社区治理的包容性发展

陆晓晖

摘 要：包容性法治不仅能与治理理论所蕴涵的多中心、多层次的运行机理内在契合，还可以破解社会组织运行过程中的主体模糊、法治化程度不高、现代化治理能力弱、维权与维稳需求不平衡的结构性瓶颈问题，是解决当前社区治理乱象的可行框架。运用包容性法治理念促进社区治理的协商民主，可以提升现代化治理能力，从而在促使社区稳定的同时保障公民的基本权利，加快社区治理的法治化进程。

关键词：社区治理;包容性法治;优化路径

中图分类号：C916.2      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）23-0193-02

一、社区治理的现实困境

改革开放后，伴随着单位制的解体，以街道办事处与居民委员会为主体的街居制再次得到了发展，但是社区管理体制仍然需要进一步完善与创新。通过社区治理和包容性法治观念相结合，强调共享、融合、参与，实现“共享、共建、共治”的发展格局。下文根据查阅的文献资料，分析现阶段我国城市社区治理的现状。

首先是社区治理协同发展不充分，社区治理法律制度不健全。社会治理中之前的“全能政府”思维依然存在，没有改变在具体实务中大包大干的工作方式，没有将社会组织和社会成员视为合作的伙伴，背离社会群众对社会治理体制创新发展的需求。随着社区治理实践的发展，多方主体参与社区治理成为主流趋势。

另外是社区治理主体地位不明确。社区并非一级政府组织，也并非是政府的下属单位或派出机构，而是独立履行职能，为社区居民服务的自治组织。可是，由于法律规范的过于笼统，对政府和社区的职权划分不甚细化，在实践中社区治理的行政化色彩过于浓重，社区依附于政府，政府与社区很难实现工作上的脱离。

最后是社区治理维稳维权不平衡。“维稳诉求大于维权诉求，社会治理体制创新的实质是以实现和维护群众权利为目标，通过赋予和实现群众表达利益的权利、维护利益的权利、实现利益的权利，推动个人发展和社会有序和谐发展。”[1]某些地方政府在城市治理过程中常会发生过度强调政府在“维稳”工作中的风险控制，把“维稳”放在第一位，把“维稳”作为政绩考核的重要指标，各级政府都把大量的“人、财、物”用于群体性冲突事件的“管、控、防”，对群众的各种维权行为高度敏感，以至发生矛盾，不能把矛盾化解在基层，不能很好地维护群众的切身利益。

二、社区治理的包容性发展

张清教授在《包容性法治框架下的社会组织治理》一文里创新性地在包容性发展的基础上提出了包容性法治社会的概念，完整地阐释了“包容性的内涵是共享、融合、参与”[2]。运用“包容性概念”可以应对新经济常态下中国社会治理的结构性缺陷，也为中国的社会治理提供了一种新的路径。包容性法治社会的理论框架对中国宏观经济政策的选择，国家治理概念的转变，法治的建立以及社会统治的建立产生了重大而深远的影响。包容性的概念源于国际社会对可持续“包容性”发展的高度重视。2011年胡锦涛主席在博鳌亚洲论坛年会开幕式上的致辞“推动共同发展，共建和谐亚洲”解释了中国对“包容性”概念和中国“包容性发展”实践的看法。“包容性增长的新概念，在以下四个方面限制经济增长是一种共识：改善收入分配不平等的现状，扩大社会各界特别是弱势群体的社会机会，提高社会各界特别是弱势群体参与增长过程的能力。确保社会各阶层，特别是弱势群体，实现增長的公平增长。”[3]2016年9月，联合国开发计划署（UNPD）在北京发布了2016年中国人类发展报告，呼吁社会创新促进包容性发展。2017年，在日内瓦的联合国总部，“习近平主席提议建立一个人类命运共同体。重点是促进开放，包容，包容，平衡和双赢的经济全球化。”[4]法治的包容性在实践中得到了验证，法治在整体上取得了巨大的进步。在法治思维的指导下，需要更重视社会的自我调节能力，法治中国的建设逐步提升了容忍、互动和合作的公共精神。“法律必须寻求多个利益相关者的法律地位平等，并对各种利益的表达保持开放和尊重的态度。”[5]张清教授认为，“包容性法治和治理理论本质上与多中心，多层次的运作机制兼容。”[2]包容性法治可以破解社会组织运行过程中主体模糊、法治化程度不高度和现代治理能力的结构性瓶颈，保证权利保护和稳定需求是平衡的。特别是面对复杂的社会关系和多元化的利益冲突，需要一种相对稳定的方式来规范人们的行为，给予人们期望。包容性法治思维以确立更加明确、更加稳定的规则的方式凝聚社会共识，以法律为导向强调共享、融合、参与的法治思维，帮助消除社会差异，促进社会协调，从而实现“统治与自治之共治秩序”[6]，并且“实现社区内部和谐的同时促进公平与正义”[7]。最终“在‘共享的前提下强调政府、市场和社会三大主体通过结构力量整合”[8]，实现秩序的包容以及法治的进步。

