意大利政府缘何频繁倒台

曹慧

8月8日，意大利副总理兼内政部长、执政联盟中联盟党的党首萨尔维尼对孔特政府提起不信任动议，使意大利政局陷入危机。8月20日，总理孔特宣布辞职，由联盟党和五星运动党两个民粹政党组成的政府倒台。随后，意大利总统马塔雷拉授权孔特再次组建新联合政府。9月4日，五星运动党和中左翼的民主党组成的联合政府出炉。9月5日，孔特再次就任意大利总理。

自1946年以來，意大利已历经65届政府（含上届政府在内），以平均每13个月的速度“产出”一届政府。其间，意大利的政治体系和宪法制度没有发生任何大的改变，而意大利的政治环境则早已时过境迁。在过往十年里，意大利出现了六位总理;相比之下，法和德政府相对稳定，政府首脑更迭数仅分别为三位和一位。

前政府倒台早有征兆

五星运动党和联盟党组成的民粹政府倒台的主要原因有四：第一，经济复苏乏力。自两党联合执政以来，意大利的经济增长远低于预期，在2018年第三季度、第四季度连续出现经济下滑，衰退态势尽显。欧盟今年2月发布的2019年经济预测报告把意大利2019年经济增长率预期从此前的1.2%下调到0.2%，并将意2019年第一季度经济增速调整为零。在2000～2018年期间，意大利国民生产总值年均增长率仅为0.2%，接近零增长。在过去十年中，该国共经历了三次经济衰退。此外，意大利高达2.3万亿欧元的债务也成为该国经济发展的巨大负担。

其次，两党都陷入了难以兑现竞选诺言的困境。五星运动党虽然最终将家庭收入保障计划等福利政策落实到了2019年财政计划并开始执行，但是在某些环节，该党仍无法兑现其竞选承诺。2018年12月，因不满财政预算修订计划最终取消了为残障人士提供每人每月500欧元的预算开支，五星运动党籍官员马泰奥·达奥索成为第一个退党的政府官员。此外，在提振经济方面，联盟党主导推出的减税、简化税制等政策无法在短期内刺激经济增长和就业。

再次，执政能力较差。在中央层面，意民粹政府在处理上届政府遗留的重大项目上常处于进退两难的境地。在2018年3月大选期间，五星运动党曾向意大利南部地区民众承诺取消跨亚得里亚海管道（简称TAP）项目在该地区建设天然气终端的计划。尽管现任环境部长称TAP项目“毫无意义”，但在美国和欧盟的压力下，联合政府还是批准该项目上马。目前，该项目正在南部地区遭遇强烈的抵制。此外从五星运动党在地方层面执政的成效上看，其执政能力令人担忧。在罗马和都灵两市，五星运动党籍市长的治理能力都饱受诟病。

最后，由于意识形态和执政理念不同导致的政策竞争，致使联合政府内矛盾不断升级。以都灵—里昂高铁项目为例，该计划是伦齐政府提议修建的一条跨越阿尔卑斯山的高速铁路，项目计划投资78亿欧元。该项目在伦齐和真蒂洛尼执政时期得到中央政府的支持，但一直遭到五星运动党的坚决抵制。在2016年都灵市地方议会选举中，反对该项目的五星运动党战胜民主党上台执政。五星运动党呼吁联合政府取消该项目。五星运动党籍交通部长表示，都灵—里昂高铁项目“纯粹是在浪费公共资金”。相反，联盟党则希望该项目按计划招标、开建。五星运动党党首迪马约指责联盟党的做法违背了“组阁契约”。最终，正是该高铁项目成为联盟党向联合政府发难、并引发政治危机的导火索。

2019年9月4日，孔特在罗马宣布已向意大利总统提交新内阁名单，五星运动党与民主党成功组建新政府。9月5日，总理孔特领导的新政府正式就职。

政府倒台成惯性

那么，为何意大利会出现政府频频倒台、国家领导人走马灯般更替的状况？从历史上看，意大利共和国仍是个比较“年轻”的欧洲国家。意大利王国直到1861年才得以建立，而其完全统一则要到1870年才得以实现。在此之前，亚平宁半岛上分布着一系列相互竞争、制度迥异的独立、半独立的城邦国、贵族领地。二战后，意大利经过全民公投后，决定废除君主制，成立民主制度下的共和国。

