美国对“南海行为准则”磋商进展感到焦虑

闫岩

7月31日在曼谷举行的中国—东盟外长会上，中国国务委员兼外交部长王毅宣布“南海行为准则”（COC，以下简称“准则”）已提前完成第一轮审读。这是“准则”磋商自重启以来取得的又一重要进展。近年来美国对“准则”磋商保持着高度关注，在许多双多边场合敦促中国和东盟各国尽早达成“准则”。然而随着“准则”磋商走上快车道，美国的态度发生了逆转，开始不断强调所谓“第三方关切”，呼吁“不能损害非签署国的权益”。那么，美国到底支持不支持“准则”？对“准则”磋商到底有哪些关切？

前后两种态度

中国和东盟国家多年来一直呼吁要通过“准则”管控与预防危机并约束南海各方行为，维护南海和平与稳定，总体而言对于当前的磋商进程都表示满意与支持。自2013年9月重启以来，“准则”磋商已举行了17次高官会和29次联合工作组会议，在中国和东盟十国共同努力下取得一系列成果。在2016年4月的第11次高官会上，各方承诺致力于落实“早期收获”相关成果，包括建立“中国和东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台”“中国和东盟国家海上搜救热线平台”等。在2017年5月达成的“准则”框架文本基础上，中国和东盟国家于2018年8月形成了单一磋商文本。2017年11月，中方在东亚领导人系列会议期间提出未来三年内完成“准则”磋商的愿景，2019年7月底“准则”单一磋商文本提前完成一读。

美国自2010年起开始积极对“准则”磋商表达关切，并经常抨击中国“故意拖慢”磋商进程，说什么“中国策略性地延缓‘准则磋商时间让其无法达成，因其不符合中国的利益”。2010年7月，美国国务卿希拉里·克林顿在河内出席东盟地区论坛期间高调宣称，南海问题关乎美国家利益，支持早日达成一个“地区行为准则”，美国愿提供必要协助。2014年，美国总统奥巴马在对日本、韩国、菲律宾、马来西亚进行国事访问时，向各国领导人表明了支持早日达成“准则”的立场。

然而，随着“准则”磋商步入正规并逐步推进，美国停止了敦促，转而强调“准则”不能损害非签署国的权利及利益。在2018年8月举行的东亚峰会和东盟地区论坛外长会期间，美国国务卿蓬佩奥向东盟各国外长强调，“第三方关切”应成为“准则”的一部分，试图通过游说影响磋商进程。8月5日，美日澳三方战略对话发表联合声明，呼吁“准则”不能损害“第三方利益”或国际法赋予所有国家的权利。美国这一立场的转变实际上是无法接受南海区域秩序向着符合中国海洋利益与战略目标的方向推进，也不能接受中国把美国排除在南海事务之外，认为这将有损于美国在南海的国家利益。

美国的担心集中在军事行动自由和资源开发利益上

近年，美国频繁派遣侦察机、监测船、无人机和无人潜航器等在南海海域进行情报搜集和监控，旨在挑战中国海域主张的“航行自由行动”越来越频繁，挑衅性明显增强。特朗普时期美军舰只进入南海执行“航行自由行动”已达14次，频率和强度都远超奥巴马时期。美国还通过与南海沿岸国联合军演的方式保持南海的军事存在，常规联合军演包括和菲律宾的“肩并肩”演习、“海上战备与训练合作”演习，和马来西亚的“对抗台风”演习等，所投入的“沃斯堡”号濒海战斗舰、“华盛顿”号航空母舰、F-22猛禽战斗机等都是其海军先进装备。美国也通过军援、军售方式加强与南海沿岸国当中的美盟友伙伴的军事关系，并且极力拉拢越南。2019年3月1日，美国国务卿蓬佩奥在访问菲律宾时表示，若菲军队、飞机或船只在南海遭到武装攻击，美将根据《美菲共同防御条约》第四条的共同防御义务对菲进行保护。

2019年9月2日，美国海军军官和来自东盟国家的海上部队军官共同出席在泰国崇武里省萨塔普海军基地举行的东盟—美国海上联合演习开幕式。

然而，东盟国家并非如美国所说都“期盼”与美开展军事安全合作。即便是菲律宾、新加坡这样的美在军事安全上的盟友伙伴，也不希望因同美靠得过近而影响自己与中国的合作。菲总统发言人罗克2018年8月就在一次新闻发布会上表示，如果中国希望以“准则”约束东盟国家和美国的军事活动，那也是出于优先加强本地区相邻国家之间军事合作的考虑。马来西亚也明确表示并不希望美国派军舰在南海挑起事端。柬埔寨、老挝、缅甸等国更是从未对美国在南海的军事存在表示欢迎和鼓励。而美国退出伊朗核协议、退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）等破坏性做法更是让东南亚国家心存不安，它们不认为美国还有充分资格在地区规则问题上发言。

美国关心的只是自己在本地区任意采取军事行动的权力，或者说“霸权行动自由”。2018年10月22日，美国务院官员根据未经证实、网络流传的“准则”单一磋商文本部分内容，公开指责中国在“准则”磋商的过程中向其他国家施压，限制南海沿岸国与盟友和安全伙伴在南海开展联合军事活动。美国的另一关切在于自己的能源利益。美国务院官员曾表示中国试图通过“准则”文本限制东盟国家与域外国家能源公司的油气勘探合作，批评中国限制东盟国家行使主权、独立制定外交和经济政策的能力。美国的无端批评实际上是担心本国油气公司在南海的合作开发在“准则”达成后会受到限制。事实上，争议海域油气资源的共同开发本应建立在互相尊重、搁置争议的基础上，由争端国共同就税收、管理等具体问题协商决定。这也是争议海域共同开发实践的通行做法。

2017年3月26日，越南国家油气集团、美国埃克森美孚集团與越南广南省签订了“蓝鲸气田项目”投资合作协议。据报道，埃克森美孚将投资一个油气井平台，把开采到的天然气通过一条长约88公里的管道输送到越南广南省。“蓝鲸项目”是“越南迄今最大的气田项目”，已探明天然气储量约1500亿立方米。该项目位于南海争议海域，被越南定为“富庆盆地118区块”，预计到2023年可实现天然气输送，投产后每年可带来600亿美元的营业收入。此外，美国康菲石油公司与马来西亚和文莱也在南海争议海域开展了石油和天然气的合作开发。美国担心，若“准则”文本限制东盟国家与域外国家进行油气合作，美国油气公司的商业利益将受到影响。

“南海行为准则”将是依据南海地区实际需求而产生的成果，为规范各方行为、维护南海地区航行安全和自由都将产生积极作用。但“准则”并不符合美国在南海地区的国家利益，因此磋商的稳步推进让美国感到焦虑。可以预见的是，美国将继续深化对南海事务的介入，一方面可能会运用军事和外交压力拉更多域外国家通过单独或联合巡航、多边防务合作等方式染指南海事务，另一方面会深化与东盟国家尤其是东盟南海主权和海洋权益声索国的关系，通过加大外交和经济援助力度以及联合军演频次、建立双边对话和沟通机制等方式，稳固美在南海地区的军事和政治存在。这些作为都将影响南海局势稳定，拖慢磋商进程。中国和东盟国家需要保持定力、排除干扰，为三年达成“准则”文本的目标而共同努力。