协商民主体现了包容性法治的内涵，是共享、融合、参与的具体表现形式，是实现基层民主、推进社区自治的重要方式。由于我国之前的治理模式和之前粗放式的管理模式，短时间很难像西方国家一样由基层社会力量自发地参与到社会治理中，并在治理的过程中形成系统的行业规范。目前我国的社会治理仍然需要政府的引导，需要政府给予适当的政策引导与资金支持。对政府与社区的其他主体定位进行明确的划分与法律规定，有利于规范政府在社区治理方面的力度及范围。社区治理的良性发展需要政府与社会组织、成员与政府间就相关问题进行民主协商，利益相关者的发声与论辩有助于实现涉及公众利益的决策的合法合理。针对社会生活中的诸多矛盾、基层社区成员之间的矛盾和纠纷，可以在民主协商、有效沟通的过程中有效解决。居民会议、议事协商、民主听证等形式的民主决策实践机制，以民主协商的方式把治理权利与居民共享，扩大居民和治理体系的整合深度，激发居民参与的积极性。社区治理同样需要政府实现简政放权，将行政干预从具体社区治理工作中抽离。政府在社区治理中应该明确自己的角色定位，政府的治理工作是宏观引导与协商协助、政策的制定与实施、经费的下拨与监管，在法律框架下积极放权，将权利交还给其他社区自治主体。社区要充分发挥社区群众的力量激发自治活力与热情，加快形成行之有效且操作性强的工作体系。在这样的社区治理模式下，对社区的职能进行划分，将社区内各自治机构的合法性进行确认，以法律制度的形式，为自治工作提供保障。

张清教授文中同时指出，“包容性法治是对治理秩序的一种容忍，以‘包容性发展为中心的发展战略依赖于与激励和约束相容的制度机制。使用各种行为方法来实现多中心动态结构。”[2]在包容性治理过程中，不仅要淡化传统管理思想的“全能政府”主义，还要平衡好维权与维稳，实现多代理在社区治理中的共建共赢。由于绩效考核的压力，一些地方政府将“维护”视为社会治理制度创新的核心价值。实行“一票否决制”，使地方政策方向更加稳定，必须加快地方政府绩效评估体系的优化。建立地方政府绩效考核机制，评估地方政府绩效，突出民生工程，注重民主建设、公民维权等老百姓实实在在的权利保障对考核的影响，能更好地提高人民的幸福感，把矛盾解决在基层，增强群众的凝聚力，真正实现“维稳”需求。对于民众的需求置之不理是无法做到“善治”的。在包容性法治的要求下，政府与民间互动需要分享、整合和参与的程度。社会稳定需要合理的政策来满足人民的需要。在引入社会政策之前，应该进行人们的需求调查，通过社会听证会和专家咨询听证会，让公众有渠道表达自己的兴趣。并通过对政策的解读宣传取得民众的理解，提升政策的包容性。众所周知的是，就目前而言，民众缺乏法治思维，依法维权的意识不强，在权利遭受侵害时并非寻求制度化的行政救济或司法救济，而是寄希望于通过违法上访等方式提高社会关注度来获取政府的作为，这样只会激化矛盾、放大矛盾，并且使秩序混乱。另外，部分政府工作人员也缺乏法治思维来化解矛盾，致使民众产生怨恨思想和与社会抗争的行为。在这个时候，我们必须利用包容性法治思维，及时建立人权保障制度。在权利受到损害时，规范人民权利和救济程序的司法程序有权成为一项物权，并开辟保护公民权利的渠道，在社区治理中保护好人民群众的基本权利，维护好社会秩序。

结语

包容性法治思维能够很好地解决社区治理过程中发生的问题，共享、融合、参与是包容性法治思维的内涵，也是发展社区治理的重要理念。在主要矛盾已经发生改变的新时代，应尽快构建出一个符合中国国情的新型社区治理模式。社区治理在包容性法治理念下促进居民协商机制发展，实现“共享、共建、共治”的发展格局。

参考文献：

[1]  姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理，2014，（2）.

[2]  张清，武艳.包容性法治框架下的社会组織治理[J].中国社会科学，2018，（6）.

[3]  王汉林.“包容性发展”的社会学解读[J].科学·经济·社会，2011，（4）.

[4]  习近平.共同构建人类命运共同体（2017年1月18日）[G]//习近平谈治国理政：第2卷，2017：543.

[5]  罗豪才，宋功德.软法亦法：公共治理呼唤软法之治[M].北京：法律出版社，2009：47.

[6]  江必新，王红霞.法治社会建设论纲[J].中国社会科学，2014，（1）.

[7]  韩伟.社会治理需要遵循民主法治导向——对基层社区网格化社会治理的反思[J].理论导刊，2016，（1）.

[8]  周红云.全民共建共享的社会治理格局，理论基础与概念框架[J].经济社会体制比较，2016，（2）.