然而，共和国治下的亚平宁半岛南北差异依然明显。由于经济发展缓慢和中央政府的忽视，南方地区的失业率、贫困率远高于北方。包括阿布鲁佐、莫利塞、坎帕尼亚、普利亚、卡拉布里亚、巴西利卡塔等大区以及西西里岛和撒丁岛等在内的南方地区占全意国土面积的40.8%，人口占全国的36%。落后的南方和期盼“自治”的北方都对该国中央政府感到失望。

整体而言，政党碎片化、比例制议会选举、议会两院权力均等是造成政府不稳定的重要原因。与英美等国的两党制政党政治不同，意大利政党格局表现为政党数量多、且规模较小。如此状态下的议会选举只能产生大而松散的联合政府、而非“紧凑”的单独执政或两党联合政府。联合政府在意议会参、众两院的多数地位也可能会因某个议题不合而变得岌岌可危。从某种程度上说，政府不稳定性与其说是意大利政治系统中的“蠕虫”，不如说是其“特征”。上届五星运动党—联盟党联合政府的倒台，不过是再次印证了意大利政治的“特征”。

联盟党“卷土重来”？

尽管联盟党自己“作”出政府，但其卷土重来、重新入主政府的几率依然很大。原因有四：其一，如前所述，意大利政府更替频繁已成惯性，而五星运动党和民主党在诸多政策议题上意见相左，且长期的对手关系也使两党积怨颇深，两党联合政府天然具有“自杀基因”。

其二，联盟党的“破局”能力不断增强。联盟党打破现状、使新政府倒台、提前大选、组成中右翼或极右联合政府乃至单独执政的可能性不断增大。自2018年的意大利议会选举结束以来，联盟党的民意支持率不断攀升。截至2019年8月2日，据民调统计显示，因执行强硬的“关闭和驱逐”的移民政策，联盟党的支持率已高达38%。相比之下，五星运动党的支持率则从一年前的32%跌至17%。虽然目前五星运动党和民主党组成的新联合政府在众议院拥有相对“舒适”的多数派地位，但在参议院，新联合政府的多数地位非常脆弱。按意大利宪法规定，议会参众两院均可对政府提出不信任动议。因此，中短期内，不排除五星运动党和民主党组成的新联合政府遭到议会不信任动议以致政府倒台和提前大选的可能性。

其三，中右翼政党势力在南部地区的发展增加了联盟党打破现状的砝码。在2019年4月进行的三个大区选举中，中右翼联盟成为最大的赢家。其中，极右翼政党——意大利兄弟党在阿布鲁佐大区胜出，并首次在大区政府参与执政。在萨丁大区，联盟党和撒丁人行动党组成联合政府。值得注意的是，选举刚结束的三个南方大区的上届政府均由民主党领衔组成，特别是民主党在巴西利卡塔大区迎来了自1995年以来的首次失利。随着中右翼联盟在南部大区选举中连连胜出，曾经支持民主党和五星运动党的南部地区已开始转向右翼。值得注意的是，极右翼意大利兄弟党的发展也较快。据民调机构poll in poll数据统计，联盟党和意大利兄弟党组成的极右翼联盟的整体支持率已接近50%。其中，联盟党为38%、意大利兄弟党为8%。

其四，中左翼民主党仍处于低潮调整期。自2018年3月选举以来，民主党的支持率基本保持在18%～23%左右。2019年8月29日，民主党与五星运动党合作，推举孔特为新总理，显示了民主党内部“反对萨尔维尼”的决心。但民主党内部依然在与五星运动党合作问题上分歧较大。现任党首津格雷蒂曾坚决反对与五星运动党结盟。而民主党前任领导伦齐则表示，应联合一切政党力量，阻止联盟党趁乱组成一个极右翼政府 。五星运动党的疑欧立场成为阻碍民主党与之合作的主要障碍。民主党欧洲议会议员、前经济发展部部长卡兰达在民主党与五星运动党结盟、组成新政府之际宣布退党，并表示不愿与疑欧的五星运动党为伍。

意大利是首个与中国签订共建“一带一路”合作文件的西方大国。应该看到，五星运动党再次入主联合政府将有利于中意两国合作的连续性。自2018年以来，五星运动党主导提高了中意合作水平，与华签署《“一带一路”合作谅解备忘录》就是最突出表现。在地方层面，五星运动党执政的罗马市已与华为公司签订了5G通讯合作项目。不过，支持率飙升的联盟党对华态度复杂，其党主席萨尔维尼曾声称，意大利政府应对华为5G通讯技术保持高度警惕，其动向值得持续关注。