通工作人员和领班甚至主管皆为神农架当地居民。但仍有一部分居民仅仅一家商铺维持生计，因此，当地的补偿仍需发展。

3 政策创新改善现状

3.1 权责利对等，改革体制

根据实地调查，神农架旅游的生态补偿仍处于起步阶段。因此，各级政府机构将继续在长期生态补偿中发挥主导作用。因此，各地的行政责任机制改革尤为重要，其核心为在当地建立神农架林区生态补偿的行政激励机制[2]。

作为绿色经济指标的总体经济水平核算的一部分，生态和环境旅游成本包括在当地发展评估系统中。例如在经济数据评价中增加生态环境建设指标的比例，即经济中的一部分作为生态保护与改善的独立资金。从最初的当地旅游“毛利润”转化为当地旅游“纯利润”，以实际数据对比其经济的健康发展。从而以确保积极参与当年时期的生态补偿机制和环境。对于绿色经济的增加，进行适当的正向奖励;对于其减少，应进行适当的惩罚。

3.2 完善规章制度，深化法律法规

在立法条款、立法条件不成熟的情况下，可以形成促进省、市地级生态补偿建设的专项政策性文件，在不触及现行法律的基础上，可以制定专门章节。从中长期来看，坚实坚定的建立神农架当地的生态补偿机制，把其作为部分章节或者独立法规列入当地法律。其中该法规涉及生态保护与补偿各事项。

刀片向内推进改革，作为生态补偿的长期法律保障。法律法规的推行事实创造了生态补偿发展的先决条件，为生态补偿的飞跃发展铺平道路，完成生态文明的建设。

3.3 政策创新，搭建协调监督机制

届时，由湖北省政府和神农架林区政府领导下设置“神农架林区旅游生态补偿委员会”。其中该生态补偿委员会以“统筹兼顾、公正合理”为原则，对神农架地区的生态补偿资金进行合理的筹措、分配、监督等[3]。

与此同时，在神农架的旅游发展过程中，旅游者与当地居民的行为难免会影响到自然生态的林木和水源。因此，该委员协理当地林业、水利等政府部门与当地存在的一些误会、矛盾。而该委员会的职责核心即做好生态补偿实施中的透明严打的行动，主要有三大版块：利用生态补偿专项资金，保护和改善生态环境，审计财务和实时监督。

委员会的设置将是一项对神农架生态补偿有了短期合理的保障。

4 结语

本研究主要着眼于神农架的政策创新，但缺乏对当地生态补偿机制的分析，此为主要的不足。其次在研究方法上主要为实地考察和文献文献，缺乏合理有效的数据分析作為支撑，仍然需要后续的深入研究。

参考文献：

[1] 赵娜.神农架：从木头经济到生态旅游[J].绿色中国B版，2014（11）.

[2] 马勇，胡孝平.神农架旅游生态补偿实施系统构建[J].人文地理， 2010（6）：120-124.

[3] 胡孝平，马勇，史万震.鄂西生态文化旅游圈生态补偿机制构建[J].华中师范大学学报（自然科学版），2011，45（3）.

【通联编辑：代影】